IV SA/PO 169/25

IV SA/Po 169/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, 2 i 2a, art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 6, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 151, art. 153, art. 170, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Wolsztynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie: uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6, § 7 oraz § 20 w zakresie wyrażenia: "do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Wolsztynie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na posiedzeniu w dniu 7 grudnia 2020 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Obra" (dalej jako "Zgromadzenie Związku" lub "Organ") podjęło uchwałę nr XII/54/2020 w sprawie: uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Związku Międzygminnego "Obra" (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Regulaminem").
Pismem z 23 grudnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. B., zaskarżył w całości Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości – ze względu na istotne naruszenie prawa – oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor skonkretyzował i umotywował podniesiony zarzut. W szczególności wyjaśnił, że § 3 ust. 3 Regulaminu (przez pominięcie odpadów, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 5, tj. bioodpadów) oraz § 3 ust. 4 Regulaminu (w zakresie zwrotu: "o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów") zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b oraz pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439; dalej w skrócie "u.c.p.g."), przy czym pominięcie normotwórcze w zakresie określenia zasad odbierania zbieranych selektywnie bioodpadów z terenu nieruchomości jako podstawowego i obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych przesądza, zdaniem Skarżącego, o konieczności stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. Z kolei w odniesieniu do regulacji dotyczącej odbierania selektywnie zbieranego szkła, Wojewoda wytknął, że Regulamin nie zawiera przepisu, który przewidywałby wprost odbieranie z terenu nieruchomości zebranego selektywnie szkła jako podstawowego i zarazem obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych, oraz że nie jest jasna wzajemna relacja przepisów § 3 ust. 3, § 6 i § 7 Regulaminu. Trudno w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy np. § 7 Regulaminu wyłącza zastosowanie § 6 i § 3 ust. 3 Regulaminu, czy też te ostatnie przepisy uzupełnia, wyznaczając dodatkowy ("inny" w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g.) sposób pozbywania się zbieranego selektywnie szkła. Z uwagi na wskazane wątpliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowego odczytania norm zawartych w ww. przepisach Regulaminu należy, zdaniem Skarżącego, postawić tym przepisom co najmniej zarzut ich istotnej sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji. Nie sposób z nich bowiem jednoznacznie odczytać, czy ustalone w nich zasady zapewniają odbieranie selektywnie zbieranego szkła bezpośrednio z terenu nieruchomości (w szczególności z budynków mieszkalnych jednorodzinnych), tak jak wymaga tego ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 u.c.p.g. Są to uchybienia na tyle istotne, że zasadnym jest, zdaniem Wojewody, stwierdzenie ich nieważności jako sprzecznych nie tylko z § 6 i § 25 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (dalej w skrócie "ZTP") – stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – ale również z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku, reprezentowane przez jego Zarząd, a zastępowane przez r. M. wniosło o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do "merytoryki skargi", pełnomocnik Organu stwierdził, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, przepisy Regulaminu nie formułują norm niezgodnych z u.c.p.g. Przepis art. 6c ust. 1 u.c.p.g. nie precyzuje, w jaki sposób Organ ma realizować obowiązek zorganizowania systemu odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i jakimi dokładnie środkami, a zwłaszcza – by musiało się to odbywać bezpośrednio z terenu nieruchomości czy w wyznaczonych punktach. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę powołał się na art. 6r ust. 2d u.c.p.g., wskazując, że przepis ten nie określa jakiejkolwiek gradacji sposobów odbierania odpadów lub obowiązku realizowania ich wszystkich dla każdego rodzaju odpadów. Zaznaczył, że w krajach o wysokich standardach ochrony środowiska powszechne są dwa "uznane" systemy selektywnej zbiórki odpadów komunalnych: "curbside" (odpady zbierane są bezpośrednio z gospodarstw domowych) oraz "bring" (mieszkańcy przynoszą odpady do punktów zbiórki). Następnie wskazał czynniki, ze względu na które Związek Międzygminny "Obra" (dalej jako "ZMOBRA" lub "Związek") zdecydował się na system "bring" w odniesieniu do "frakcji opakowaniowych": prawno-ekonomiczne, ekonomiczne, logistyczne i ekologiczne. Pełnomocnik Organu podkreślił, że Związek zdecydował się na system "gniazd i altan" w zakresie odpadów szklanych celem ułatwienia organizacji odbioru tego typu odpadów (system powszechny w Polsce) oraz że metoda ta realizuje odbiór odpadów "u źródła". Altany i gniazda są bowiem umieszczone w gęstej siatce bez konieczności organizacji dojazdu przez mieszkańców. Z perspektywy mieszkańca różnica w organizacji odbioru np. tworzyw sztucznych w stosunku do szkła polega na tym, że zamiast pozostawiać worek ze szkłem na drodze publicznej przed domem, szkło wysypuje bez ograniczeń do gniazda lub pod altanę w pobliżu jego domu. Zaznaczył, że mieszkańcy preferują taki sposób zbierania danych frakcji odpadów, z uwagi na oszczędności dla mieszkańców, a także kwestie ekologiczne. Aspekty te mają również zastosowanie do sposobu organizowania odbioru bioodpadów, które w przytłaczającej większości są zagospodarowywane w kompostownikach w przypadku nieruchomości o zabudowie jednolokalowej. W przypadku konieczności zagospodarowania tego typu odpadów w inny sposób niż poprzez kompostownik, mieszkańcy takich nieruchomości mają możliwość stałego dostępu do punktów PSZOK. Pełnomocnik Organu podkreślił, że tereny, na której prowadzona jest działalność Związku, są w przeważającej części terenami wiejskimi, gdzie kompostowanie bioodpadów jest powszechne. Końcowo zaznaczył, że Uchwała "całościowo realizuje w dużo szerszym spektrum delegację ustawową niż zostało to zaskarżone i tym samym nie sposób przyjmować, że istnieją przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieważności Uchwały nawet przyjmując w jakimś stopniu jej zasadność".
Wyrokiem z 15 marca 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 51/23 (dalej jako "Wyrok WSA") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: 1) odrzucił skargę w części obejmującej § 3 ust. 4 Regulaminu, 2) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części oraz 3) zasądził od Zgromadzenia ZMOBRA na rzecz Skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Organ od punktów 2 i 3 Wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. o sygn. akt III OSK 1234/23 (dalej jako "Wyrok NSA") – uchylił zaskarżone punkty i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu (pkt 1 sentencji) oraz zasądził od Wojewody na rzecz ZMOBRA 407 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji). W uzasadnieniu, NSA wytknął, że Sąd I instancji nie wskazał podstaw prawnych uzasadniających unieważnienie całej zaskarżonej Uchwały (za wyjątkiem § 3 ust. 4, nieobjętego skargą kasacyjną). Regulamin zawiera 29 paragrafów, a niektóre z nich dzielą się na ustępy, punkty i litery. Zawarto w nim szereg różnych norm, co do których WSA zaniechał jakiejkolwiek oceny. Natomiast trafnie, zdaniem NSA, Sąd I instancji uznał, że § 6 Regulaminu zawiera istotne naruszenie prawa, które jednak nie oznacza braku regulacji podstawowego sposobu odbioru posegregowanych odpadów, ponieważ stosownie do § 3 ust. 1 Regulaminu każdy właściciel miał obowiązek wyposażenia nieruchomości na swój koszt w pojemniki do niesegregowanego i segregowanego zbierania odpadów. § 6 Regulaminu dlatego zawierał istotną wadę, gdyż Uchwała nie definiowała pojęcia "gniazdo selektywnego zbierania" – co trafnie podniesiono w Wyroku WSA. Ponieważ jednak ten przepis dotyczył dodatkowej formy zbierania odpadów, to wymagało uzasadnienia wskazanie, że wadliwa treść tego paragrafu uzasadnia unieważnienie pozostałej części Uchwały, czego w uzasadnieniu Wyroku WSA nie ma. W ocenie NSA rację ma także Sąd I instancji wskazując na wadliwość § 7 Regulaminu, który zawiera nieprecyzyjną treść i może być różnie interpretowany w związku z § 6 Regulaminu. Poza tym w Wyroku NSA wytknięto błędne przyjęcie przez WSA, że § 3 ust. 4 Regulaminu oraz całość uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia ZMOBRA są nieważne, podczas gdy w obrocie prawnym nie istniał żaden prawomocny wyrok to potwierdzający. W konkluzji, NSA stwierdził, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz wyjaśnił, że skoro ponownie sprawę ma rozpoznać ten Sąd w zakresie, w jakim został uchylony Wyrok WSA, to przedwczesnym byłaby ocena zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ponadto wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA będzie zobowiązany do zastosowania się do stanowiska zajętego w tej sprawie przez NSA.
Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 27 marca 2025 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi, w tym wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, wywodząc – z powołaniem się m.in. na uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 35/24 – że w razie stwierdzenia naruszenia polegającego na niewłaściwym uregulowaniu w Regulaminie materii "odpadowej", należy stwierdzić nieważność uchwały w części "dedykowanej" tym zagadnieniom. Pełnomocnik Skarżącego powołał również § 119 ust. 2 ZTP, wywodząc, że materia "odpadowa" ma charakter jednolity i nie można jej regulować więcej niż jedną uchwałą. Ponadto poinformował, że jest mu wiadomym z urzędu, iż siedzibą Związku jest obecnie Wolsztyn (zob. Dz. Urz. Woj. Wielk. z 19.4.2024 r. poz. 4077).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę na przedmiotową uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie (obecnie: w Wolsztynie) wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g.
Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np. wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; por. też wyroki NSA: z13.1.2005 r., OSK 1575/04; z 30.5.2014 r., II OSK 1151/14; z 30.5.2014 r., II OZ 451/14, oraz postanowienia NSA: z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; z 6.4.2009 r., II GSK 201/09; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały – tj. jako podano w skardze: od 8 grudnia 2020 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie, w trybie art. 93 u.s.g.
Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Związku Międzygminnego "Obra", podjęta na podstawie art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439; w skrócie "u.c.p.g.").
Jest faktem notoryjnym, że Uchwał utraci moc w całości z dniem 3 kwietnia 2025 r. – a więc już po dniu wydania wyroku w niniejszej sprawie (27 marca 2025 r.) – w związku z wejściem w życie uchwały Nr V/28/2025 Zgromadzenia ZMOBRA z dnia 28 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 2549).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g., który to przepis stanowi, że: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej «regulaminem»; regulamin jest aktem prawa miejscowego".
W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.
Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie, wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6), generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, ss. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i nast.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 17.11.2015 r., II OSK 618/14; por. też wyroki WSA: z 26.3.2016 r., IV SA/Po 62/16; z 19.11.2020 r., III SA/Kr 192/20; z 11.3.2021 r., II SA/Wr 505/20; z 10.2.2022 r., II SA/Bk 10/22; z 24.3.2022 r., III SA/Po 1607/21; z 24.5.2022 r., II SA/Bd 298/22; z 23.11.2022 r., III SA/Łd 477/22).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że sprawa ta, ze skargi Wojewody na w całości zaskarżoną Uchwałę, jest przez tut. Sąd rozpoznawana ponownie, w związku z opisanym wyżej Wyrokiem WSA (o sygn. akt IV SA/Po 51/23) – odrzucającym skargę Wojewody w części obejmującej § 3 ust. 4 Uchwały (pkt 1 sentencji), stwierdzającym nieważność Uchwały w pozostałej części (pkt 2 sentencji) i zasądzającym od Zgromadzenia Związku zwrot kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) – oraz uchyleniem punktów 2 i 3 tego wyroku przez opisany wyżej Wyrok NSA (o sygn. akt III OSK 1234/23), mocą którego też w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi (a ponadto zasądzono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od Wojewody na rzecz Związku).
Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 9 do art. 153).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, wobec czego Sąd w niniejszym składzie pozostawał związany ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w Wyroku NSA.
Podkreślenia zatem wymaga, że – po pierwsze – skarga w niniejszej sprawie w zakresie § 3 ust. 4 Regulaminu została prawomocnie odrzucona (zob. niezaskarżony skargą kasacyjną pkt 1 Wyroku WSA), z uwagi na wcześniejsze stwierdzenie nieważności tej części Uchwały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 lutego 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 827/22. Ten ostatni wyrok jest już obecnie prawomocny, wskutek oddalenia skargi kasacyjnej Zgromadzenia ZMOBRA wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2024 r. o sygn. akt III OSK 1167/23.
Mając zaś na względzie rozstrzygnięcia oraz rozważania zawarte w ww. prawomocnych orzeczeniach Sądów obu instancji (o sygn. akt: IV SA/Po 827/22 i III OSK 1167/23) wypada w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, w myśl którego istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z 13.10.2016 r., II OSK 2164/15). Innymi słowy, choć co do zasady mocą wiążącą objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie, to jednak powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (zob. np. wyroki NSA: z 30.6.2020 r., II FSK 799/20; z 25.11.2020 r., II FSK 1935/18; z 11.2.2021 r., II OSK 3450/19). W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może więc pośrednio rozciągać się także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów tudzież prekluzja stanu faktycznego sprawy). Albowiem ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88; por. też wyrok NSA z 16.5.2017 r., II OSK 2326/15). W konsekwencji w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyroki NSA: z 25.2.2014 r., II GSK 1939/12; z 17.11.2015 r., II OSK 575/14; z 14.9.2016 r., I FSK 328/15; z 10.5.2019 r., I OSK 1651/17; z 30.6.2020 r., II FSK 799/20; z 14.7.2020 r., I OSK 2904/19). W świetle powyższych uwag moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów i organów administracji publicznej oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna (tj. kwestia mająca w danej sprawie znaczenie prawne) kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA: z 12.1.2017 r., II GSK 2380/15; z 30.6.2020 r., II FSK 799/20; por. także J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. o sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).
Zarówno w sprawie, w której zapadły ww. wyroki WSA i NSA o sygn. akt, odpowiednio, IV SA/Po 827/22 i III OSK 1167/23, jak i w sprawie niniejszej (w której uprzednio zapadł Wyrok NSA) wspólną kwestią o znaczeniu materialnoprawnym pozostawało zagadnienie konieczności zapewnienia przez gminę, bądź nie, odbierania określonych frakcji odpadów komunalnych wprost z terenu nieruchomości ("u źródła"). Do kwestii tej wypadnie jeszcze powrócić w dalszej części nin. uzasadnienia.
Po drugie, w zapadłym w niniejszej sprawie Wyroku NSA zostało wiążąco przesądzone, że: "trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że treść § 6 Regulaminu zawiera istotne naruszenie prawa. Zgodnie z jego treścią w przypadku budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych dopuszcza się możliwość gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego gromadzenia. Nie oznacza to, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, braku regulacji podstawowego sposobu odbioru posegregowanych odpadów, ponieważ stosownie do treści § 3 ust. 1 Regulaminu każdy właściciel miał obowiązek wyposażenia nieruchomości na swój koszt w pojemniki do niesegregowanego i segregowanego zbierania odpadów. Tym samym także i odpady ze szkła, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu miały być zbierane w worki o odpowiednich kolorach. § 6 Regulaminu dlatego zawierał istotną wadę, ponieważ przedmiotowa uchwała nie definiowała pojęcia «gniazdo selektywnego zbierania», co trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie wiadomo, czy to «gniazdo» miałoby być zlokalizowane na terenie nieruchomości na której powstają odpady, czy poza tym terenem w miejscu ogólnodostępnym."
W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w cytowanym Wyroku NSA, zgodnie z którym z § 3 ust. 1 Regulaminu wynika podstawowy sposób odbioru posegregowanych odpadów – jakim jest odbiór tych odpadów z terenu danej nieruchomości (tj. "u źródła"). Nie ulega przy tym wątpliwości, że z dalszych ("szczególnych") przepisów Regulaminu mogą (choć nie zawsze powinny) wynikać określone modyfikacje lub nawet wyłączenia takiego sposobu odbioru poszczególnych frakcji odpadów.
Jednym z takich "szczególnych" przepisów był § 3 ust. 4 Regulaminu, który wyłączał "ogólną" regulację § 3 ust. 1 Regulaminu – w odniesieniu do bioodpadów – stanowiąc, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do "przekazywania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5 do najbliższego PSZOK-u, o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów". Jak to już wyżej wskazano, przepis § 3 ust. 4 Regulaminu został prawomocnie uznany za nieważny (zob. ww. wyroki WSA i NSA o sygn. akt, odpowiednio, IV SA/Po 827/22 i III OSK 1167/23). Motywując zasadność stwierdzenia nieważności tego przepisu, NSA w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III OSK 1167/23 wyjaśnił m.in., że:
- zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Powyższy obowiązek obejmuje zorganizowanie odbioru także bioodpadów. W związku z tym nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom możliwości dostarczania na własny koszt bioodpadów do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych;
- termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła);
- regulacja przyjęta w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. nie może być interpretowana w taki sposób, że umożliwiając właścicielowi nieruchomości dostarczenie odpadów do PSZOK-u, związek międzygminny (gmina) pozbywa się obowiązku zorganizowania ich bezpośredniego odbioru z nieruchomości, na których są wytwarzane.
Po trzecie, w zapadłym w niniejszej sprawie Wyroku NSA zostało wiążąco przesądzone, że: "Rację ma także Sąd pierwszej instancji wskazując na wadliwość § 7 Regulaminu zawierającego nieprecyzyjną treść w związku z § 6. Zgodnie z powołanym § 7 szkło bezbarwne i kolorowe zbierane jest do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku Międzygminnego «Obra». Tym samym przepis ten mógłby być interpretowany jako nakazujący gromadzenie szklanych odpadów tylko w ogólnodostępnych pojemnikach, a § 3 ust. 1 nakazuje wyposażanie każdej nieruchomości w pojemniki do m.in. zbiórki takiego szkła. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że odkodowana norma prawna określająca zasady zbierania odpadów ze szkła nie pozwala na precyzyjne ustalenie, gdzie te odpady miałyby być gromadzone – w pojemnikach na nieruchomościach poszczególnych właścicieli, czy w pojemnikach znajdujących się w miejscach ogólnodostępnych lub w niezdefiniowanych gniazdach ich selektywnego zbierania." Dalej NSA wprost wytknął, że "brak dokładności i wymaganej precyzji w redagowaniu treści § 6 i § 7 Regulaminu nie spełniał ww. wymogu objętego § 6 [ZTP] w związku z § 143 ZTP".
Choć nie zostało to expressis verbis w Wyroku NSA stwierdzone, to w ocenie Sądu w niniejszym składzie również wytknięta w tym wyroku wadliwość § 7 Regulaminu ma charakter istotny. Przepis ten jest bowiem na tyle niejasny i wieloznaczny, że nie tylko narusza ww. zasadę techniki prawodawczej statuowaną w § 6 ZTP, ale także wyżej przywołaną konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Z perspektywy dalszych rozważań szczególnie istotną jest konstatacja NSA, że § 7 Regulaminu, z uwagi na swą wadliwą redakcję, mógłby być interpretowany – podkreślmy: błędnie – jako nakazujący gromadzenie szklanych odpadów tylko w ogólnodostępnych pojemnikach.
Po czwarte, już wyżej przywołane rozważania zawarte w Wyroku NSA prowadzą do wniosku, że przepisy § 6 i § 7 Regulaminu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.
Powracając w tym miejscu do spornej pomiędzy stronami postępowania kwestii, czy gmina (tu odpowiednio: Związek) ma obowiązek zorganizowania odbioru rodzajów odpadów wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 3 i 5 Regulaminu – tj. szkła (w tym szkła bezbarwnego oraz szkła kolorowego) i bioodpadów – wprost z terenu nieruchomości ("u źródła"), należy, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, udzielić na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, zgodnej ze stanowiskiem Wojewody.
W ocenie Sądu, wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, przepis art. 6r ust. 2d u.c.p.g. – który wskazuje na trzy zasadnicze formy pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych (a tym samym swoiście definiuje pojęcie "pozbywania się" tych odpadów), jakie gmina zapewnia właścicielom nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA z 18.7.2018 r., IV SA/Po 516/18, CBOSA), tj.: (i) odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, (ii) przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz (iii) zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób – nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania, w jakich okolicznościach, w tym w odniesieniu do jakich rodzajów odpadów komunalnych, winna znaleźć zastosowania dana forma "pozbywania się" odpadów komunalnych z nieruchomości. W szczególności nie uprawnia do wniosku, iż ustawodawca pozostawił wybór zapewnianej właścicielom nieruchomości formy "pozbywania się" odpadów komunalnych całkowicie do uznania gminy.
W tym zakresie, zdaniem Sądu – w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy – kluczowe znaczenie należy przypisać unormowaniu art. 6c ust. 1 u.c.p.g. i właściwemu rozumieniu użytego w nim pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych. Przywołany przepis stanowi, że: "Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy". Według autora odpowiedzi na skargę: "Jednoznaczna literalna treść przepisu wskazuje, że odpady należy «odbierać» oraz musi to się odbywać od «właścicieli nieruchomości». Brak tutaj wskazania, że odbiór ten ma się odbywać bezpośrednio z terenu nieruchomości, czy też w wyznaczonych punktach". W ocenie Sądu taka – wcale nie literalna, lecz rozszerzająca – wykładnia użytego w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. terminu "odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" nie jest uprawniona. Zarówno względy wykładni językowej, jak i celowościowej przemawiają za uznaniem, że nakładając w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. na gminę obowiązek zorganizowania "odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości", na których zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca miał na względzie tylko "odbieranie odpadów z terenu nieruchomości" w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g., a już nie pozostałe formy pozbywania się odpadów przez właścicieli wymienione w tym ostatnim przepisie (zob. szerzej: wyrok WSA z 23.8.2018 r., IV SA/Po 517/18), jak np. przyjmowanie odpadów komunalnych w PSZOK tudzież umożliwienie ich zbierania w "gniazdach recyklingowych".
Prawidłowość takiego stanowiska potwierdzają rozważania i oceny prawne zawarte w wyroku NSA o sygn. akt III OSK 1167/23, niepozbawionym prawnej relewancji na gruncie niniejszej sprawy, zgodnie z wyżej objaśnionym unormowaniem art. 170 p.p.s.a. W wyroku tym zostało przesądzone, że analizowany termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła). W związku z tym NSA w referowanym wyroku stwierdził, że nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom dostarczania na własny koszt bioodpadów do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych.
W ocenie Sądu w niniejszym składzie, przedstawione w ww. wyroku NSA o sygn. akt III OSK 1167/23 przepisy u.c.p.g. oraz ich interpretacja są w pełni adekwatne także w odniesieniu do drugiego ze spornych w niniejszej sprawie rodzajów (frakcji) odpadów komunalnych, jakim jest szkło.
W konsekwencji należy stwierdzić, że obowiązkiem Związku było zapewnienie właścicielom nieruchomości – przynajmniej tych, na których zamieszkują mieszkańcy – odbierania selektywnie zbieranych odpadów w postaci szkła oraz bioodpadów wprost z terenu nieruchomości (tj. u źródła).
Jak to zostało wyjaśnione w uprzednio zapadłym w niniejszej sprawie Wyroku NSA, taki ("podstawowy’) sposób odbioru posegregowanych odpadów wynika z § 3 ust. 1 Regulaminu.
Zgodnie zaś z wcześniejszymi uwagami, wszelkie wyłączenia w Regulaminie tego sposobu pozbywania się szkła oraz bioodpadów, należy uznać za niedopuszczalne.
W konsekwencji rzeczą Sądu kontrolującego prawidłowość zaskarżonej Uchwały w spornym zakresie była identyfikacja i eliminacja takich "szczególnych" unormowań Regulaminu, które dawałyby podstawę do interpretacji o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do szkła oraz bioodpadów "podstawowego" sposobu pozbywania się tych odpadów, w postaci ich odbioru z terenu nieruchomości.
W odniesieniu do bioodpadów taką "szczególną" regulację stanowił przepis § 3 ust. 4 Regulaminu. Stwierdzenie jego nieważności – prawomocnym wyrokiem WSA o sygn. akt 827/22 – skutkowało przywróceniem obowiązywania w odniesieniu do tych odpadów "podstawowego" sposobu ich odbioru (wprost z nieruchomości) wynikającego z § 3 ust. 1 Regulaminu. Wypada dodać, że częstotliwość odbioru tego rodzaju odpadów została określona w przepisie § 19 pkt 5 Regulaminu, który – inaczej niż odnośna regulacja § 3 pkt 5 uchwały Zgromadzenia ZMOBRA nr XII/55/2020 z 7.12.2020 r.. (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 9613) – znajduje zastosowanie generalnie do "nieruchomości zamieszkałych", a nie tylko "budynków wielolokalowych".
Z kolei w odniesieniu do odpadów szklanych taką wadliwą, "szczególną" regulację stanowił, w pierwszym rzędzie, wyżej już przeanalizowany i oceniony jako w istotnym stopniu wadliwy przepis § 7 Regulaminu – co tylko dodatkowo uzasadniało stwierdzenie jego nieważności niniejszym wyrokiem. Ponadto, dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, niezbędna okazała się sądowa ingerencja w treść § 20 Regulaminu – który pierwotnie stanowił, że: "Pozbywanie się szkła bezbarwnego i kolorowego do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych odbywa się co najmniej jeden raz w miesiącu" – polegająca na stwierdzeniu nieważności tego przepisu w zakresie wyrażenia: "do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych". Wszystko to skutkowało przywróceniem obowiązywania również w odniesieniu do tych odpadów "podstawowego" sposobu ich odbioru – wprost z nieruchomości – wynikającego z § 3 ust. 1 Regulaminu.
Z uwagi na charakter dokonanej interwencji sądowej oraz jej skutki brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w analizowanym zakresie doszło do wystąpienia w niniejszej sprawie zarzucanego przez Skarżącego "pominięcia prawodawczego", mającego według treści skargi wynikać w szczególności z wadliwego (niepełnego) unormowania § 3 ust. 3 Regulaminu. W ocenie Sądu przepis ten musi być interpretowany z uwzględnieniem unormowania § 3 ust. 1 Regulaminu, rozumianego w taki sposób, jak to zostało objaśnione w Wyroku NSA.
W konsekwencji Sąd nie podzielił oceny Wojewody co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Odwołanie się w tym zakresie przez pełnomocnika Skarżącego do rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Po 35/24 – który dotyczył sytuacji zaniechania (pominięcia) prawodawczego w postaci niewyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego co do materii odpadowej, z czym nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie – jawi się jako nietrafne.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd:
1) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej: § 6, § 7 oraz § 20 w zakresie wyrażenia "do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych";
2) na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w pozostałym zakresie, tj. co do żądania stwierdzenia nieważności także pozostałych przepisów Uchwały (stwierdzenia jej nieważności "w całości", poza wyeliminowanym już wcześniej § 3 ust. 4 Uchwały i prawomocnie odrzuconym w tym zakresie żądaniem skargi), skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).
3) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł o kosztach postępowania pierwszoinstancyjnego (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.