IV SA/Po 168/25

IV SA/Po 168/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. Z. i K. Z. solidarnie kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 grudnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: u.p.z.p., a także art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) – w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania B. Z. i K. Z. (dalej również: skarżący; zainteresowani), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...] wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym w decyzji Kolegium.
W dniu 16 sierpnia 2023 r. H. B. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż jednostanowiskowy, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w W. .
Burmistrz przeprowadził analizę cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a także rozważył zastrzeżenia B. Z. i K. Z. zgłoszone do planowanej inwestycji. Burmistrz wyjaśnił między innymi powód braku uwzględnienia na mapie wzniesionego już budynku mieszkalnego, rozbudowanego na podstawie odrębnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.
Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, na wezwanie organu I instancji, wyjaśnił, że budynek, którego rozbudowa jest przedmiotem niniejszej sprawy, jest w trakcie realizacji (jako rozbudowa wcześniejszego, jeszcze mniejszego budynku) na podstawie pozwolenia na budowę. Podał, jakie mają być gabaryty planowanej obecnie rozbudowy o garaż i zmienił powierzchnię planowanej zabudowy. Organ w niezbędnym zakresie uzupełnił projekt decyzji i analiz.
Burmistrz na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 2, 5 i 8 u.p.z.p. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji z: W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P., Ministrem Klimatu i Środowiska w W. oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P.. Pierwszy z tych organów zajął w sprawie stanowisko w terminie (uzgadniając projekt decyzji), a pozostałe z nich uzgodniły projekt decyzji milcząco, nie zajmując stanowiska w terminie. Organ I instancji wystąpił też o wewnętrzne uzgodnienie w zakresie dróg gminnych lub będących w zarządzie Burmistrza Miasta [...], które uzyskał.
W międzyczasie wpłynęły do organu kolejne zastrzeżenia zainteresowanych w zakresie gabarytów planowanej zabudowy.
Burmistrz uzupełnił projekt decyzji o odniesienie do pisma zainteresowanych i decyzją z dnia 14 marca 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania zainteresowanych Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności: 1) rozpoznawano niekompletny wniosek, 2) wydano decyzję niezgodną z treścią żądania wnioskodawcy, 3) wydano decyzję niezawierającą wszystkich wymaganych elementów, 4) nie dokonano uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej, 5) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przeprowadzono niezgodnie z przepisami art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a nadto bez wykonania czynności analitycznych, zgodnie z algorytmem wynikającym z tych przepisów oraz przepisów § 1, 4-8 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy. Kolegium wskazało, w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe w I instancji.
Burmistrz doprowadził wniosek do sytuacji, w której wniosek nie zawierał już braków formalnych, zlecił opracowanie analizy urbanistycznej, a także innych analiz, jak również projektu decyzji osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uzgodnił projekt decyzji z: W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P., Marszałkiem Województwa W. oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P., na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt: 2, 5 i 8 u.p.z.p. i ze strony tych organów uzgodnienie było milczące, ponieważ nie zajęły one stanowiska w terminie.
Na tym etapie wpłynęły też pisma zainteresowanych z zastrzeżeniami dotyczącymi planowanej inwestycji.
Następnie, decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż jednostanowiskowy, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach nr: [...], [...] i [...] przy ul. [...] w W. .
W odwołaniu od tej decyzji zainteresowani zakwestionowali prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wyciągnięte z niej wnioski i ustalenia decyzji.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 grudnia 2024 r. wyjaśniało, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również zostały spełnione pozostałe warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium uznało, że zarzuty odwołania nie dają podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadził (uzupełnił) analizę, rozważył jej wyniki i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Według Kolegium błędy w analizie, jak niedostateczne uzasadnione rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia w zakresie wielkości powierzchni zabudowy względem powierzchni terenu inwestycji, o których wspominali skarżący, zostały wyeliminowane w postępowaniu w II instancji. Organ odwoławczy podniósł, że nie znalazł argumentów przemawiających za zwiększeniem obszaru analizowanego, stwierdzając, że "nie tylko jest on wystarczający do znalezienia wystarczająco adekwatnego sąsiedztwa urbanistycznego, ale także, że jego powiększenie nie jest celowe, biorąc pod uwagę fakt, że nowa zabudowa dotyczy rejonu małego osiedla domów mieszkalnych dostępnych z ul. [...] (drogi publicznej) przez ten sam ciąg pieszo-jezdny, a obszar analizowany wyznaczony w I instancji obejmuje wszystkie działki tego osiedla plus część innych działek dostępnych bezpośrednio z ul. [...]". Zdaniem organu, rozszerzanie obszaru analizowanego mogłoby być postrzegane jako szukanie powodu do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a więc innego działania pod tezę, tym razem odpowiadającą skarżącemu, co jest niedopuszczalne.
Organ II instancji zauważył również, że omawiane osiedle ma dość wyjątkowy charakter w skali całej ulicy.
Według Kolegium, na podstawie uzupełnionej, poprawnie przeprowadzonej analizy, stwierdzono, że wskazane w odwołaniu zarzuty nie dają podstaw do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ stwierdził, że "ustalenia analizy urbanistycznej, po jej uzupełnieniu, są bowiem przyjęte prawidłowo". Prawidłowo wyznaczony został, o czym wspomniano, zasięg obszaru analizowanego, skupiając się na najbliższym sąsiedztwie, które jest dość wyjątkowe w skali ul. [...] (zwarta i intensywna zabudowa na wyjątkowo niewielkich działkach), jak również słusznie zrezygnowano z podstawowej zasady ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, przyjmując występujące na obszarze analizowanym wartości maksymalne lub bliskie maksymalnym, gdyż działka wnioskodawcy jest wyjątkowo mała; nadto "wartości (....) [na tym osiedlu] są wartościami większymi od średnich".
W ocenie Kolegium obecny stan materiału dowodowego jest wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnych z oczekiwaniem wnioskodawcy. Przede wszystkim spełnione są wszystkie warunki, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy braku odstępstw wynikających z przepisów art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p. i przy uwzględnieniu przepisów art. 61 ust. 5 u.p.z.p., a także wyniku przeprowadzonej poprawnie analizy urbanistycznej. Organ stwierdził, że w tym zakresie zarzuty odwołania nie znajdują aprobaty Kolegium. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, doprowadził do kompletności wniosku, uzyskał niezbędne uzgodnienia, zapewnił stronom udział w postępowaniu, zebrał na tyle kompletny materiał dowodowy, że jego niedociągnięcia można było uzupełnić w II instancji, a w wyniku tak przeprowadzonego postępowania ustalić warunki zabudowy zgodne z oczekiwaniem wnioskodawcy. Poza tym wskazał na to, że projekt decyzji w I i II instancji opracowały osoby spełniające wymagania przepisów art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 3 u.p.z.p., tzn. posiadające kwalifikacje potwierdzone przez istniejące onegdaj samorządy zawodowe urbanistów, a w II instancji osoba będąca z wykształcenia architektem-urbanistą oraz posiadająca uprawnienia urbanistyczne. Na koniec Kolegium zauważyło, że wyniki analizy uzupełniającej (uzupełnienie w części tekstowej) stanowią załącznik do niniejszej decyzji.
W skardze na decyzję odwoławczą B. Z. i K. Z. zarzucili naruszenie:
a) przepisów postępowania, które miały wpływ na treść decyzji tj.:
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywateli,
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego (w szczególności zagospodarowania nieruchomości wokół planowanej inwestycji),
- art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ odwoławczy obowiązany był w całości uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania,
b) przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. poprzez "wybiórczą i nieprawidłową analizę obszaru analizowanego", co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy urbanistycznej i nieuzasadnionego przyjęcia, że inwestycja może zostać przeprowadzona i to w takim zakresie, na jaki wskazuje wnioskodawca,
- § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 31,9% do 57,7%, w sytuacji gdy z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wynosi 31,9%, a kwestia ta, pomimo istotnego odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, nie została przez organ należycie uzasadniona,
- § 5 ust. 2 powyższego rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskaźnik nowej zabudowy do powierzchni działki wynosi od 31,9% do 57,7%, pomimo że z analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, dlaczego przyjęto właśnie tak wysoki wskaźnik,
- § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 10% powierzchni działki, który nie został w żaden sposób uzasadniony i to pomimo że z samej zaskarżonej decyzji wynika, iż odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie na własny teren nieutwardzony, co uniemożliwi naturalną wegetację roślin, a także doprowadzi do regularnego zalewania działki sąsiedniej.
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, zainteresowani wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 25 czerwca 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2025 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik procesowy skarżących, przedkładając pełnomocnictwo. Pełnomocnik podtrzymał wszystkie twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Stanowisko to pełnomocnik podtrzymał na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r., podkreślając przede wszystkim zarzuty dotyczące sporządzenia analizy i wniosków, jakie z tej analizy wynikały dla organu wydającego decyzję. Z kolei skarżący K. Z., podtrzymując skargę, zwrócił szczególną uwagę na odległość planowanego garażu od tarasu budynku mieszkalnego skarżących, co wiąże się z usytuowaniem planowanego garażu w granicy z sąsiednią działką, co spowoduje negatywne oddziaływania w postaci zacienienia oraz spalin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, wobec czego podlegała uwzględnieniu, niezależnie od oceny zasadności wszystkich zarzutów w niej podniesionych.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy zaskarżoną przez zainteresowanych decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia bliżej opisanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.
Dodać w tym miejscu należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – mimo zmiany stanu prawnego – stanowić powinny przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji z września 2023 r., kiedy to doszło do istotnej zmiany przepisów tej ustawy. Z okoliczności sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), co nastąpiło zasadniczo z dniem 24 września 2023 r. (patrz: art. 78 ustawy zmieniającej). Ze względu na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.] w brzmieniu dotychczasowym.
Podobnie jest w odniesieniu do przepisów rozporządzenia z 2023 r., które znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), który stanowi, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym zastosowanie w tej sprawie znajduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.).
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 1 przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu.
Przed wskazaniem uchybień organów, jakie Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, trzeba zauważyć, że sam obszar poddany urbanistycznej został wyznaczony na odpowiednim materiale graficznym, z prawidłowo zakreślonymi granicami obszaru analizowanego. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który wymaga, by w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczyć wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii odpowiedniej mapy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadzać na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; przy tym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W tym zakresie Sąd w pełni zgodził się z Kolegium.
Ponadto Sąd zauważa, że zarzuty dotyczące immisji mających powstawać na skutek realizacji planowanego garażu z uwagi na jego odległość od tarasu budynku mieszkalnego skarżących (negatywne oddziaływania w postaci zacienienia oraz spalin) nie było zasadne. Organ wydający warunki zabudowy nie ma obowiązku analizować tych kwestii pod kątem dopuszczalności ustalenia warunków lokalizacji inwestycji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2807/19 (dostępnym jw.), kwestia wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, przykładowo poprzez pogorszenie warunków komunikacyjnych czy zwiększenia hałasu, co do zasady, może być rozważana na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Przepisy art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego regulujące wykonywanie prawa własności, w tym ochronę przed immisjami, nie przekreślają tego, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, a immisje co do zasady są dozwolone. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są zatem takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2110/19, dostępny jw.). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie mogła powodować immisje, nie jest wystarczające dla zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności te są oceniane w ramach pozwolenia na budowę i oceny tego, czy obiekt budowlany spełnia wymagane prawem warunki techniczne jak np. odległość od nieruchomości sąsiedniej, zacienienie itp. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (patrz: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2842/21, dostępny jw.).
Również zagospodarowanie terenu dotychczas zabudowanego budynkiem mieszkalnym o obiekt o charakterze gospodarczo-garażowym zwykle nie narusza zasady kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem stanowi uzupełnienie względem istniejącej funkcji zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza też tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2551/21, dostępny jw.).
Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie w sposób należyty wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia, czy dla inwestycji w kształcie wynikającym z wniosku inwestora, tj. dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż jednostanowiskowy, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach nr: [...], [...] i [...] przy ul. [...] w W. .
W zakresie ogólnym należy zauważyć, że ostatnie decyzje organów obydwu instancji, jakie zostały wydane w sprawie, nie odpowiadają w sposób jednoznaczny na wszystkie sygnalizowane wcześniej zastrzeżenia, jakie sformułowało Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia 3 lipca 2023 r. W szczególności chodzi tu o kwestię treści wniosku inwestora, gdzie Kolegium sygnalizowało, że przedmiotem decyzji musi być inwestycja możliwa do realizacji, w szczególności rozbudowa istniejącego, oddanego do użytkowania budynku, gdyż w przeciwnym razie konieczne jest doprowadzenie do zamiany dotychczas wydanej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, poprzedzone ustaleniem warunków zabudowy dla tych zmian lub zmian ustalonych wcześniej warunków zabudowy. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji nie zostało jasno wskazane, jak przedstawia się stan rzeczy w powyższym zakresie. Stwierdzenie przez Kolegium, że Burmistrz doprowadził wniosek do sytuacji, w której wniosek nie zawierał już braków formalnych, było zdecydowanie niewystarczające, skoro dotyczyło kwestii wcześniej uznanych przez organ odwoławczy za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że w tym zakresie również nie wypowiedział wyczerpująco organ I instancji, poprzestając na stwierdzeniu, że wniosek inwestora po korekcie obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż jednostanowiskowy.
W następnej kolejności Sąd zauważa, że rozstrzygnięcia organów co do ustalenia wielkości powierzchni zabudowy względem powierzchni terenu inwestycji, jak tez powierzchni biologicznie czynnej nie były prawidłowe, bo finalnie nadal nie zostały należycie przedstawione i umotywowane.
Kolegium wskazało na to, że nowa zabudowa dotyczy rejonu małego osiedla domów mieszkalnych dostępnych z ul. [...] (drogi publicznej) przez ten sam ciąg pieszo-jezdny, a obszar analizowany obejmuje wszystkie działki tego osiedla i część innych działek dostępnych bezpośrednio z ul. [...]. Organ II instancji zauważył również, że omawiane osiedle ma dość wyjątkowy charakter w skali całej ulicy. Według organu odwoławczego, skupiając się na najbliższym sąsiedztwie, które jest dość wyjątkowe w skali ul. [...] (zwarta i intensywna zabudowa na wyjątkowo niewielkich działkach), jak również słusznie zrezygnowano z podstawowej zasady ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, przyjmując występujące na obszarze analizowanym wartości maksymalne lub bliskie maksymalnym, gdyż działka wnioskodawcy jest wyjątkowo mała, a ponadto "wartości (....) [na tym osiedlu] są wartościami większymi od średnich".
Wobec takiej argumentacji organu, Sąd podkreśla, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się na podstawie średnich wartości występujących na obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących na obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich powinno być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Co do zasady, za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych na obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wcześniej przywołany wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2842/21 oraz wyrok z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2990/19, dostępny jw.).
Dotyczy to wszystkich odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 przywołanego rozporządzenia. Naczelnym celem planowania i zagospodarowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako co do zasady nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy bez odpowiednio pogłębionej analizy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych na obszarze analizowanym.
Możliwe jest zatem w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia), w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 95/13, dostępny jw.).
W tym kontekście, ustalenia w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, które określono w przedziale od 31,9% do 57,7%, budzą zasadnicze wątpliwości Sądu w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wynosi 31,9%. Tak określony przedział powinien być osadzony w kontekście uwarunkowań istniejących na analizowanym terenie. Sąd zgadza się ze skarżącymi co od tego, że kwestia ta, pomimo istotnego odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, nie została przez organ należycie uzasadniona. Mimo podjęcia dodatkowych analiz w tym zakresie przez organ odwoławczy, ostatecznie w szczególności nie wskazano konkretnych działek w sąsiedztwie, które miałyby być zainwestowane na poziomie intensywności uzasadniającym przyjęcie takiego wskaźnika w niniejszej sprawie na warunkach odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 przywołanego rozporządzenia.
Poza tym nie zostało w ogóle omówione ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który został ukształtowany na poziomie 10%. Przyjmuje się, że przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), które w § 1 pkt 7 i § 9 wprost określa zasady w tym zakresie, podstawą do określenia tego wskaźnika był przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589). Przyjęty w decyzji wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien zatem zostać odpowiednio omówiony w jej uzasadnieniu, z uwzględnieniem zastrzeżeń zainteresowanych zgłaszanych w toku postępowania.
W ocenie Sądu, mimo że Kolegium na etapie odwoławczym zasadnie podjęło w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) wysiłki w celu uzupełnienia dostrzeżonych niedostatków analizy wykonanej przez organ I instancji, to ostatecznie należało uznać, że organy nie poddały odpowiedniej analizie całokształtu okoliczności sprawy i wniosku inwestora w odniesieniu do wszystkich istotnych kwestii, których stwierdzenie uprawniałoby do wydania decyzji o warunkach zabudowy ustalającej takie wskaźniki i parametry planowanej zabudowy, jak w niej wskazane. Stanowiło to istotne naruszenie prawa materialnego w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z wcześniej przywołanymi przepisami postępowania.
Podsumowując, zasadnicze wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wzbudziły natomiast kwestie dotyczące spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazane przez Sąd naruszenia w zakresie procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro świadczą o braku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Doprowadziło to do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa, powodując również naruszenie przywołanych przepisów prawa materialnego.
W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organy będą zobowiązane uwzględnić i wyjaśnić wszystkie istotne kwestie, wynikające z wykładni prawa i wytycznych, które Sąd przedstawił w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej (skarżących solidarnie), wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) i wysokość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).