IV SA/Po 159/20

IV SA/Po 159/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3213/20 - Wyrok NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. N., I. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. N. i I. N. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora na rzecz I. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w G. - działce ewidencyjnej [...] (dalej "działka [...]"), było prowadzone przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej również jako: "Inspektor Powiatowy") od końca 2015 r. (zob. k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W trackie kontroli nieruchomości ustalono, iż w granicy z działką [...] (sąsiednią) trwa, w miejscu rozebranego budynku, budowa budynku gospodarczego o długości 15,84 m i szerokości od 2,48 m do 8,20 m. Inwestorami robót byli A. N. i I. N.. Na wykonanie robót, rozpoczętych we wrześniu 2015 r., nie uzyskano pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...] [...] (k. 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Inspektor Powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.b.") nakazał inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec przedłożenia przez A. N. . i I. N. projektu budowlanego kolejnym postanowieniami Inspektor Powiatowy ustalał na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 P.b. opłatę legalizacyjną, które to postanowienia były jednak uchylane przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: "Inspektor Wojewódzki").
Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy ustalił dla inwestorów opłatę w wysokości [...] zł (k. 220 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., [...] utrzymał to postanowienie w mocy (k. 235 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Opłata legalizacyjna została przez A. N. i I. N. opłacona już wcześniej i zaliczono ją na poczet ostatecznie wymaganej płatności.
Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy zatwierdził projekt budowlany, zezwolił na wznowienie robót dotyczących rozbudowy i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (k. 255 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Od decyzji powyższej odwołała się K. C. – współwłaścicielka działki nr [...] sąsiadującej z inwestycją. Podkreśliła, że zgodnie z § 9 pkt 3 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla K. w G. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2009 r. Nr [...], poz. [...], dalej jako: "uchwała [...]") na terenie [...] można zlokalizować na działce budowlanej jeden budynek mieszkalny z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego. W ocenie skarżącej na działce [...] powstaje drugi budynek, a nazwanie w projekcie inwestycji rozbudową budynku istniejącego z 1993 r. jest próbą obejścia zawartego w planie zakazu lokalizacji dwóch budynków gospodarczych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy.
W motywach decyzji organ odwoławczy przedstawił uwarunkowania prawne postępowania legalizacyjnego (art. 49 ust. 1, 4 i 5 P.b.), a następnie stwierdził, że zatwierdzony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Nadto inwestor wpłacił ustaloną opłatę legalizacyjną. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 1 oraz art. 49 ust. 5 P.b. organ nadzoru obowiązany był zatwierdzić przedłożony projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...]
Na skutek skargi wniesionej przez K. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2018 r.
W ocenie Sądu zgodnie z § 9 ust. 3 uchwały [...] (plan miejscowy) dla terenu [...], w obrębie którego znajduje się działka [...], dopuszcza się "lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego". Z przepisu tego wynika, że na działce [...] może powstać jeden budynek garażowy, gospodarczy albo garażowo-gospodarczy. Tymczasem sprawa "legalizacyjna" objęta skargą pierwotnie dotyczyła obiektu budynku gospodarczego wybudowanego na działce [...] jako drugi, względem już istniejącego na tyłach działki budynku magazynowo-gospodarczego zrealizowanego w 1993 r. Dopiero w oparciu o projekt budowlany obraz inwestycji został przedstawiony inaczej, gdyż A. N. . i I. N. określili w projekcie, iż zamierzają w istocie rozbudować budynek magazynowo-gospodarczy na tyłach działki poprzez połączenie go łącznikiem z nową (legalizowaną) częścią rozbudowy, w efekcie czego powstać ma jeden obiekt. Zdaniem Sądu teza, że inwestycja stanowi rozbudowę budynku z 1993 r., a w efekcie ma powstać jeden "budynek gospodarczy", budzi wątpliwości, a w każdym razie nie można przyjąć takiego założenia całkowicie bezrefleksyjnie, jak uczyniły to organy obu instancji. Organy powinny więc powtórzyć postępowanie, a w jego ramach na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b. zweryfikować "zgodność projektu zagospodarowania działki [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Powiatowy: 1. oceni projekt inwestycji pod kątem jej przedmiotu i zajmie stanowisko, czy ze względu na charakterystykę inwestycji – zwłaszcza stopień samodzielności poszczególnych segmentów zabudowy i techniczne powiązania pomiędzy nimi (dylatacja, łącznik) – można zaakceptować założoną przez projektanta kwalifikację zamierzenia jako "rozbudowy budynku gospodarczego", czy wręcz przeciwnie: inwestycję należałoby traktować jako budowę drugiego budynku gospodarczego połączonego łącznikiem z budynkiem dotychczasowym; a w przypadku uznania, że zamierzenie budowlane może być kwalifikowane jako rozbudowa obiektu (z 1993 r.) już istniejącego: 2. powinien rozważyć, czy powstała całość ze względu na swoje znaczne rozmiary może być traktowana jako "budynek gospodarczy" w rozumieniu § 9 ust. 3 uchwały [...] (z uwzględnieniem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), czy kwalifikuje się już jako budynek usługowy; 3. powinien odnieść się także do charakterystyki budynku z 1993 r., jako że został on wybudowany jako "magazynowo-gospodarczy" z możliwością prowadzenia w nim działalności gospodarczej (z zastrzeżeniem zakazu ujemnego wpływania na środowisko – zob. decyzję na k. 77 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, pkt 5), a oddany do użytku jako "budynek magazynowy" (zob. k. 80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie Inspektor Powiatowy powinien rozstrzygnąć, czy jego rozbudowa może być kwalifikowana jako rozbudowa budynku gospodarczego w rozumieniu obecnie obowiązującego § 9 ust. 3 uchwały [...], czy przeciwnie - należy tą rozbudowę traktować jako rozbudowę budynku usługowego (Sąd zwrócił uwagę na tą kwestię zwłaszcza w kontekście oświadczenia K. C. złożonego na rozprawie, że w budynku na działce [...] znajduje się warsztat samochodowy). Rozstrzygnięcie wszystkich wymienionych wyżej kwestii powinno być poprzedzone rzetelnym zebraniem materiału dowodowego, w tym kontrolą nieruchomości w trakcie której wykonane zostaną fotografie budynku z 1993 r. oraz budowy objętej postępowaniem, ze szczególnym uwzględnieniem miejsc, w których ma dojść do budowy łącznika stanowiącego według projektu część wspólną obu segmentów zamierzenia (to jest budynków 1 i 2 według rysunku na stronie 5 projektu budowlanego).
Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwalania na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Inspektor Powiatowy wskazał, że w dniu [...] lipca 2019 r. przeprowadził oględziny budynku będącego w trakcie rozbudowy zlokalizowanej przy ul. [...] z udziałem stron oraz poddał merytorycznej ocenie ustalenia przepisów dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z wykonaną rozbudową. Podczas kontroli stwierdzono że, na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczo magazynowy oddany do użytku w styczniu 1993 r. Nie stwierdzono w nim prowadzenia działalności gospodarczej. Na tej samej działce znajduje się obiekt gospodarczy, którego budowa została rozpoczęta we wrześniu 2015 r. i nie jest zakończona. W dniu kontroli stwierdzono że, rozpoczęto budowę łącznika pomiędzy wymienionymi obiektami, wykonano ławy fundamentowe- żelbetowe do budynku magazynowo gospodarczego. Pomiędzy budynkami wykonana jest dylatacja z papą na dwóch odcinkach.
Następnie organ zwrócił uwagę, że z treści planu wynika iż na działce może zostać zlokalizowany budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Współczynnik zabudowy działki nie może przekroczyć 30% powierzchni. Powierzchnia legalizowanego obiektu wraz z rozbudową nie przekroczy 25%. W ocenie Powiatowego Inspektora to inwestor i właściciel decyduje o kształcie i sposobie zabudowy własnej działki. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtują ład przestrzenny, ale też stanowią pewne ograniczenia, poprzez przepisy prawa miejscowego. Takim ograniczeniem jest wskazanie maksymalnego współczynnika zabudowy działki. Budynek gospodarczy nie przekracza maksymalnej wysokości 4,8 m. W tym miejscu należy zaznaczyć że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje ograniczenia powierzchni zabudowy dla budynków gospodarczych, odnosi się do powierzchni zabudowy w ogólności.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się również do kształtu budynku gospodarczego, co oznacza że, ostateczny kształt budynku gospodarczego, zależy od koncepcji inwestora w ramach zapisów mpzp. Przepisy prawa miejscowego również nie wyłączają i w żaden sposób nie odnoszą się do możliwości istnienia obiektu z łącznikiem czy, dylatacją. Odnosząc się zaś do kształtu budynku Inspektor Powiatowy zaakceptował koncepcję projektanta że, powstały budynek na skutek rozbudowy, która została wstrzymana, ostatecznie może zostać potraktowany jako budynek gospodarczy. Wykonana samowola budowlana ma dylatację a rozbudowa stanowi łącznik, jednakże warunki techniczne ani tez prawo budowlane nie zakazują legalizacji takiego obiektu, zaś przepisy prwa miejscowego też nie precyzują w tym zakresie czy obiekt istniejący na działce może mieć dylatację czy tez łącznik. Inwestor oraz projektant zakwalifikowali budynek gospodarczy powstały po rozbudowie jako jeden o funkcji gospodarczej, opłacili opłatę legalizacyjną, a Prezydent Miasta wydał zaświadczenie o zgodności rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że spełnione zostały warunki przewidziane ustawą P.b. do legalizacji przedmiotowego obiektu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. C. podnosząc, że w istocie na działce nr [...] znajdują się dwa budynku gospodarcze oraz wskazując, że w toku postępowania nie wyjaśniono zwrotu "budynek gospodarczy".
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2019 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...].
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że Inspektor Wojewódzki podziela stanowisko, co do kwalifikacji obiektu jako rozbudowa budynku gospodarczego. Budynkiem gospodarczym, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) będzie budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Przedmiotowa sprawa prowadzona jest w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego, zlokalizowanego w miejscu istniejącego wcześniej mniejszego budynku. Wybudowany samowolnie obiekt ma zostać połączony z istniejącym budynkiem na tyłach działki za pomocą tzw. łącznika, w efekcie czego ma powstać jeden obiekt połączony funkcjonalnie (przejścia pomiędzy poszczególnymi częściami). Wskazana w projekcie budowlanym 1 cm dylatacja konstrukcyjna pomiędzy planowanym łącznikiem a obiektem z tyłu działki jest związana z nierównym osiadaniem budynków. Istniejący na tyłach działki nr ewid.[...] budynek powstał na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. jako budynek magazynowy. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r., zezwolił na użytkowanie budynku magazynowego z zaznaczeniem, że budynek magazynowy należy wykorzystywać na cele magazynowo- gospodarcze, bez możliwość prowadzenia działalności usługowej, garażowej lub innej, która będzie wpływała ujemnie na środowisko. W projekcie przedstawionym w postępowaniu legalizacyjnym obiekt ten jest określany jako "istniejący budynek gospodarczy", który ma być rozbudowany o część gospodarczą. Zgodnie z § 9 ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...], w obrębie którego znajduje się działka nr [...] przy ul. [...] w G., dopuszcza się "lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo- gospodarczego", przy czym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wnosi ograniczeń co do powierzchni zabudowy budynku gospodarczego albo gospodarczego albo garażowo- gospodarczego.
Na obecnym stanie zaawansowania robót, mając na uwadze wymiary i wyposażenie (np. podnośnik kolumnowy) uwidocznione na dokumentacji fotograficznej i szkicu załączonych do protokołu kontroli dnia [...] lipca 2019 r. nie można przesądzić, że w budynku będzie prowadzona działalność usługowa związana z naprawą samochodów. Taka działalność nie została również stwierdzona podczas kontroli. Przewidziana w projekcie budowlanym część garażowa stanowiąca ok. 36 m2 jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w świetle jego zapisów co do dopuszczającej funkcji terenu. Niemniej nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Rozbudowa budynku (istniejąca i planowana) wraz z istniejącym budynkiem zajmują powierzchnię wg projektu budowlanego ok. 315,6 m2, co stanowi wg projektu 23,73 % (wg. zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], powierzchnia zabudowy wynosić będzie 333,7 m2, co stanowić będzie 25,09 % całkowitej powierzchni działki o pow. 0,1330 ha). Powierzchnia zabudowy nie przekracza wartości maksymalnej (30 %) określonej w § 9 ust. 1 pkt 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale należy zaważyć, że legalizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje, że pozostanie jedynie ca 5- 6 % powierzchni działki możliwej do zabudowania, a co za tym idzie brak będzie możliwości zrealizowania budynku mieszkalnego. To z kolei spowoduje, że przeznaczenie terenu będzie niezgodne z planem. Aktualnie przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast zabudowa gospodarczo- garażowa jest przeznaczeniem dopuszczalnym, które uzupełnia funkcję podstawową. Informacja zawarta w projekcie budowlanym dotycząca realizacji budynku mieszkalnego po rozbiórce budynku z tyłu działki nie może być uwzględniona, skoro rozbiórka nie została przewidziana w projekcie.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. N. oraz I. N. podnosząc zarzuty wadliwego wyliczenia powierzchni zabudowy oraz wskazując, że w świetle zapisów planu miejscowego mogą wybudować budynek o powierzchni zabudowy 83,4 m2. Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że na przedmiotowej działce nie jest prowadzona działalność gospodarcza, a realizacja budynku gospodarczego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdził Prezydent Miasta G. wydając stosowne zaświadczenie.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. uczestnik postępowania – K. C., wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym, a prowadzona jest w nim działalność usługowa, na dowód czego załączono dokumentację zdjęciowa. Za sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznano stawianie budynku mieszkalnego, którego wielkość jest czterokrotnie mniejsza od budynku gospodarczego, co z kolei przesądza o niezgodności obiektu z planem miejscowym.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wywiódł, że możliwym jest wybudowanie na przedmiotowej działce domku mieszkalnego, na dowód czego przedstawił dokonane przez geodetę wyliczenia powierzchni pozostałej do zabudowy. Uczestnik postępowania K. C. wskazała, że na przedmiotowej działce cały czas prowadzona jest działalność, na poczet czego przedłożyła dokumentację zdjęciową, wykonaną zgodnie z jej oświadczeniem od marca 2020 r. do chwili obecnej. Dodatkowo uczestnik wskazał, że największym problemem jest budynek wybudowany w miejscu dotychczasowym, gdyż jest on większy od dotychczasowego oraz jej usytuowany w granicy jej działki i zasłania dostęp do światła słonecznego, a dym z komina tego budynku przenika do mieszkania uczestniczki. W odpowiedzi skarżący wskazał, że nie zajmuje się prowadzeniem działalności gospodarczej na przedmiotowej działce, a zawodowo zajmuje się instalacja fotowoltaiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dla działki nr [...].
Sąd zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w szczególności wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18, uchylił wcześniejszą decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2018 r., mocą których zatwierdzono projekt budowlany.
W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, Baza NSA). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
W powołanym wyroku z dnia [...] lutego 2019 r., Sąd zwrócił uwagę, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ocena projektu inwestycji pod kątem jej przedmiotu i ustalenie ze względu na charakterystykę inwestycji – zwłaszcza stopień samodzielności poszczególnych segmentów zabudowy i techniczne powiązania pomiędzy nimi (dylatacja, łącznik) – czy można zaakceptować założoną przez projektanta kwalifikację zamierzenia jako "rozbudowy budynku gospodarczego", czy wręcz przeciwnie: inwestycję należałoby traktować jako budowę drugiego budynku gospodarczego połączonego łącznikiem z budynkiem dotychczasowym; a w przypadku uznania, że zamierzenie budowlane może być kwalifikowane jako rozbudowa obiektu (z 1993 r.) już istniejącego: rozważenie, czy powstała całość ze względu na swoje znaczne rozmiary może być traktowana jako "budynek gospodarczy" w rozumieniu § 9 ust. 3 uchwały [...] (z uwzględnieniem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), czy też kwalifikuje się już jako budynek usługowy; odniesienie się do charakterystyki budynku z 1993 r., jako że został on wybudowany jako "magazynowo-gospodarczy" z możliwością prowadzenia w nim działalności gospodarczej (z zastrzeżeniem zakazu ujemnego wpływania na środowisko – zob. decyzję na k. 77 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, pkt 5), a oddany do użytku jako "budynek magazynowy" (zob. k. 80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie Inspektor Powiatowy powinien rozstrzygnąć, czy jego rozbudowa może być kwalifikowana jako rozbudowa budynku gospodarczego w rozumieniu obecnie obowiązującego § 9 ust. 3 uchwały [...], czy przeciwnie - należy tą rozbudowę traktować jako rozbudowę budynku usługowego (Sąd zwrócił uwagę na tą kwestię zwłaszcza w kontekście oświadczenia K. C. złożonego na rozprawie, że w budynku na działce [...] znajduje się warsztat samochodowy).
Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Inspektor Wojewódzki podzielił stanowisko, co do kwalifikacji obiektu jako rozbudowa budynku gospodarczego, wyjaśniając, że mając na uwadze wymiary i wyposażenie (np. podnośnik kolumnowy) uwidocznione na dokumentacji fotograficznej i szkicu załączonych do protokołu kontroli dnia [...] lipca 2019 r. nie można przesądzić, aby w budynku była prowadzona działalność usługowa związana z naprawą samochodów. Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] w obrębie którego znajduje się działka nr [...] przy ul. [...] w G., dopuszcza się "lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo - gospodarczego", przy czym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wnosi ograniczeń co do powierzchni zabudowy budynku gospodarczego albo gospodarczego albo garażowo- gospodarczego. Zdaniem organu odwoławczego rozbudowa budynku (istniejąca i planowana) wraz z istniejącym budynkiem zajmują powierzchnię wg projektu budowlanego ok. 315,6 m2, co stanowi wg projektu 23,73 % (wg. zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], powierzchnia zabudowy wynosić będzie 333,7 m2, co stanowić będzie 25,09 % całkowitej powierzchni działki o pow. 0,1330 ha). Powierzchnia zabudowy nie przekracza wartości maksymalnej (30 %) określonej w § 9 ust. 1 pkt 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale należy zaważyć, że legalizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje, że pozostanie jedynie 5 - 6 % powierzchni działki możliwej do zabudowania, a co za tym idzie brak będzie możliwości zrealizowania budynku mieszkalnego. To z kolei spowoduje, że przeznaczenie terenu będzie niezgodne z planem. Aktualnie przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast zabudowa gospodarczo - garażowa jest przeznaczeniem dopuszczalnym, które uzupełnia funkcję podstawową. Informacja zawarta w projekcie budowlanym dotycząca realizacji budynku mieszkalnego po rozbiórce budynku z tyłu działki nie może być uwzględniona, skoro rozbiórka nie została przewidziana w projekcie.
W ocenie Sądu rację ma skarżący, ze stanowisko powyższe uznać należało za wadliwe. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ograniczeń dotyczących powierzchni budynku gospodarczego, nie wskazując chociażby jaką powierzchnię ma mieć budynek mieszkalny jednorodzinny. Jedyne ograniczenia przewidziane w planie miejscowym dotyczą wysokości budynków – co jednak nie podlegało ocenie organów nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego powyższy zapis planu miejscowego umożliwia realizację budynku dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy 83,4 m2. Mieć również należy na względzie, że jak zasadnie wskazali skarżący, co wynika również z akt sprawy, całkowita powierzchnia budynku gospodarczego wynosi 315,7 m2, a łączna zabudowa na działce, która wynosi 1330 m2 wynosi 399 m2 (30%). Oznacza to, że dla budynku mieszkalnego i gospodarczego powierzchnia, która pozostaje na realizację budynku wynosi 6,27%.
Mając na względzie, że w sytuacji, w której plan miejscowy nie narzuca ograniczeń, co do wielkości poszczególnych budynków, twierdzenia dotyczące niemożności realizacji budynku mieszkalnego z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za dowolne. Organy nadzoru budowlanego nie mogą bowiem oceniać racjonalności zamierzeń inwestora, a w szczególności dokonywać oceny wielkości budynku, który inwestor może (lecz nie musi zrealizować). Choć możliwe jest podzielenie argumentacji, że dany budynek mieszkalny nie będzie pozostawał we właściwej proporcji do budynku gospodarczego, to jednak z uwagi na brak zapisów planu dotyczących powyższej relacji, a więc brak określenia maksymalnej lub też minimalnej powierzchni zabudowy dla budynków mieszkalnych lub gospodarczych, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnego jej określenia. Tym samym przyjęcie, że naruszono zapisy planu miejscowego, a w konsekwencji niemożliwe jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego uznać należało za przedwczesne.
Przechodząc do stanowiska uczestnika postępowania Sąd zwraca uwagę, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że nie mogą one ingerować, czy też oceniać kolejności wykonywania robót budowlanych i realizacji poszczególnych budynków oraz ich wielkości (o ile są one zgodne z normami planistycznymi). Podobnie niemożliwym jest dokonanie oceny zmiany zamiarów inwestora. Natomiast kwestia ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – który według uczestnika jest wykorzystywany w działalności gospodarczej – może być przedmiotem oceny właściwych organów planistycznych, nie zaś organów nadzoru budowlanego.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu od skargi oraz opłaty za czynności radcy prawnego.