IV SA/PO 148/23

IV SA/Po 148/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. N. i H. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. K. N. i H. N. reprezentowani przez ad R. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2023 r., [...] stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez K. N. i H. N. odwołania od decyzji Wójta Gminy L. [...] z dnia 22 września 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy (na wniosek inwestora J. M.) dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku usługowego" na działkach nr [...] i [...] w W. .
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
W wyniku rozpatrzenia wniosku J. M. o ustalenie warunków zabudowy, Wójt Gminy L. decyzją [...] z dnia 22.09.2022 r. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku usługowego" na działkach nr [...] i [...], położonych w W. .
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. P.. Postanowieniem [...] z dnia 15.12.2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez S. P. tego odwołania. Odwołanie wniosła też B. P.. Postanowieniem [...] z dnia 15.12.2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez B. P. tego odwołania.
K. N. i H. N., (reprezentowani przez adwokata S. R.) pismem z dnia 5 października wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. [...] z dnia 22 września 2022 r.
W odwołaniu tym wskazali, że zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 53 ust 3 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym; przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 4 w zw. z art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, poprzez wydanie zaskarżanej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, na terenie gdzie występuje gatunek zwierząt podlegający ochronie ścisłej bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z ochrony środowiska w zakresie pełnienia roli organu ochrony przyrody zgodnie z art. 91 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Pismem z dnia 15.12.2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało K. N. i H. N. "na podstawie art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, do wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez wykazanie prawa do nieruchomości, na którą ma oddziaływać inwestycja (Kolegium wezwało do przedłożenia do akt sprawy dokumentu, z którego wynikałoby, że każda z tych osób, traktowane odrębnie, legitymuje się prawem rzeczowym, prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego lub ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, na którą ma oddziaływać inwestycja, jak i wskazania na czym miałoby polegać oddziaływanie (emisje, które miałyby ograniczać sprawowanie władztwa nad nieruchomością).
Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia przez K. N., jak i przez H. N. odwołania od decyzji Wójta Gminy L. [...] z dnia 22.09.2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku usługowego" na działkach nr [...] i [...], położonych w W. .
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w L. argumentowało, że podstawę prawną dla ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak jak i warunków zabudowy) stanowią przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz.741). Ponieważ w tych przepisach nie określono w jaki sposób należy ustalać strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie określono kryteriów kwalifikowania jako strony takiego postępowania, to strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. w myśl tego przepisu stronami są podmioty, którym przysługuje prawo własności, prawo użytkowania wieczystego ewentualnie ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, na którą oddziaływać ma planowana inwestycja. Chodzi tutaj o oddziaływanie poprzez emisje, które miałyby ograniczać sprawowanie władztwa nad nieruchomością.
Kolegium stwierdziło, że K. N., jak i H. N., każde traktowane osobno, nie wykazali swojego interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium skarżący przedłożyli pismo o treści: "...K. N. i H. N. zawarli Aneks nr [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. do umowy dzierżawy nr [...] zawartej dnia [...].07.1993 r. nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] położonej w obrębie W., gmina L. (dalej: 'Umowa'), na podstawie którego umowa dzierżawy obowiązuje do dnia [...] sierpnia 2023 r. Powyższa Umowa nie została wypowiedziana, co wskazuje na prawo do dysponowania nieruchomością i interes prawny do udziału w postępowaniu.". Do pisma załączono wspomniany "Aneks ...".
Wedle dokonanej przez Kolegium oceny K. N., jak i H. N., każde traktowane osobno, nie wykazali, że przysługuje im prawo własności, prawo użytkowania wieczystego ewentualnie ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, na którą oddziaływać ma planowana inwestycja. Przedstawili jedynie umowę, a więc czynność prawną konstytuującą jedynie stosunek obligacyjny. Kolegium podkreśliło, że stosunek obligacyjny nie świadczy o interesie prawnym, nawet jeżeli dotyczy nieruchomości stanowiącej teren planowanego przedsięwzięcia (tutaj: działki nr [...]); wedle Kolegium nie można z niego wywieść interesu prawnego. Jedynie prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, ewentualnie ograniczone prawo rzeczowe (ze względu na określone okoliczności) do nieruchomości, na którą oddziaływać ma planowana inwestycja, świadczy o interesie prawnym. Prawo obligacyjne jest prawem zdecydowanie słabszym niż prawa rzeczowe. Dlatego Kolegium dokonało oceny, że obowiązane było w myśl art. 134 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania.
Kolegium odniosło się także marginalnie do kwestii pełnomocnictwa wskazując, mając na względzie znajdujące się w aktach pełnomocnictwo M. B. (poprzednio N. ) dla H. N. - że w myśl art. 106 Kodeksu cywilnego, pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Rzeczone pełnomocnictwo takiego umocowania nie zawiera. W pełnomocnictwie K. N. i H. N. dla adwokata S. R. znajduje się następujące sformułowanie: "My, niżej podpisani K. N. (PESEL: [...]) i H. N. (PESEL: [...]) działając we własnym imieniu i na własną rzecz, niniejszym upoważniamy"; w pełnomocnictwie M. B. dla H. N. jest mowa o upoważnieniu "... do reprezentowania mnie w Gminie L. w sprawie sąsiedztwa działki z p. M. i w sprawie dojazdu do działki nr. [...].".
W skardze postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28 kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegające na przyjęciu przez Organ, że K. N. i H. N. nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku usługowego" na działkach nr [...] i [...], położonych w W. , w sytuacji gdy skarżący jako dzierżawcy nieruchomości rolnej, na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P., obecnie korzystają działki nr [...] i jako dzierżawcy nieruchomości rolnej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa mają pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu, której na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] J. i M. M. stali się właścicielami, o czym Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa poinformował skarżących pismem z dnia 10.10.2022 r., co daje skarżącym podstawę do wystąpienia z roszczeniem przeciwko Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa oraz J. i M. M., co daję podstawę do występowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako strona.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu materiału dowodowego oraz braku wszechstronnej oceny sprawy, przekroczenie uznania administracyjnego i tym samym uznanie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku usługowego" na działkach nr [...] i [...], położonych w W. , w sytuacji gdy skarżący jako dzierżawcy nieruchomości rolnej, na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P., obecnie korzystają działki nr [...] i jako dzierżawcy nieruchomości rolnej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa mają pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu, której na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] J. i M. M. stali się właścicielami, o czym Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa poinformował skarżących pismem z dnia 10.10.2022 r., co daje skarżącym podstawę do wystąpienia z roszczeniem przeciwko Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa oraz J. i M. M., co daje podstawę do występowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako strona; a także art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez K. N. i H. N., w sytuacji gdy przysługuje im status stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku usługowego" na działkach nr [...] i [...], położonych w W. .
W skardze wniesiono o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego postępowania;
2) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący wskazali, że Stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a. Skarżący jako dzierżawcy nieruchomości rolnej, na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P., obecnie korzystają działki nr [...] i jako dzierżawcy nieruchomości rolnej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa mają pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu. Jednakże, na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] J. i M. M. stali się właścicielami, o czym Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa poinformował skarżących pismem z dnia 10.10.2022 r. Powyższe było i w dalszym ciągu jest niezrozumiałe dla K. N. i H. N., którzy deklarowali chęć kupna dzierżawionej przez okres co najmniej trzech lat nieruchomości rolnej. Daje to skarżącym podstawę do wystąpienia z roszczeniem przeciwko Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa oraz J. i M. M..
W skardze podano, że z informacji uzyskanych przez skarżących akta sprawy Sądu Apelacyjnego o sygn. akt [...] zostały przesłane wraz ze skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego.
Według skarżących mają oni interes osobisty, własny i indywidualny w sprawie inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości W.. Wskazali, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić należy wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Wobec czego tym bardziej, skarżący jako osoby, którym z mocy prawa przysługuje prawo pierwokupu nieruchomości rolnej oznaczonej nr działki [...] znajdują się w kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę na działce [...].
W odpowiedzi na skargę SKO w L. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu swojego postanowienia w sposób szczegółowy wyjaśniło przesłanki sposobu załatwienia przedmiotowego odwołania. Jeśli chodzi o argumentację podniesioną w skardze, to skarżący nie przedstawili żadnej dodatkowej argumentacji, która powodowałaby zmianę stanowiska Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457, z 1855. dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia – takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone postanowienie SKO w L.. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest kwestia tego, czy skarżącym przysługuje przymiot strony, a więc i możliwość złożenia odwołania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] obręb W. - inwestor J. M., który jest właścicielem – we współwłasności majątkowej małżeńskiej z M. M. działki nr [...], co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest ustalenia, czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania, jest natomiast status działki nr [...]. Skarżący upatrują swego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy w umowie dzierżawy działki nr [...]: Aneks nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. do umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...].07.1993 r. nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie W., gm. L. (na mocy tego aneksu umowę dzierżawy przedłuża się do [...].08.2023 r.) Umowa dzierżawy została zawarta między K. N. oraz H. N. a Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P.. Wedle paragrafu 2 aneksu do umowy dzierżawy "przedmiotem dzierżawy od dnia [...] kwietnia 2016 r. jest nieruchomość położona w obrębie W., gmina L. oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha".
Podstawę prawną dla ustalania warunków zabudowy stanowią przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz.741). Ponieważ w tych przepisach nie określono w jaki sposób należy ustalać strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie określono kryteriów kwalifikowania jako strony takiego postępowania, to strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. – zatem organy w prawidłowy sposób określiły, że podstawę prawną do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy stanowi art. 28 k.p.a., wedle którego Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1381/16 co do zasady dzierżawca nieruchomości nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego. Stroną postępowania z zakresu ogólnie pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego nie jest dzierżawca nieruchomości, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.). Jednocześnie NSA zastrzegł, że co innego gdyby jednocześnie w umowie zastrzeżono, że dzierżawca może dokonywać w imieniu właściciela gruntu działań prawnych związanych uczestnictwem w postępowaniach administracyjnych wiążących się z przedmiotem dzierżawy. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu nie zachodzi.
Kwestia interesu prawnego, która ma wpływ przymiot strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią prawną związaną z istnieniem konkretnych praw i obowiązków, ale ukształtowanych prawnie (ustawowo lub umownie).
Skarżący źródła tego interesu prawnego upatrują w umowie dzierżawy działki nr [...] (której dotyczy wniosek o udzielnie warunków zabudowy). Istnienie interesu prawnego nie może być hipotetyczne i potencjalne, lecz wyraźne i konkretne. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że stroną postępowania z zakresu ogólnie pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego nie jest dzierżawca nieruchomości, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (por. wyrok NSA: z 7 października 2005 r., II OSK 75/05: Dzierżawca nieruchomości nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie zmienia tego fakt, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, umowa dzierżawy mogła (chociaż nie musiała) stanowić o jego prawie do dysponowania dzierżawioną nieruchomością na cele budowlane; wyrok z 26 września 2008 r., II OSK 312/08: interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.; wyrok z 13 czerwca 2014 r., II OSK 805/14: z samej umowy dzierżawy nie można wywodzić interesu prawnego dającego dzierżawcy przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem w przypadku umowy dzierżawy interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. pozostaje zawsze po stronie podmiotu wydzierżawiającego.).
Podobne stanowisko zaprezentowano również w wyroku NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2300/10 wedle którego, natura interesu posiadanego przez dzierżawcę gruntu nie uprawnia go do występowania w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna (akt stosowania prawa) może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Dzierżawca zgodnie z art. 693 § 1 k.c. posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Oznacza to, że źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to więc interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym). W aktualnie obowiązującym systemie prawa brak jest normy prawa materialnego, która wprost, niezależnie od stosunków łączących dzierżawcę z właścicielem, dawałaby dzierżawcy prawo do gruntu. Zatem natura interesu posiadanego przez dzierżawcę gruntu nie uprawnia go do występowania w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Dlatego też SKO prawidłowo uzasadniło, że stosunek obligacyjny nie świadczy o interesie prawnym, nawet jeżeli dotyczy nieruchomości stanowiącej teren planowanego przedsięwzięcia (tutaj: działki nr [...]).
Jeżeli zaś chodzi o powoływaną w skardze kwestię prawa pierwszeństwa wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 3) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, to NSA wyjaśnił w wyroku z dnia 19 września 2007 r., II OSK 934/07, LEX nr 505535, jego charakter jako będące instytucją pokrewną do prawa pierwokupu: pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, przy czym konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie dysponowania rzeczą w sposób ją naruszający. Realizacja pierwszeństwa jest możliwa zatem wówczas, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Pierwszeństwo przyznane przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa nie jest roszczeniem, stwarza jedynie korzystną sytuację prawną określonych podmiotów, w przypadku ziszczenia się zdarzeń opisanych w art. 29 tej ustawy. Pierwszeństwo to aktualizuje się zatem w momencie ogłoszenia przez właściciela zamiaru zbycia nieruchomości.
Ponadto, działka nr [...] obręb W. wedle informacji z rejestru gruntów i budynków z dnia 10 maja 2022 r. oraz (k. 2 akt admin.) oraz z dnia 13 maja 2022 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności należało do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P.. Dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działka ma powierzchnię [...] ha.
W toku postępowania administracyjnego Organ I instancji wezwał więc inwestora pismem z dnia 11 maja 2022 r. do uzupełnienia wniosku, w ten sposób, by inwestor wykazał za pomocą dokumentu, że działka nr [...] stanowi własność inwestora. W wyniku tego wezwania do akt postępowania administracyjnego załączono wyrok Sądu Okręgowego w P. z siedzibą w L. z dnia 25 marca 2021 r., sygnatura akt [...], z powództwa J. M., M. M. przeciwko Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W., którym nakazano pozwanemu Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W. złożenie oświadczenia woli o przeniesieniu na rzecz powodów prawa własności nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...] (a więc wyrok ten dotyczy działki nr [...]). W wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalono zaś apelację pozwanego KOWR.
W tym zakresie w skardze powołano się na pismo informacyjne z dnia 23 listopada 2022 r., Sądu Apelacyjnego w [...], w którym wskazano, że akta sprawy apelacyjnej o sygnaturze akt [...] zostały przesłane do Sądu Najwyższego w Warszawie, w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej przez stronę pozwaną (KOWR). Tym niemniej należy wskazać, że zgodnie z art. 365 § 1. Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. 1964 Nr 43, poz. 296, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805) orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia, ale z kolei nie jest suspensywna, gdyż nie wstrzymuje prawomocności orzeczenia sądu II instancji (Art. 363 KPC T. I red. Szanciło 2023, wyd. 2/Kochan, Legalis). Natomiast wedle art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Z powyższych względów, brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Stąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił w całości.