IV SA/Po 147/25

IV SA/Po 147/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Wolsztynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/55/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Wolsztynie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), działając jako organ nadzoru, wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465] ze zm.) - dalej: u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie [aktualnie: w Wolsztynie] z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 grudnia 2020 r., poz. 9613).
Wojewoda Wielkopolski zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości i powołując się na istotne naruszenie prawa, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 - ustawa w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) – dalej: u.c.p.g w związku z § 3 ust. 2 uchwały nr XII/54/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" (Dz.Urz.Woj.Wielk. z 2020 r., poz. 9612) – dalej również: uchwała nr XII/54/2020; regulamin [utrzymania czystości i porządku]; 2) art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2d i 3b u.c.p.g.; 3) art. 6r ust. 3 u.c.p.g; 4) art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c u.c.p.g.; 5) § 6 i § 25 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) – dalej: ZTP w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzupełniająco Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 8 grudnia 2020 r. Uchwała została Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 11 grudnia 2020 r. pod poz. 9613 - i zgodnie z jej § 11 weszła w życie z dniem 26 grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu skargi zostały następująco umotywowane uchybienia przypisane zakwestionowanej uchwale.
Zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w związku z ust. 2d u.c.p.g w związku z § 3 ust. 2 uchwały nr XII/54/2020 (regulaminu utrzymania czystości i porządku) skarżący uzasadnił tym, że prawidłowa realizacja obowiązku uchwałodawczego wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. musi uwzględniać regulację zawartą w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zdaniem skarżącego, w świetle tych unormowań za istotnie naruszające prawo należy uznać przepisy uchwały formułujące katalog odpadów komunalnych odbieranych i przyjmowanych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne (określone w uchwale jako "nieruchomości niezamieszkałe") w zamian za uiszczoną przez właścicieli tych nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Następnie, powołując się na regulację zawartą w § 3 ust. 2 regulaminu, Wojewoda stwierdził, że skoro z powołanego przepisu regulaminu wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości (wszystkich, bez wyjątku) do selektywnego zbierania rodzajów odpadów komunalnych wymienionych w ww. przepisie, to – przy uwzględnieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g. – w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi Związek Międzygminny "Obra" (dalej również: ZM "Obra"; Związek) zobowiązany jest zapewnić właścicielom nieruchomości, także tych, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, pozbywanie się wszystkich wskazanych w § 3 ust. 2 regulaminu rodzajów odpadów komunalnych, co z kolei powinno znaleźć stosowne odzwierciedlenie w regulacjach uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Jak podniósł skarżący, w zaskarżonej uchwale nie zapewniono właścicielom nieruchomości niezamieszkałych, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, o których mowa w § 3 ust. 2 regulaminu.
W przekonaniu skarżącego, istnieją wątpliwości również co do treści § 1 ust. 10 uchwały, który stanowi, że "od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bezpośrednio z tych nieruchomości odbiera się: 1) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne; 2) selektywnie zbierane odpady komunalne papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowania wielomateriałowe i bioodpady". Wojewoda wskazał na to, że analiza treści uchwały nie pozwala w sposób jednoznaczny przyjąć, że organ uchwałodawczy zapewnił właścicielom nieruchomości niezamieszkałych, w zamian za uiszczaną przez nich opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywanie się pozostałych frakcji odpadów komunalnych zbieranych selektywnie. Jak podniósł skarżący, istnieją również istotne wątpliwości, czy zamieszczone w § 1 uchwały regulacje dotyczące odbierania szkła bezbarwnego i kolorowego (ust. 3), zużytej odzieży i tekstyliów (ust. 4), zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (ust. 5), zużytych baterii (ust. 6) i przeterminowanych leków (ust. 7) dotyczą także właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają wymienione odpady komunalne. Takie zastrzeżenie – jak uzasadnił skarżący – nie występuje wprost w powołanych regulacjach, jednak ich umiejscowienie po postanowieniach odnoszących się do nieruchomości zamieszkałych (ust. 1) i nieruchomości znajdujących się w zabudowie wielolokalowej (ust. 2), a przed postanowieniami, które regulują kwestie odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (ust. 10), wskazywałoby raczej na ich powiązanie z nieruchomościami, na których zamieszkują mieszkańcy.
W ocenie Wojewody, wątpliwości co do adresatów budzi także przepis § 1 ust. 9 uchwały, w myśl którego "inne odpady komunalne selektywnie zbierane na wszystkich nieruchomościach oraz wymienione w ust. 1 pkt 2) oraz w ust. od 3 do 8 odbierane są także w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, funkcjonujących na obszarze działania Związku". W przepisie tym mowa jest wprawdzie o "innych odpadach selektywnie zbieranych na wszystkich nieruchomościach", jednak przepis ten należy w ocenie skarżącego odczytywać łącznie z § 2 ust. 1 uchwały, który uszczegóławia zasady przyjmowania odpadów "w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w § 1 ust. 9". Jak zaznaczył skarżący, w przywołanym przepisie § 2 ust. 1 uchwały, w pkt od 1 do 14 określono katalog rodzajów odpadów przyjmowanych "w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w § 1 ust. 9" (katalog ten obejmuje wszystkie rodzaje odpadów, o których mowa § 3 ust. 2 regulaminu), przy czym wyraźnie zastrzeżono, że w punktach tych przyjmuje się odpady "od właścicieli nieruchomości zamieszkałych".
Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewoda podniósł, że reguła zawarta w § 1 ust. 9 uchwały, pozwalająca na odbieranie w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych także "innych odpadów komunalnych selektywnie zbieranych na wszystkich nieruchomościach", z uwagi na treść § 2 ust. 1 uchwały, została w istocie ograniczona do przyjmowania w tych punktach wymienionych w pkt 1-14 rodzajów odpadów komunalnych jedynie od właścicieli nieruchomości zamieszkałych. W konsekwencji skarżący przyjął, że przepis § 1 ust. 9 (w związku z § 2 ust. 1) uchwały nie ma zastosowania do nieruchomości niezamieszkałych, a zatem właściciele takich nieruchomości nie mogą, w zamian za uiszczoną przez nich opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywać się zebranych selektywnie odpadów komunalnych poprzez ich dostarczenie do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Jak następnie podkreślił skarżący, nawet gdyby pominąć wskazane wcześniej wątpliwości interpretacyjne i przyjąć, że postanowienia zawarte w § 1 ust. 3-7 uchwały odnoszą się także do właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, to i tak uchwała nie zapewniałaby właścicielom tych nieruchomości, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, o których mowa w § 3 ust. 2 regulaminu. Pominięto w niej bowiem następujące frakcje odpadów komunalnych: meble i inne odpady wielkogabarytowe, odpady budowlane i rozbiórkowe, zużyte opony, chemikalia oraz zużyte akumulatory (frakcje odpadów niezawierających odpadów niebezpiecznych - uwzględniając definicję legalną "odpadów komunalnych" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały).
Skarżący w swojej argumentacji nadmienił również, że choć art. 6r ust. 3a u.c.p.g. dopuszcza w przedmiotowej uchwale ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowalnych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to przepis ten nie upoważnia jednak do całkowitej rezygnacji z odbierania lub przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych wskazanych rodzajów odpadów komunalnych.
Argumentując na rzecz drugiego z podniesionych zarzutów, Wojewoda podniósł, że jedynie w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych uchwała ustanawia w sposób zgodny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach katalog rodzajów selektywnie zbieranych odpadów komunalnych odbieranych bezpośrednio z terenu nieruchomości (§ 1 ust. 10 pkt 2 uchwały). Natomiast w katalogu selektywnie zbieranych odpadów komunalnych odbieranych bezpośrednio z nieruchomości zamieszkałych (przy czym w zabudowie wielolokalowej z pojemników znajdujących się w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych) wymieniono wprost jedynie papier, metale, tworzywa sztuczne oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe (§ 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały), a pominięto szkło i bioodpady.
Jak uzasadniał dalej skarżący, w odniesieniu do szkła przyjęto w § 1 ust. 3 uchwały zasadę, że "szkło bezbarwne i kolorowe, w tym opakowania szklane odbiera się w każdej ilości po uprzednim zdeponowaniu w odpowiednio oznaczonych (białych lub zielonych) pojemnikach usytuowanych w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych". Przepis ten nie stanowi wprost, czy gniazda recyklingowe i altanki odpadowe są usytuowane na terenie nieruchomości zamieszkałych, na których odpady te zostały wytworzone. W przekonaniu skarżącego, należy wykluczyć jednak taką wykładnię omawianego przepisu. Przemawia za tym bowiem treść § 3 uchwały, w którym określono częstotliwość odbierania poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych "bezpośrednio od właścicieli nieruchomości", a w którym nie określono tej częstotliwości dla szkła, jak również treść § 7 regulaminu, w którym przyjęto zasadę zbierania szkła bezbarwnego i kolorowego "do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku". Wobec powyższego skarżący uznał, że przewidziana w § 1 ust. 3 uchwały usługa odbierania szkła zdeponowanego w (ogólnodostępnych) pojemnikach usytuowanych w gniazdach recyklingowych lub altanach odpadowych nie stanowi podstawowej, obligatoryjnej usługi odbierania tego rodzaju odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a może być uznana jedynie za "inny sposób zapewnienia przyjmowania" tych odpadów przez Związek w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Takie rozwiązanie jest, zdaniem skarżącego, niewystarczające dla wypełnienia normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6r ust. 3 u.c.p.g.
Wojewoda zarzucił również, że w świetle przepisów § 1 ust. 1 i ust. 8 oraz § 3 pkt 5 uchwały należy uznać, że uchwała ta nie przewiduje usługi odbierania bioodpadów bezpośrednio z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zamian za uiszczoną przez właścicieli takich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wyraźnie przeczy woli ustawodawcy wyrażonej w art. 6r ust. 2d, art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 6c ust. 1 u.c.p.g. i stanowi istotne naruszenie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6r ust. 3 w związku z ww. przepisami.
Ponadto skarżący podniósł, że przepis art. 6r ust. 3b u.c.p.g. wymusza na organie uchwałodawczym określenie w przedmiotowej uchwale częstotliwości odbierania bioodpadów m.in. z budynków mieszkalnych jednorodzinnych we wskazany w tym przepisie sposób, czego w zaskarżonej uchwale nie uczyniono.
Na poparcie kolejnego z podniesionych zarzutów skarżący podniósł, że pomimo iż w uchwale przewidziano odbieranie bezpośrednio z nieruchomości niezamieszkałych w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi m.in. selektywnie zbieranego szkła (§ 1 ust. 10 pkt 2), to jednak nie określono częstotliwości odbierania szkła z terenu takich nieruchomości, tak jak wymaga tego ustawodawca w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Jak uzasadnił skarżący, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych "bezpośrednio od właścicieli nieruchomości" unormowana została w § 3 uchwały. Określając tę częstotliwość dla poszczególnych rodzajów odpadów (pkt 1-5), pominięto jednak szkło. Z kolei unormowana w § 4 uchwały częstotliwość odbierania szkła z pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych odnosi się, w ocenie Wojewody, do usługi odbierania szkła deponowanego w (ogólnodostępnych) pojemnikach, o których mowa w § 1 ust. 3 uchwały, nie zaś odbieranego bezpośrednio z nieruchomości niezamieszkałych zgodnie z § 1 ust. 10 pkt 2 uchwały.
Argumentując zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c u.c.p.g., skarżący podniósł z kolei, że jego zastrzeżenia budzi przepis § 1 ust. 8 uchwały w zakresie stanowiącym, że "bioodpady w nieograniczonej ilości od właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych a nieposiadających kompostownika odbierane są w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych". W ocenie skarżącego, z tak zredagowanego przepisu odczytać można normę, zgodnie z którą przyjmowanie bioodpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych jest możliwe tylko pod warunkiem, że nie posiadają oni kompostownika. Wojewoda podkreślił, że taka wykładnia omawianej regulacji znajduje potwierdzenie w treści § 3 ust. 4 regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do "przekazywania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt. 5 [tj. bioodpadów] do najbliższego PSZOK-u, o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów". Jak dalej wyjaśnił skarżący, ustawodawca dopuścił możliwość zwolnienia gminy (związku międzygminnego) z obowiązku zapewnienia przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych jedynie w sytuacji, "jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytworzenia" (art 3 ust. 2c u.c.p.g.). W przekonaniu skarżącego taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż w uchwale nie przewidziano w ogóle usługi odbierania bioodpadów wytwarzanych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ustawodawca nie upoważnił zaś prawodawcy lokalnego do wprowadzania zwolnień z obowiązku zapewnienia przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych z uwagi na inne, nieprzewidziane w ustawie przesłanki. Przesłanką taką, jak podkreślił skarżący, nie może być w szczególności fakt posiadania kompostownika przez właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych.
Następnie Wojewoda Wielkopolski, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Wojewoda stwierdził w tym względzie, że z uwagi na wskazane w uzasadnieniu skargi istotne wątpliwości co do kręgu podmiotów, do których adresowane są przepisy § 1 ust. 3-7 i 9 uchwały, należy tym przepisom postawić także zarzut ich niejasności, a w konsekwencji sprzeczności z § 6 i § 25 w związku z § 143 ZTP w związku z art. 2 Konstytucji, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności tych postanowień.
Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Obra" (dalej również: Zgromadzenie ZM "Obra"; organ) w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że wbrew twierdzeniom wskazanym w treści skargi przywołane postanowienia zaskarżonej uchwały nie formułują norm niezgodnych z treścią przepisów ustawy z o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie Zgromadzenie ZM "Obra" zaznaczyło, że ewentualne pojedyncze uchybienia podniesione w skardze nie uzasadniają wniosku o stwierdzenie nieważności całej uchwały.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu, organ wyjaśnił, że jak wynika z treści § 1 ust. 9 uchwały "inne odpady komunalne selektywnie zbierane na wszystkich nieruchomościach oraz wymienione w ust. 1 pkt 2 oraz w ust. od 3 do 8 odbierane są także w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, funkcjonujących na obszarze działania Związku". W ocenie organu, z powyższego zapisu wynika, że skoro dotyczy "wszystkich nieruchomości", to również nieruchomości niezamieszkałych. Jak następnie wskazał organ, dalej ustęp ten mówi o innych odpadach oraz odpadach papierowych, metalowych, z tworzyw sztucznych, opakowaniowych wielomateriałowych oraz szkła bezbarwnego i kolorowego, w tym opakowań szklanych, zużytej odzieży i tekstyliach, zużytych sprzętach elektrycznych i elektronicznych, zużytych bateriach, przeterminowanych lekach i bioodpadach. I w końcu wprost w ustępie tym wskazano, że odpady te odbierane są także w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, funkcjonujących na obszarze działania Związku. Wobec powyższego organ podkreślił, że nie ma żadnych wątpliwości, że odpady te mogą być dostarczane prze właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do PSZOK-ów [punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych].
Odnosząc się do kolejnego zarzutu, organ wyjaśnił, że zdecydował się na system gniazd i altan w zakresie odpadów szklanych celem ułatwienia organizacji odbioru tego typu odpadów. Altany i gniazda recyklingu są bowiem metodą organizacji odbioru odpadów znaną w praktyce i stosowaną przez szereg gmin i związków w Polsce. Analiza obowiązującego stanu prawnego doprowadziła organ do wniosków, że organizację selektywnej zbiórki odpadów komunalnych gmina ustala samodzielnie, bowiem ustawodawca nie wskazał sposobu wykonania nałożonych w drodze ustawy obowiązków na gminy w przedmiotowym zakresie, nie istnieją również rozporządzenia wykonawcze, które regulują sporną materię. Organ zaznaczył, że w piśmiennictwie wprost formułuje się tezę, że "co do zasady przyjmowany model selektywnej zbiórki gmina ustala samodzielnie, bowiem ustawodawca nie sformułował tutaj żadnych wytycznych. Dla niego ważna jest przede wszystkim efektywność przyjętego systemu i z tego samorząd będzie rozliczany".
W ocenie organu, brak wytycznych i szczegółowego wskazania sposobu zorganizowania selektywnej zbiórki odpadów komunalnych znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 6r ust. 3 u.c.p.g stanowiącym podstawę prawną dla rady gminy (zgromadzenia związku) do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na tym tle organ zauważył, że rada gminy (zgromadzenie związku) jest organem, który samodzielnie określa ramy zorganizowania i sposobu wykonania nałożonego na gminę (związek) obowiązku, jakim jest m.in. zorganizowanie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Jak też wyjaśnił, gmina (związek) ma przede wszystkim stworzyć warunki niezbędne do wykonania tychże obowiązków w sposób odpowiadający jej specyfice i warunkom lokalnym.
Organ podkreślił również walory ekologiczne przyjętego przez siebie modelu odbioru odpadów, zwracając uwagę na rozwiązania systemu "curbside" - odbierania odpadów bezpośrednio z gospodarstw domowych i systemu "bring", gdzie mieszkańcy przynoszą odpady do punktów zbiorki.
Ustosunkowując się do dalszych zarzutów dotyczących braku odbioru bioodpadów, organ zaznaczył, że wymienione przez niego zalety ekonomiczne i ekologiczne dotyczące sposobu odbioru szkła mają również zastosowanie do przyjętych przez organ uregulowań w kwestii odbioru i gospodarowania bioodpadów. Dodatkowo organ powołał się w tym względzie na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. b u.c.p.g.
Końcowo Zgromadzenie ZM "Obra" podkreśliło, że literalna treść przepisu art. 6c ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że odpady należy "odbierać" oraz musi to się odbywać od "właścicieli nieruchomości". Brak jest zaś tutaj wskazania na to, że odbiór ten ma się odbywać bezpośrednio z terenu nieruchomości, czy też ma następować w wyznaczonych punktach. Z kolei art. 6r ust. 2d tej ustawy przewiduje, że obowiązek zapewnienia pozbywania się odpadów za ustaloną opłatę może być realizowany przez odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. W przekonaniu organu, brak jest w tym przepisie jakiejkolwiek gradacji sposobów lub obowiązku realizowania ich wszystkich równocześnie dla każdego rodzaju odpadu, ponieważ przepis nakłada jedynie obowiązek realizacji wskazanego obowiązku bez narzucenia sposobu jego realizacji. Organ podniósł, że brak jest też innych regulacji, które zakazywałyby uregulowania sposobu odbioru bioodpadów w sposób przyjęty przez ZM "Obra" w wydanych przez ten Związek aktach prawnych.
Ponadto Związek wskazał na uwarunkowania lokalne dotyczące kompostowania odpadów i funkcjonowania przyjętego systemu odbioru bioodpadów.
Na koniec organ przedstawił argumentację na poparcie tezy, że nie ma podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały w całości, nawet przyjmując w jakimś stopniu jej zasadność skargi.
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 49/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1075/23, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej również: Sąd I instancji) z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 49/23 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/55/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wadliwość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, stwierdził, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało od Sądu I instancji dodatkowego skontrolowania zaskarżonej uchwały w stosunku do treści innej uchwały będącej aktem prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra", przyjęty uchwałą nr XII/54/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r.
Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji nie wskazał, dlaczego stwierdza nieważność całej uchwały, a nie tylko jej części i czy wszystkie zawarte w niej przepisy (lub ich zdecydowana większość) naruszają prawo; Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy "ewentualne unieważnienie niektórych przepisów tej uchwały pozwoliłoby na jej utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie", jak też "skupiając się na zasadach odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych", nie ocenił jej legalności w związku z treścią regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra", z którego wynikają "zasady gospodarowania odpadami wytwarzanymi na nieruchomościach niezamieszkałych".
We wskazaniach co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie zobowiązany do zastosowania się do stanowiska zajętego przez Sąd kasacyjny w tym wyroku, a w szczególności do dokonania szczegółowej kontroli zaskarżonej uchwały, oceniając, które zawarte w niej przepisy naruszają prawo i dopiero po stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa - dokonanie oceny, czy zasadnym byłoby unieważnienie całej uchwały czy też tylko jej części.
Ponadto, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1167/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 827/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra", w którym to wyroku Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 4.
Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawisła również inna sprawa – tym razem ze skargi Wojewody Wielkopolskiego – na powyższą uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 grudnia 2020 r., poz. 9612). W tejże sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1234/23, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 51/23 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020, uchylił punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącego organu nadzoru przedłożył do akt sprawy wydruk Dziennika Urzędowego Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 kwietnia 2024 r., poz. 4077 wskazujący na obwieszczenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 kwietnia 2024 r. w sprawie ogłoszenia zmiany statutu Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie. Pełnomocnik wskazał również na zmianę adresu strony skarżącej.
Pełnomocnik podniósł, że zaskarżona uchwała powinna w swoim zakresie unormować pełen zakres usług, za które adresaci tej uchwały ponoszą opłaty, a nie ustosunkowywać się tylko do niektórych wskazanych kwestii w sposób wybiórczy. Pełnomocnik wskazał również na desygnat samej nazwy "zakres", co wynika również ze słownika języka polskiego. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o podwyższenie kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na złożoność sprawy, tj. przyznanie dwukrotności kosztów postępowania wynikających z norm przepisanych.
Sąd na rozprawie postanowił zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie o sygn. akt IV SA/Po 147/25 do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 169/25 w przedmiocie regulaminu.
Wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 169/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Wolsztynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" – w części obejmującej: § 6, § 7 oraz § 20 w zakresie wyrażenia: "do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych", a w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Następnie, wobec prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 169/25, Sąd postanowieniem z dnia 2 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 147/25 podjął postępowanie w niniejszej sprawie.
Na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że po zapoznaniu się z zapadłymi w sprawie orzeczeniami NSA i WSA w przedmiocie regulaminu, mającymi wpływ na przedmiot postępowania, podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze. Ponadto przedłożył do akt wydruk z Dziennika Urzędowego Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2012 r., poz. 3320 – a to w kontekście wcześniejszego wyroku NSA, jaki zapadł w niniejszej sprawie i poglądów tam wyrażonych. W ocenie pełnomocnika, przedmiotowa uchwała nie gwarantuje odbioru wszystkich rodzajów odpadów, jakie powinny być odbierane z terenu wszystkich nieruchomości, w tym również z nieruchomości niezamieszkanych, w zamian za pobieraną opłatę. Nadto pełnomocnik zaznaczył, że aktualną siedzibą ZM "Obra" jest Wolsztyn, a nie Berzyna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczane są przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej również: uchwała nr XII/55/2020; uchwała w sprawie odbierania odpadów; uchwała). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 grudnia 2020 r. pod poz. 9613.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wynika to wprost z treści art. 6r ust. 3 u.c.p.g.
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny jw.). Przy tym, zasadnie uznaje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – a więc także z przywołanym przez Wojewodę rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (por. stanowisko doktryny przywołane w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 102/24 i IV SA/Po 103/24, dostępnych jw.).
Z istotnym naruszeniem ZTP w akcie prawa miejscowego mamy zaś do czynienia wtedy, gdy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego aktu. Jedną z takich podstawowych zasad jest wyrażony wprost w ZTP (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Każdy przepis powinna bowiem cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy, co znajduje swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji. Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 62/16, dostępne jw.).
Zgodnie z art. 99 ust. 1a u.s.g. przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego umocowany był do zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W niniejszej sprawie o sygn. akt IV SA/Po 147/25, dotyczącej ponownego rozpoznania sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia ZM "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/55/2020 w sprawie odbierania odpadów, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1075/23 należy wyjaśnić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Orzeczenie prawomocne wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a). Ponadto sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.).
Wobec tego należy podkreślić, że Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1075/23, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 49/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wynika to z art. 170 w zw. z art. 153 (w zw. z art. 193) i art. 190 p.p.s.a. W takiej sytuacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym orzeczeniu były wiążące dla tutejszego Sądu. Natomiast na podstawie art. 170 p.p.s.a. wiążą Sąd w niniejszej sprawie również inne wyroki wydane przez WSA w Poznaniu i NSA, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.
W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły też żadne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia o stanowiska wyrażonego w przywołanym wyroku NSA, jaki zapadł w niniejszej sprawie. Wobec tego Sąd pozostawał związany ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku, jaki został wydany w tej sprawie w drugiej instancji.
Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że objęta skargą w niniejszej sprawie uchwała nr XII/55/2020 została następnie zastąpiona uchwałą nr V/29/2025 Zgromadzenia ZM "Obra" z dnia 28 lutego 2025 r. (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 26 marca 2025 r., poz. 2772) – dalej: uchwała nr V/29/2025, która weszła w życie w dniu 10 kwietnia 2025 r. (patrz: § 11 uchwały nr V/29/2025), a w § 9 stanowi, że traci moc uchwała nr XII/55/2020 z dnia 7 grudnia 2020 r. Aktualnie uchwała nr V/29/2025 również została zastąpiona kolejną uchwałą nr VII/37/2025 Zgromadzenia ZM "Obra" z dnia 25 kwietnia 2025 r. (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 8 maja 2025 r., poz. 4046) – dalej: uchwała nr VII/37/2025, która weszła w życie 23 maja 2025 r. (patrz: § 11 uchwały nr VII/37/2025), a w § 9 stanowi, że traci moc uchwała nr V/29/2025 z dnia 28 lutego 2025 r.
Wobec powyższego Sąd zauważa, że zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań - i to nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienia NSA z dnia: 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1428/19, 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12, 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13, 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14, 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; por. też wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08 i 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 - orzeczenia dostępne jw.).
Zaskarżona uchwała nr XII/55/2020 w ciągu ponad czterech lat jej obowiązywania w praktyce wywoływała skutki prawne i nadal może stanowić podstawę do podjęcia działań władczych w stosunku o właścicieli nieruchomości za działania niezgodne z tą uchwałą (naruszenie obowiązków w niej określonych), o czym świadczy chociażby treść § 6 tej uchwały wskazujący na możliwość wszczęcia procedury administracyjnej zmierzającej do naliczenia opłaty podwyższonej za niewywiązywanie się przez właściciela z obowiązku segregacji odpadów. Poza tym, jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez sąd administracyjny może pozbawić ją mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc.
Dlatego też fakt uchwalenia i wejścia w życie kolejnych aktów w tym przedmiocie, zastępujących zaskarżoną uchwałę, tj. uchwały nr V/29/2025, która weszła w życie w dniu 10 kwietnia 2025 r., a następnie uchwały nr VII/37/2025 z dnia 25 kwietnia 2025 r., która weszła w życie w dniu 23 maja 2025 r. nie stanowiły przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że skoro skarga aktualnie odnosi się do aktu już nieobowiązującego, to niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu (por. np. postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1428/19, dostępne jw.).
Warto zatem jeszcze raz przypomnieć, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, zgodnie z przywołanymi w części sprawozdawczej wytycznymi Sądu kasacyjnego, wymaga oceny postanowień zaskarżonej uchwały z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/55/2020 w sprawie odbierania odpadów, która powinna nastąpić w kontekście przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra", przyjętego uchwałą nr XII/54/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. Legalność tej ostatniej uchwały była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, stwierdził, że Sąd ten nie wskazał, dlaczego stwierdza nieważność całej uchwały, a nie tylko jej części i czy wszystkie zawarte w niej przepisy (lub ich zdecydowana większość) naruszają prawo, jak też nie wyjaśnił, czy "ewentualne unieważnienie niektórych przepisów tej uchwały pozwoliłoby na jej utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie" oraz że, skupiając się na zasadach odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, nie ocenił legalności uchwały w związku z treścią regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra", z którego wynikają zasady gospodarowania odpadami wytwarzanymi na nieruchomościach niezamieszkałych. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd kasacyjny zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zastosuje się do stanowiska zajętego w wyroku NSA, a w szczególności dokona szczegółowej kontroli zaskarżonej uchwały, oceniając, które zawarte w niej przepisy naruszają prawo i dopiero po stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa - oceni, czy zasadnym byłoby unieważnienie całej uchwały czy też tylko jej części.
W następnej kolejności trzeba wyjaśnić, że wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1167/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 827/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 grudnia 2020 r., poz. 9612), w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 4.
Poza tym, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawisła również inna sprawa – tym razem ze skargi Wojewody Wielkopolskiego – na powyższą uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra". W tejże sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1234/23, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 51/23 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020, uchylił punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prowadził tę sprawę pod sygn. akt IV SA/Po 169/25 i prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XII/54/2020 z dnia 7 grudnia 2020 r. w części obejmującej jej § 6, § 7 oraz § 20 w zakresie wyrażenia "do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych".
Mając zatem na względzie rozstrzygnięcia oraz rozważania zawarte w prawomocnych orzeczeniach - wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1075/23, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 169/25 i poprzedzającym go wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1234/23, a także wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 827/22 i wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1167/23, trzeba w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych (patrz: orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 169/25, dostępnym jw.), w myśl którego istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest – co do zasady – tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (zob. np. wyroki NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2164/15 i 11 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3450/19, dostępne jw.). W świetle powyższych uwag moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów i organów administracji publicznej oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna (tj. kwestia mająca w danej sprawie znaczenie prawne) kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. np. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 2380/15 i 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II FSK 799/20, dostępne jw.).
Zarówno w sprawie, w której zapadły wyroki sądów obydwu instancji o sygn. akt - odpowiednio IV SA/Po 827/22 i III OSK 1167/23, jak i w sprawie, w której zapadły wyroki o sygn. akt odpowiednio - IV SA/Po 169/25 i III OSK 1234/23 wspólną kwestią o znaczeniu materialnoprawnym pozostawało zagadnienie konieczności zapewnienia przez gminę, bądź nie, odbierania określonych frakcji odpadów komunalnych wprost z terenu nieruchomości ("u źródła"). Na skutek tychże orzeczeń Sąd w niniejszej sprawie uwzględnił uchwałę nr XII/54/2020 w sprawie regulaminu w takim kształcie (o takiej treści), który właśnie wynikał z przywołanych prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych. Ponadto Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę przedstawione w tych orzeczeniach, jak też w wiążącym na zasadzie art. 190 stanowisko dotyczące kwestii konieczności zapewnienia przez gminę odbierania określonych frakcji odpadów komunalnych wprost z terenu nieruchomości.
Zaskarżona uchwała w podstawie prawnej jej podjęcia wskazała art. 6r ust. 3, 3a, 3b, 3c i 3d u.c.p.g. [organ wskazał na wersję ustawy: Dz.U. z 2020 r., poz. 1439] oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g. [organ wskazał na wersję ustawy: Dz.U. z 2020 r., poz. 713] i § 7 ust. 1 statutu Związku Międzygminnego "Obra" (Dz.Urz.Woj.Wielk. z 2020 r. poz. 4004). Niemniej jednak w istocie podstawę taką stanowiły również przepisy art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., bowiem uchwała ta reguluje ponadto kwestie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.
Sąd w niniejszej sprawie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego oraz argumentację przedstawioną w skardze, jak też w toku postępowania co do wad stwierdzonych w zaskarżonej uchwale nr XII/55/2020 w sprawie odbierania odpadów. Z kolei stanowisko ZM "Obra" wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakkolwiek zobrazowało intencje, jakie przyświecały organowi przy podejmowaniu uchwały i wprowadzeniu określonych rozwiązań w zakresie segregacji i odbierania odpadów komunalnych, to nie mogły skutecznie odeprzeć zarzutów skarżącego organu nadzoru.
Według art. 3 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (ust. 1), które zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania (ust. 2). W razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku (art. 3 ust. 2a u.c.p.g.). Z art. 3 ust. 2a koresponduje art. 6r ust. 1a u.c.p.g., który stanowi, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań.
Przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. stanowi podstawę do określenia przez radę gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 3a). Dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych (ust. 3b). Uchwała, o której mowa w ust. 3, określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (ust. 3d).
Z kolei przepis art. 6c u.c.p.g., regulując podstawowe zasady odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w ust. 1 stanowi, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Poza tym w ust. 2 przewiduje, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, przy czym według ust. 3 uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.
Dodać należy, że według art. 3 ust. 3a u.c.p.g. właściciel nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, może w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały, o której mowa w ust. 2, złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia. Oświadczenie jest skuteczne od dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w ust. 2, i nie może być odwołane przez okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zawartej po dniu ogłoszenia tej uchwały. Z kolei art. 3 ust. 3b u.c.p.g. przewiduje, że właściciel nieruchomości objętej uchwałą, o której mowa w ust. 2, na której nie zamieszkują mieszkańcy i która powstała w trakcie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych, może w terminie 60 dni od dnia powstania takiej nieruchomości złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia.
Według art. 3 ust. 2 u.c.p.g. gminy m.in. obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (pkt 3) i nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (pkt 4). Ponadto, zgodnie z art 3 ust. 2 pkt 5 zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Poza tym, gminy tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych (pkt 6).
Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych.
W orzecznictwie przyjmuje się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych powinien zatem określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji odpadów, którymi są frakcje wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 u.c.p.g. oraz konsekwentnie frakcje wynikające z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. Rada gminy może na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów. Wobec tego pominięcie podstawowych (ustawowych) frakcji odpadów lub określenie frakcji odpadów niezgodnie z tymi regulacjami jest naruszeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 338/24, dostępny jw.).
To samo należy odnieść do uchwały w sprawie odbierania odpadów, podejmowanej na podstawie art. 6r w związku z art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g.
Dla porządku językowego podkreślić też należy, że ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji dla pojęcia "odbiór", to podzielić w tym względzie należy zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, że systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ma określać sposób i częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady komunalne i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających odpady od tych podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1949/24, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Mając zatem na uwadze wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1075/23, należy podkreślić, że art. 6c ust. 2 u.c.p.g. przewiduje fakultatywność ustalenia przez radę gminy (lub zgromadzenie związku międzygminnego) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne. Niemniej jednak Zgromadzenie ZM "Obra" objęło obowiązkiem odbierania odpadów wszystkie nieruchomości, na których powstają odpady komunalne, a zatem także nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (dalej będą one również nazywane "nieruchomościami niezamieszkanymi").
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że rada gminy, podejmując decyzję o realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., jest zobowiązana do realizowania jej w całości poprzez postanowienie o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (patrz: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 281/14, dostępny jw.). Przepis ten dotyczy wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, a zatem tych, których odbieranie musi nastąpić z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, jak też pozostałych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, co do których powinno być zapewnione ich przyjmowanie przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz przyjmowania tych odpadów w inny sposób (art. 6r ust. 2d u.c.p.g.). W uchwale takiej gmina może co najwyżej wprowadzić ograniczenia podmiotowe, a nie przedmiotowe, co wynika z art. 6c ust. 3 u.c.p.g.
Sąd wyjaśnia też w tym miejscu, że Zgromadzenie ZM "Obra" w uchwale nr VIII/28/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie przejęcia obowiązku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz.Urz.Woj.Wielk. z 2012 r., poz. 3320) – podjętej na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., w związku z uchwałami: Rady Gminy Przemęt nr XIII/93/07 z dnia 22 listopada 2007 r., Rady Gminy Siedlec nr XII/85/07/07 z dnia 20 listopada 2007 r., Rady Miejskiej w Wolsztynie nr XIV/95/2007 z dnia 31 października 2007 r. – "na terenie Gmin Uczestników Związku Międzygminnego »Obra« wprowadza się obowiązek odbierania odpadów od wszystkich właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a na których powstają odpady komunalne" (§ 1) i wykonanie uchwały powierzyło Zarządowi ZM "Obra" (§ 2). Dodać należy, że uchwała ta została następnie zastąpiona uchwałą nr XIII/65/2021 Zgromadzenia ZM "Obra" z dnia 19 lutego 2021 r. w sprawie przejęcia obowiązku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne (Dz.Urz.Woj.Wielk. z 2021 r., poz. 1716).
Określone w art. 5 u.c.p.g. obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych powinien nastąpić w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (patrz: ust. 1 pkt 3a).
Ze względu na to, że ZM "Obra" przejął obowiązek odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne – zaś uchwała nr XII/54/2020 w sprawie regulaminu co do zasady nie rozróżnia obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się odpadów w zależności od tego, czy są to nieruchomości zamieszkane czy nie – należało uznać, że zaskarżona uchwała nr XII/55/22020 w sprawie sposobu odbierania odpadów powinna była ująć wszystkie wymagane przepisami prawa frakcje odpadów komunalnych i sposoby ich odbioru z nieruchomości w stosunku do właścicieli wszystkich tych nieruchomości, na których powstają odpady komunalne.
Rada gminy, podejmując decyzję o realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., jest zobligowana do realizowania jej w całości poprzez postanowienie "o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne".
Sąd podkreśla przy tym, że podstawową zasadą gospodarki odpadami jest to, że odpady są zbierane w sposób selektywny, co też wynika z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Przy tym, w art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy określono, czym są odpady komunalne, jak też w pkt 19 zdefiniowano pojęcie posiadacza odpadów. Również w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. sformułowano obowiązek właścicieli nieruchomości dotyczący zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Dodać jeszcze należy, że niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne są przekazywane przez właścicieli nieruchomości gminnej jednostce organizacyjnej lub przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne wpisanemu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 (patrz: art. 5 ust. 1a u.c.p.g.).
Regulamin przyjęty uchwałą nr XII/54/2020 dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, skoro w § 2 pkt 4 stanowi, że przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć "właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy", przy czym nie ma wątpliwości, że chodzi tu o ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak wynika z § 2 pkt 1 tej uchwały. Według zaś art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.
Regulamin ten w § 3, bez rozróżnienia na rodzaje nieruchomości, przewiduje w ust. 1, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do wyposażenia nieruchomości na swój koszt w pojemniki do niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i segregowanych, a w ust. 2 do prowadzenia selektywnego zbierania następujących rodzajów odpadów komunalnych: 1) papieru; 2) tworzyw sztucznych, metali; 3) szkła, w tym szkła bezbarwnego oraz szkła kolorowego; 4) odpadów opakowaniowych wielomateriałowych; 5) bioodpadów; 6) odpadów niebezpiecznych; 7) mebli i innych odpadów wielkogabarytowych; 8) odpadów budowlanych i rozbiórkowych; 9) zużytych opon; 10) przeterminowanych leków i chemikaliów; 11) zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego; 12) zużytych baterii i akumulatorów; 13) odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi w szczególności igieł i strzykawek; 14) tekstyliów i odzieży. W kolejnych postanowieniach § 3 ustalono m.in. obowiązek przekazywania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz zbieranych selektywnie, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4, podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru w terminach wyznaczonych harmonogramem odbioru (ust. 3), przekazywania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5, do najbliższego PSZOK-u, o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów (ust. 4), a w sytuacji, gdy przekazanie odpadów, o których mowa w ust. 3 w terminie wyznaczonym harmonogramem nie jest możliwe, właściciel nieruchomości zobowiązany jest je przekazać do najbliższego PSZOK-u (ust. 5), jak też obowiązek przekazywania pozostałych odpadów zebranych selektywnie, o których mowa w ust. 2 pkt 6-14) do najbliższego PSZOK-u (ust. 6).
O ile też określone w regulaminie obowiązki właścicieli nieruchomości mogą różnić się co do częstotliwości pozbywania się odpadów – jak to uregulowano w § 19 regulaminu, określone zostały różne częstotliwości pozbywania się wskazanych tam frakcji odpadów w zależności od tego, czy dotyczą budynków wielolokalowych, budynków mieszkalnych jednorodzinnych i nieruchomości niezamieszkanych, w tym cmentarzy – to zasadniczo wszystkie te obowiązki w zakresie gromadzenia, segregowania i pozbywania się odpadów z nieruchomości są tożsame tak dla właścicieli nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych.
W konsekwencji, w przekonaniu Sądu uchwała w sprawie odbierania odpadów powinna w stosunku do właścicieli wszystkich nieruchomości nią objętych – tj. nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych – w sposób jasny i jednoznaczny określać szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dotyczy to nie tylko częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ale również i określać wszystkie frakcje odpadów komunalnych odbierane z nieruchomości oraz przyjmowane przez PSZOK-i w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Uwzględniając na zasadzie wynikającej z art. 170 p.p.s.a. stanowisko wyrażone we wcześniej przywołanych wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 169/25 i NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1234/23, a także WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 827/22 i NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1167/23, należy podkreślić, że co do § 3 ust. 4 regulaminu – który przewidywał obowiązek przekazywania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5, do najbliższego PSZOK-u, o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów – została wcześniej prawomocnie stwierdzona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 827/22 (patrz też: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1167/23) nieważność tej części uchwały nr XII/54/2020 w sprawie regulaminu.
Skoro zatem w stosunku do § 3 ust. 4 tego regulaminu stwierdzona została nieważność przedmiotowej uchwały, to w świetle postanowień regulaminu Związek powinien zapewniać odbiór bioodpadów "u źródła" ze wszystkich nieruchomości, na których powstaje ta frakcja odpadów komunalnych.
Nie tylko jednak przepis § 3 ust. 4 regulaminu był nieważny, bowiem również treść § 6, § 7 oraz w części § 20 regulaminu zawierają istotne naruszenie prawa, co wynika z prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 169/25. Regulamin ten "w przypadku budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych" dopuszcza możliwość gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego gromadzenia. Nie oznacza to braku regulacji podstawowego sposobu odbioru posegregowanych odpadów, ponieważ stosownie do treści § 3 ust. 1 regulaminu każdy właściciel miał obowiązek wyposażenia nieruchomości na swój koszt w pojemniki do niesegregowanego i segregowanego zbierania odpadów, a tym samym także i odpady ze szkła, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 regulaminu, miały być zbierane w worki o odpowiednich kolorach. Przywołany § 6 regulaminu dlatego zawierał istotną wadę, ponieważ przedmiotowa uchwała nie definiowała pojęcia »gniazdo selektywnego zbierania«, gdyż w szczególności nie wiadomo, czy to »gniazdo« miałoby być zlokalizowane na terenie nieruchomości na której powstają odpady, czy poza tym terenem w miejscu ogólnodostępnym (tak NSA w wyroku o sygn. akt III OSK 1234/23). WSA w Poznaniu, rozstrzygając w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 169/25, był związany poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyroku NSA, zgodnie z którym z § 3 ust. 1 regulaminu wynika podstawowy sposób odbioru posegregowanych odpadów, jakim jest odbiór tych odpadów z terenu danej nieruchomości (tj. "u źródła"). Nie ulega przy tym wątpliwości, że z dalszych ("szczególnych") przepisów regulaminu mogą (choć nie zawsze powinny) wynikać określone modyfikacje lub nawet wyłączenia takiego sposobu odbioru poszczególnych frakcji odpadów. Jednym z takich "szczególnych" przepisów był § 3 ust. 4 regulaminu, który wyłączał "ogólną" regulację § 3 ust. 1 regulaminu w odniesieniu do bioodpadów, stanowiąc, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do "przekazywania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5 do najbliższego PSZOK-u, o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów". Jak to już wyżej wskazano, przepis § 3 ust. 4 regulaminu został prawomocnie uznany za nieważny (zob. przywołane wyroki WSA i NSA o sygn. akt odpowiednio - IV SA/Po 827/22 i III OSK 1167/23). Motywując zasadność stwierdzenia nieważności tego przepisu, NSA w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III OSK 1167/23 wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Powyższy obowiązek obejmuje zorganizowanie odbioru także bioodpadów. W związku z tym nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom możliwości dostarczania na własny koszt bioodpadów do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych; termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła). Ponadto stwierdził, że regulacja przyjęta w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. nie może być interpretowana w taki sposób, że umożliwiając właścicielowi nieruchomości dostarczenie odpadów do PSZOK-u, związek międzygminny (gmina) pozbywa się obowiązku zorganizowania ich bezpośredniego odbioru z nieruchomości, na których są wytwarzane. W wyroku NSA zostało również wiążąco przesądzona wadliwość § 7 regulaminu zawierającego nieprecyzyjną treść w związku z § 6. Zgodnie zaś z powołanym § 7 szkło bezbarwne i kolorowe zbierane jest do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku Międzygminnego "Obra". Tym samym przepis ten mógłby być interpretowany jako nakazujący gromadzenie szklanych odpadów tylko w ogólnodostępnych pojemnikach, a § 3 ust. 1 nakazuje wyposażanie każdej nieruchomości w pojemniki do m.in. zbiórki takiego szkła. Odkodowana norma prawna określająca zasady zbierania odpadów szklanych nie pozwala na precyzyjne ustalenie, gdzie te odpady miałyby być gromadzone - w pojemnikach na nieruchomościach poszczególnych właścicieli czy w pojemnikach znajdujących się w miejscach ogólnodostępnych lub w niezdefiniowanych gniazdach ich selektywnego zbierania. W przywołanym wyroku NSA wprost wytknął, że brak dokładności i wymaganej precyzji w redagowaniu treści § 6 i § 7 regulaminu nie spełniał wymogu objętego przepisem § 6 ZTP w związku z § 143 ZTP.
Jak zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 169/25, choć nie zostało to expressis verbis w wyroku NSA stwierdzone, to w ocenie Sądu w niniejszym składzie również wytknięta w tym wyroku wadliwość § 7 regulaminu ma charakter istotny; przepis ten jest bowiem na tyle niejasny i wieloznaczny, że nie tylko narusza zasadę techniki prawodawczej statuowaną w § 6 ZTP, ale także wyżej przywołaną konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Sąd za szczególnie istotną uznał konstatację NSA, że § 7 regulaminu, z uwagi na swą wadliwą redakcję, mógłby być interpretowany – jak podkreślił Sąd I instancji: błędnie – jako nakazujący gromadzenie szklanych odpadów tylko w ogólnodostępnych pojemnikach. Przywołane rozważania zawarte w wyroku NSA doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że przepisy § 6 i § 7 regulaminu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności w całości.
Odnosząc się w przywołanym wyroku do spornej pomiędzy stronami postępowania kwestii, czy gmina (tu odpowiednio: Związek) ma obowiązek zorganizowania odbioru rodzajów odpadów wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 3 i 5 regulaminu – tj. szkła (w tym szkła bezbarwnego oraz szkła kolorowego) i bioodpadów – wprost z terenu nieruchomości ("u źródła"), Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Wojewody. W ocenie Sądu, wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, przepis art. 6r ust. 2d u.c.p.g. – który wskazuje na trzy zasadnicze formy pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych (a tym samym swoiście definiuje pojęcie "pozbywania się" tych odpadów), jakie gmina zapewnia właścicielom nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj.: 1) odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2; 2) przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz 3) zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób – nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania, w jakich okolicznościach, w tym w odniesieniu do jakich rodzajów odpadów komunalnych, winna znaleźć zastosowania dana forma "pozbywania się" odpadów komunalnych z nieruchomości. W szczególności nie uprawnia do wniosku, że ustawodawca pozostawił wybór zapewnianej właścicielom nieruchomości formy "pozbywania się" odpadów komunalnych całkowicie do uznania gminy. W tym zakresie kluczowe znaczenie należy przypisać unormowaniu art. 6c ust. 1 u.c.p.g. i właściwemu rozumieniu użytego w nim pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych. W ocenie Sądu, zarówno względy wykładni językowej, jak i celowościowej przemawiają za uznaniem, że nakładając w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. na gminę obowiązek zorganizowania "odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca miał na względzie tylko "odbieranie odpadów z terenu nieruchomości" w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g., a już nie pozostałe formy pozbywania się odpadów przez właścicieli wymienione w tym ostatnim przepisie (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 517/18), jak np. przyjmowanie odpadów komunalnych w PSZOK-u, tudzież umożliwienie ich zbierania w "gniazdach recyklingowych".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę o sygn. akt IV SA/Po 147/25 podkreśla, że w pełni podziela taki sposób wykładni art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zakresie rozumienia terminu "odbieranie odpadów". Prawidłowość takiego stanowiska potwierdzają rozważania i oceny prawne zawarte w wyroku NSA o sygn. akt III OSK 1167/23, w którym zostało przesądzone, że analizowany termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła). W związku z tym NSA w tym wyroku stwierdził, że nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom dostarczania na własny koszt bioodpadów do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych.
W konsekwencji Sąd nie uznaje za słuszne przeciwnego stanowiska organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Przedstawiona przez Zgromadzenie ZM "Obra" wykładnia użytego w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. terminu "odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" nie jest uprawniona.
Powyższe poglądy dotyczą tak bioodpadów, jak też są również w pełni adekwatne w odniesieniu do drugiego ze spornych rodzajów (frakcji) odpadów komunalnych, jakim jest szkło. Mając na uwadze przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki WSA i NSA, jakie dotyczyły uchwał nr XII/54/2020 i XII/55/2020, stwierdzić należy, że obowiązkiem ZM "Obra" było zapewnienie wszystkim właścicielom nieruchomości objętych regulaminem i uchwałą w sprawie odbierania odpadów – a zatem tych nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jak też i tych nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy – odbierania selektywnie zbieranych odpadów w postaci szkła oraz bioodpadów wprost z terenu nieruchomości (tj. u źródła). Taki "podstawowy" sposób odbioru posegregowanych odpadów wynika bowiem z § 3 ust. 1 regulaminu. Zgodnie zaś z wcześniejszymi uwagami przedstawionymi w przywołanym orzecznictwie, wszelkie wyłączenia w regulaminie tego sposobu pozbywania się szkła oraz bioodpadów należało uznać za niedopuszczalne. Dlatego też WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 169/25 zidentyfikował i wyeliminował takie "szczególne" unormowania regulaminu, które dawałyby podstawę do interpretacji o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do szkła oraz bioodpadów "podstawowego" sposobu pozbywania się tych odpadów, w postaci ich odbioru z terenu nieruchomości. Jak wyjaśnił Sąd tym wyroku, w odniesieniu do bioodpadów taką "szczególną" regulację stanowił przepis § 3 ust. 4 regulaminu, co do którego stwierdzono nieważność prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt 827/22, co skutkowało przywróceniem obowiązywania w odniesieniu do tych odpadów "podstawowego" sposobu ich odbioru (wprost z nieruchomości) wynikającego z § 3 ust. 1 regulaminu. Z kolei w odniesieniu do odpadów szklanych taką wadliwą regulację stanowił, w pierwszym rzędzie przepis § 7 regulaminu. Ponadto, dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, niezbędna okazała się sądowa ingerencja w treść § 20 regulaminu – który pierwotnie stanowił, że pozbywanie się szkła bezbarwnego i kolorowego do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych odbywa się co najmniej jeden raz w miesiącu – polegająca na stwierdzeniu nieważności tego przepisu w zakresie wyrażenia "do pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych". Wszystko to skutkowało według Sądu przywróceniem obowiązywania również w odniesieniu do tych odpadów "podstawowego" sposobu ich odbioru wynikającego z § 3 ust. 1 regulaminu - wprost z nieruchomości.
Wobec powyższego, Sąd podkreśla, że odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział możliwości zaniechania odbierania określonych frakcji odpadów komunalnych z nieruchomości [patrz: odpady wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.], to wprowadzenie takich ograniczeń w zaskarżonej uchwale nr XII/55/2020 z dnia 7 grudnia 2020 r. było niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3364/23, dostępny jw.).
W związku z tym zauważyć należy, że w zakresie odbierania odpadów "od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w § 1 ust. 10 tej uchwały – obejmując nim wszystkie wymagane frakcje odpadów – prawidłowo przewidziano, że bezpośrednio z tych nieruchomości odbiera się: 1) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne; 2) selektywnie zbierane odpady komunalne papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady. Konsekwentnie też w § 3 przewidziano, że odbieranie odpadów komunalnych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości prowadzone jest z następującą częstotliwością: niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne: "dla nieruchomości niezamieszkanych - nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie" (pkt 1 lit. c); bioodpady: "dla nieruchomości niezamieszkałej - nie rzadziej niż raz w miesiącu" (pkt 2 lit. b). Natomiast w odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych (w uchwale mowa o "nieruchomościach zamieszkałych") regulacja zaskarżonej uchwały jest niejasna i niepełna – tym bardziej, że wprowadza odmienne zasady w zależności od sposobu zabudowy tych nieruchomości, tj. inne dla budynków wielolokalowych względem tych, które ustalono dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
I tak, w § 1 ust. 1 stwierdza, że "w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, bezpośrednio z tych nieruchomości odbiera się od nich w nieograniczonej ilości: 1) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne; 2) selektywnie zbierane odpady komunalne papier, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe". Natomiast w § 1 ust. 2 stanowi, że "zasady określone w ust. 1 nie dotyczą właścicieli nieruchomości znajdujących się w zabudowie wielolokalowej, którzy tego rodzaju odpady deponują w nieograniczonej ilości w pojemnikach znajdujących się w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych". Z kolei w § 1 ust. 3 stwierdzono, że szkło bezbarwne i kolorowe, w tym opakowania szklane odbiera się w każdej ilości po uprzednim zdeponowaniu w odpowiednio oznaczonych (białych lub zielonych) pojemnikach usytuowanych w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych. Odbiór szkła bezbarwnego i kolorowego z pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych odbywa się co najmniej jeden raz w miesiącu (§ 4). Natomiast bioodpady w nieograniczonej ilości od właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych a nieposiadających kompostownika odbierane są w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zaś w zabudowie wielolokalowej bezpośrednio odbierane są z gniazd recyklingowych lub altanek odpadowych przez zarządzających tymi gniazdami lub altankami.
Nadto, przedmiotowa uchwała jest niekonsekwentna, gdyż w § 1 ust. 3 przewiduje odbieranie szkła w każdej ilości po uprzednim zdeponowaniu w pojemnikach usytuowanych w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych, zaś przy określeniu częstotliwości odbioru tej frakcji odpadów w § 4 czyni to jedynie w odniesieniu do szkła z pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych, zaś zupełnie pomija szkło gromadzone w altankach odpadowych. Uchwała w harmonogramie przewiduje tylko odbiór szkła bezbarwnego i kolorowego z pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych, który odbywa się co najmniej jeden raz w miesiącu.
Już tylko w odniesieniu do treści tych przepisów pojawiają się takie naruszenia, jak pominięcie prawodawcze oraz sprzeczności i niejasności co do tego, jak określone frakcje odpadów komunalnych są odbierane w zamian za pobierana opłatę od właścicieli nieruchomości zamieszkanych.
Przed wszystkim należy podkreślić, że w kontekście postanowień regulaminu – w kształcie wynikającym z uwzględnienia wyżej przywołanych prawomocnych orzeczeń – wynika, że bezpośrednio z nieruchomości (u źródła) powinny być odbierane również takie frakcje segregowanych odpadów komunalnych, jak szkoło bezbarwne i kolorowe oraz bioodpady. Tymczasem w zakresie szkła przewidziano odbiór w każdej ilości po uprzednim zdeponowaniu w pojemnikach usytuowanych w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych. Przy tym, nie zdefiniowano tych pojęć, a nie są one jednoznaczne. Otóż nie wiadomo, czy zawsze chodzi w tym wypadku o ogólnodostępne obiekty czy też tego rodzaju obiekty na terenie danego rodzaju nieruchomości (nieruchomości objętej zabudową wielolokalową).
Na problematykę niejednoznaczności pojęć używanych przez ZM "Obra" w wydawanych aktach prawnych dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi zwrócił uwagę NSA w wyroku o sygn. akt III OSK 1234/23, stwierdzając, że § 6 regulaminu dlatego zawierał istotną wadę, ponieważ przedmiotowa uchwała nie definiowała pojęcia "gniazdo selektywnego zbierania", w szczególności nie wiadomo, czy "to »gniazdo« miałoby być zlokalizowane na terenie nieruchomości na której powstają odpady, czy poza tym terenem w miejscu ogólnodostępnym". To samo należy odnieść do gniazd recyklingowych i altanek odpadowych, o których mowa w poszczególnych przepisach § 1 i w § 4. Niezależnie od braku zdefiniowania tych pojęć w przedmiotowej uchwale, są one używane w różnych kontekstach i trudno o jednoznaczność w tym względzie. Być może tylko w odniesieniu do frakcji odpadów komunalnych w postaci bioodpadów, uregulowanej w § 1 ust. 8, można próbować wnioskowania, że skoro w zabudowie wielolokalowej bezpośrednio bioodpady odbierane są z gniazd recyklingowych lub altanek odpadowych przez zarządzających tymi gniazdami lub altankami, to chodzi o tego rodzaju obiekty usytuowane na terenach poszczególnych nieruchomości - w samych budynkach mieszkalnych wielorodzinnych lub ich w bezpośrednim sąsiedztwie (z terenu osiedla mieszkaniowego czy innego zespołu budynków w zabudowie wielorodzinnej - wielolokalowej). I tak jednakże pozostaje w tym zakresie wątpliwość co do tego, kto faktycznie te odpady odbiera od właścicieli nieruchomości, skoro tylko w tym miejscu – i to bez jakiekolwiek bliższego dookreślenia – wskazano na "zarządzających tymi gniazdami lub altankami". Niemniej jednak w pozostałych przepisach § 1, tj. w ust. 3 i 4, również użyto pojęcia "gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych" – bez jakiegokolwiek doprecyzowania czy chociażby przybliżenia ich usytuowania.
Budzi to o tyle niejasność, że to sam Związek (odpowiednio - podmiot realizujący zadania w imieniu ZM "Obra") powinien zapewniać odbiór odpadów komunalnych w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie cedować swoje powinności na bliżej niedookreślone, inne podmioty. Dodać należy, że to Związek jest obowiązany do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g.), a opłata pobierana od właścicieli nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi jego dochód (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.).
Przeprowadzona analiza sformułowanych przez Wojewodę zarzutów nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymagań określonych w przepisach przywołanych ustaw. Prowadzi to również do naruszenia podstawowych zasad redagowania aktów prawnych, które mają swoje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (patrz: § 143 ZTP), tj. § 6 i 25 ZTP. Przepis § 6 stanowi, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, zaś § 25 ust. 1, że przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy), z kolei w § 25 ust. 2 przewidziano wyjątki od tej zasady.
Oceniając zatem sposób realizacji przez Związek kompetencji przyznanych wyżej przywołanymi przepisami, należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się w tym zakresie organ uchwałodawczy.
W szczególności trzeba podkreślić, że prawidłowa realizacja obowiązku prawodawczego wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. musi uwzględniać regulację zawartą w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zgodnie zaś z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zasadnie zatem podnosi skarżący, że w świetle tych unormowań za istotnie naruszające prawo należy uznać przepisy uchwały formułujące katalog odpadów komunalnych odbieranych i przyjmowanych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne w zamian za uiszczoną przez właścicieli tych nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Mając na uwadze regulację zawartą w § 3 ust. 2 regulaminu, trzeba uznać, że skoro przepis ten zobowiązuje właścicieli nieruchomości (wszystkich, bez wyjątku) do selektywnego zbierania rodzajów odpadów komunalnych, to przy uwzględnieniu treści art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Związek w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązany jest zapewnić wszystkim właścicielom nieruchomości – w tym także tych, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych wskazanych w § 3 ust. 2 regulaminu. Odpowiednie, jednoznaczne postanowienia w tym zakresie niewątpliwie powinny znaleźć się w regulacjach uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 w związku z art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. Właściciel nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, powinien mieć co do zasady zapewnioną możliwość ich odbioru z nieruchomości (u źródła) - co najmniej co do frakcji określonych w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.
Idąc dalej, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie zapewnia właścicielom nieruchomości niezamieszkanych, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, o których mowa w § 3 ust. 2 regulaminu, poprzez możliwość ich przyjmowania w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w § 1 ust. 9. Zdaniem Sądu, treść § 2 ust.1 uchwały nr XII/55/2020 jest w tym względzie jednoznaczna. Adresatami tego przepisu są wyłącznie właściciele nieruchomości zamieszkanych, od których odbiera się w PSZOK-ach nieograniczoną ilość selektywnie odpadów, szczegółowo wymienionych w tym przepisie.
Przedstawiona w odpowiedzi na skargę próba wykładni postanowień § 2 ust. 1 w kontekście § 1 pkt 9 jest chybiona. Poza tym, potwierdza ona tylko wady zaskarżonej uchwały i jej nieczytelność dla adresatów – właściciel nieruchomości, na których powstają odpady komunalne.
Przepis § 1 pkt 9 uchwały stanowi, że inne odpady komunalne selektywnie zbierane na wszystkich nieruchomościach oraz wymienione w ust. 1 pkt 2 oraz w ust. od 3 do 8 odbierane są także w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, funkcjonujących na obszarze działania Związku. W ocenie Sądu, sposób zredagowania § 1 uchwały wskazuje na to, że użyte w § 1 ust. 9 sformułowanie "inne odpady komunalne selektywnie zbierane na wszystkich nieruchomościach" dotyczy wyłącznie wszystkich nieruchomości zamieszkanych, tj. budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz zabudowy wielolokalowej. Wynika to z zastosowanej systematyki w zaskarżonej uchwale. Przepis ten musi być odczytywany łącznie z § 2 ust. 1 i w kontekście jego treści, skoro § 2 ust. 1 wyraźnie określa od kogo i w jakiej ilości przyjmuje się w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w § 1 ust. 9, odpady wymienione w § 2 ust. 1. Z kolei § 2 ust. 1 wyraźnie odnosi się wyłącznie do właścicieli nieruchomości zamieszkanych. Dopiero w kolejnym przepisie, tj. § 1 pkt 10, uchwała ta odnosi się do nieruchomości niezamieszkanych, regulując zasady obioru odpadów komunalnych z nieruchomości.
Co więcej, argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę na rzecz stanowiska przeciwnego tym bardziej skłaniają do oceny, że przepisy zaskarżonej uchwały są na tyle niejasne i nieprecyzyjne, że wprost prowadzą do wątpliwości zarówno co do przedmiotowego, jak i podmiotowego zakresu ich zastosowania. W przekonaniu Sądu, również mieszkańcy gmin, na obszarze których obowiązuje przedmiotowa uchwała – wobec stwierdzonych uchybień materialnoprawnych, jak i redakcyjnych tej uchwały – mogą mieć trudności w zrozumieniu, jak należy ten akt prawa miejscowego interpretować. Zdecydowanie nie jest to pomijalna kwestia mniejszej wagi. Właściciel nieruchomości nie może bowiem z treści uchwały jednoznacznie wywnioskować, jakie odpady komunalne będą odbierane "u źródła", a jakie – i w jakiej ilości – będą odbierane w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowi to ewidentne i poważne naruszenie § 6 i § 25 w związku z § 143 ZTP. Przy tym należy podkreślić, że intencje deklarowane przez prawodawcę lokalnego – odczytane zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę – nie zostały wyrażone w przepisach zaskarżonej uchwały.
Wykładnia przepisów aktu prawa miejscowego nie powinna pozostawiać miejsca na dowolność. Warto odwołać się w tym miejscu do dotychczasowego dorobku orzeczniczego, w myśl którego akt prawa miejscowego powinien być zredagowany w taki sposób, aby był zrozumiały dla przeciętnego adresata. Jak wskazuje się w judykaturze, redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt III OSK 6412/21, analizując istotę aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach - rola takiego aktu sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Chodzi zatem o "instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji »wykonywanej« zasady ustawowej. Nie można jednakże wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Ustawodawca przyznaje zatem gminom w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku pewien rodzaj swobody w ustaleniu jego zapisów, tak aby zrealizować zadania jakie zostały im postawione w art. 1 u.u.c.p.g. W tym zakresie przepisy powinny być czytelne dla mieszkańców gminy, tak aby osoby te wiedziały, jak mają postępować z odpadami". Zdaniem Sądu, przedstawione powyżej zapatrywania należy odnosić również do transparentności treści aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. Regulacje takiej uchwały winny być zatem sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z nich w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Adresat aktu nie może być bowiem zaskakiwany treścią nieostrych regulacji prawnych i ponosić negatywnych konsekwencji z racji zawartych w nich niejasnych sformułowań (patrz: wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3364/23, dostępny jw.).
Ubocznie jeszcze zauważyć należy, że argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, dotycząca drugiego z zarzutów skargi (odwołująca się do systemów "curbside" i "bring" stosowanych dla relacji selektywnej zbiórki odpadów komunalnych) stanowi w istocie zbiór uwag de lege ferenda - i jako taka nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności zarzutów stawianych przedmiotowej uchwale w skardze Wojewody. Sąd nie ocenia tutaj celowości czy efektywności poszczególnych systemów realizacji selektywnej zbiorki odpadów komunalnych, lecz ocenia treść konkretnego aktu prawa miejscowego przez pryzmat tych podstawowych kwestii, jak to, czy prawidłowo określono w tym akcie prawnym, co (jakie frakcje odpadów komunalnych), od kogo (od właścicieli jakich nieruchomości, na których powstają odpady komunalne), jak ("u źródła" czy też w inny sposób) i w jakiej ilości odbierane są (lub też odpowiednio - przyjmowane) odpady komunalne w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Stwierdzone uchybienia dotyczą przede wszystkim takich ograniczeń, jakie zostały wprowadzone w stosunku do nieruchomości zamieszkanych w zakresie odbioru szkła i bioodpadów, jak też w stosunku do nieruchomości niezamieszkanych w zakresie odbioru wszystkich wymienionych w tej uchwale rodzajów odpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów (PSZOK).
Co więcej, jak zasadnie zauważył WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 169/25, częstotliwość odbioru tego rodzaju odpadów określona w przepisie § 19 pkt 5 regulaminu – inaczej niż odnośna regulacja § 3 pkt 5 uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia ZM "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. – znajduje zastosowanie generalnie do "nieruchomości zamieszkałych", a nie tylko "budynków wielolokalowych". W związku z tym kolejnych istotnym uchybieniem – poza oczywistym pominięciem uregulowania odbierania bioodpadów wprost z nieruchomości zamieszkanych – jest brak uregulowania w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały częstotliwości odbierania bioodpadów z terenu nieruchomości zamieszkanych - "dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych".
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od obowiązku zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Wprawdzie z treści art. 3 ust. 2c u..c.p.g. wynika, że gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania, to jednak wykładnia tego przepisu nie oznacza alternatywnego sposobu pozbywania się przez mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania.
Końcowo Sąd stwierdza, że z wyżej wyłożonych powodów podzielił słuszność stanowiska Wojewody co do naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w związku z § 3 ust. 2 uchwały nr XII/54/2020; 2) art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2d i 3b u.c.p.g.; 3) art. 6r ust. 3 u.c.p.g; 4) art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c u.c.p.g.; 5) § 6 i § 25 w związku z § 143 ZTP w związku z art. 2 Konstytucji.
Z uwagi na charakter dokonanej interwencji sądowej oraz jej skutki zaszły dostateczne podstawy do przyjęcia, że w analizowanym zakresie doszło do wystąpienia w niniejszej sprawie sytuacji braku pełnej regulacji materii, która w sposób konieczny powinna zostać ujęta w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 w związku z art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. Niepełność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wyeliminowanie niektórych z postanowień zaskarżonej uchwały powodowałoby bowiem, że przedmiotowa uchwała w sposób jeszcze bardziej wadliwy – bo niepełny, wybrakowany – realizowałaby wymogi ustawowe.
W konsekwencji Sąd podzielił oceny prawne i stanowisko Wojewody co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd zgadza się również rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 35/24, który dotyczył sytuacji zaniechania (pominięcia) prawodawczego w postaci niewyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego co do materii odpadowej. Otóż niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego – czyli nieuregulowanie w danym akcie wszystkich kwestii przewidzianych do uregulowania przez przepis upoważniający do wydania takiego aktu – stanowi postać tzw. zaniechania (pominięcia) prawodawczego. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś nieważnością całego aktu zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie gdy: 1) w wyniku niekompletnego unormowania zachodzi "niewykonalność" aktu, rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania, jak też, gdy 2) niekompletne unormowanie będzie miało charakter dyskryminacyjny. Z taką też sytuacją w istocie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie realizuje wszystkich niezbędnych wymogów stawianych w przywołanych przepisach prawa materialnego i ZTP, gdyż pomija kompleksowe uregulowanie problematyki odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony skarżącej i wynik sprawy. Na koszty te składa się należna od organu na rzecz skarżącego kwota wynagrodzenia pełnomocnika procesowego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Wynagrodzenia pełnomocnika równoważne jest podstawowej (minimalnej) stawce określonej w przywołanym przepisie. Sąd nie znalazł w tej sprawie dostatecznych podstaw do zwiększenia kwoty kosztów procesu z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej do dwukrotności stawek określnych w przywołanym rozporządzeniu.