IV SA/Po 144/24

IV SA/Po 144/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. N. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. N. (dalej również: inwestor; wnioskodawca; skarżący) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] (znak [...]), wydane w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z dnia 27 lipca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy P., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n., zaopiniował negatywnie projektu podziału działek nr [...] położonej w miejscowości P.. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu nie sporządzono planu miejscowego, natomiast wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. znak [...] dla inwestycji polegającej na budowie myjni czterostanowiskowej, bezdotykowej wraz z instalacjami urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb miasto P.. Decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona decyzją nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r. znak [...]
W ocenie organu I instancji przedstawiony projekt podziału jest niezgodny w warunkami określonymi w decyzji nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. oraz jest sprzeczny z przepisami odrębnymi z następujących powodów:
- przy wystąpieniu o udzielenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej inwestor nie proponował wówczas realizacji dostępu poprzez ustanowienie służebności, co zdaniem organu narusza ustalenia określone w warunkach zabudowy;
- co do możliwości budowy planowanego obiektu w granicy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie będzie wydawał organ architektoniczno-budowlany dopiero na etapie pozwolenia na budowę, jednak trzeba mieć na względzie, że aby obiekt mógł być usytuowany w granicy działki w ścianie tego obiektu zwróconego w stronę tej granicy nie może być okien i drzwi;
- rury oraz rynny spustowe, jak pokazuje dokumentacja fotograficzna, wystają poza mury budynku magazynowego, co z oznacza, że urządzenia będą oddziaływać na teren sąsiedni;
- przepis art. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej również: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków) jest przepisem odrębnym i stanowi podstawę do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym negatywnego zaopiniowania przedłożonego projektu podziału.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca podniósł następujące zarzuty:
- naruszenie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez błędne uznanie, że istnieje niezgodność pomiędzy przedłożonym projektem podziału działki nr [...] z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w zakresie spełnienia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w sytuacji, gdy w przedmiotowej decyzji z dnia 29 marca 2018 r., jak i decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr [...] nie ma żadnych zastrzeżeń ani uwag dotyczących zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] i [...];
- podział działki nr [...] na dwie działki gwarantuje dostęp do drogi publicznej, tj. dla działki nr [...] bezpośrednio od ul. [...] i przez działkę nr [...], a dla działki nr [...] przez działkę [...] oraz przez działkę [...] w części szczytowej budynku od strony budynku meblowego na szerokości oddzielającej budynki - bezpłatna służebność drogi zapisana w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia 25 października 2023 r.;
- nieprawdą jest, że budynek magazynowy po podziale traci dostęp do drogi publicznej przez działkę [...], ponieważ dostęp odbywa się przez działkę nr [...], która jest drogą wewnętrzną dla wszystkich działek na terenie, co oznacza, że nie ma potrzeby ustanawiania dodatkowych służebności przejazdu i przejścia dla proponowanych działek nr [...] i [...];
- budynek magazynowy na działce [...] nie jest wykorzystywany do działalności gospodarczej i nie jest sprecyzowane jego przeznaczenie w najbliższym czasie, a w ścianie szczytowej nie ma otworów okiennych, w ścianie bocznej jest jedno okno od strony odkurzaczy, które zasłania baner reklamowy i które może zostać zamurowane, zaś nad wiatą jest drugie okienko, które również może zostać zamurowane;
- odległości 4 lub 3 m budynku z oknami i drzwiami dotyczą odległości między budynkami, a nie między budynkiem a budowlą, podczas gdy myjnia bezdotykowa jest budowlą;
- rynny i rury są elementem elewacji budynku, a wody opadowe są odprowadzane bezpośrednio do kanalizacji miejskiej i nie oddziałują na działkę [...];
- naruszenie art. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z uwagi na fakt, że w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych przepisy te nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, gdyż nie są przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.;
- brak podziału działki nr [...] na 2 oddzielne działki uniemożliwia sprzedaż myjni czterostanowiskowej, która obecnie jest nieczynna.
Ponadto w piśmie z dnia 10 października 2023 r. inwestor poinformował, że zostały zlikwidowane wszystkie otwory okienne i po automacie wendingowym w tzw. budynku meblowym usytuowanym w granicy proponowanego podziału działek nr [...] i [...], a ponadto rynna wraz z rurą spustową nigdy nie oddziaływała i nie oddziałuje obecnie na projektowaną działkę nr [...], ponieważ była i jest nadal podłączona do kanalizacji wewnętrznej.
Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 grudnia 2023 r. wskazało na podstawę materialnoprawną postanowień wydanych w sprawie, tj. art. 94 ust. 1 i 5 oraz art. 93 ust. 4 u.g.n. i stwierdziło, że w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązkiem organu opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości jest zbadanie jego zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a badanie pod kątem niesprzeczności z przepisami odrębnymi byłoby uzasadnione, gdyby nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.
W ocenie Kolegium o spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., można mówić jedynie w sytuacji, gdy proponowany projekt podziału nieruchomości jest w całości zgodny z co najmniej jedną z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych względem nieruchomości, której dotyczy wniosek o podział. Organ II instancji stwierdził, że sytuacja tego rodzaju nie miała w sprawie miejsca. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że działki nr [...], objętej opiniowanym projektem podziału, dotyczą dwie decyzje o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że jest to decyzja nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 29 marca 2018 r. znak [...] dla inwestycji polegającej na budowie myjni czterostanowiskowej, bezdotykowej wraz z instalacjami urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], [...], [...], [...] obręb miasto P., która została zmieniona decyzją nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r. znak [...]
Dalej organ II instancji stwierdził, że skarżący wnosząc o podział wskazanej działki, zaznaczył [we wniosku z dnia 24 stycznia 2022 r. - przyp. wł. Sądu], że ma on na celu podział działki nr [...] na dwie działki [...] i [...], które będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej w następujący sposób: działka nr [...] bezpośrednio od ul. [...] i przez działkę nr [...], a działka nr [...] przez działkę [...] oraz przez działkę [...] w części szczytowej budynku od strony budynku meblowego na szerokości oddzielającej budynki - bezpłatna służebność drogi zapisana w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia 25 października 2023 r.
Kolegium w tym względzie ponownie podkreśliło, że o spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., można mówić jedynie w sytuacji, gdy proponowany projekt podziału nieruchomości jest w całości zgodny z co najmniej jedną z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych względem nieruchomości, której dotyczy wniosek o podział. Sytuacja, w której planowany podział jest jedynie częściowo zgodny z jedna bądź większą liczbą decyzji o warunkach zabudowy obejmujących obszar objęty wnioskiem o podział, nie daje podstaw do zaaprobowania wniosku. W tego rodzaju sytuacji planowany podział nie jest bowiem w całości zgodny z żadną z decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wskazując na to, że w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. (pkt [...]) określono szczegółowo dostęp do drogi publicznej poprzez wskazanie, iż ma się on odbywać projektowanym zjazdem przez działkę nr [...], istniejącym zjazdem przez działkę nr [...] z drogi gminnej ul. [...], organ II instancji uznał, że zaproponowany sposób podziału nie spełnia wymagań określonych w tej decyzji w zakresie dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała tego dostępu poprzez ustanowienie służebności, tak jak to proponuje skarżący we wniosku.
Kolegium stwierdziło w takich warunkach, że podziela stanowisko organu I instancji, że istnieje niezgodność pomiędzy projektem przedłożonym do wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...] a wydaną decyzją nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. o warunkach zabudowy, co stanowi wystarczającą podstawę do odmowy pozytywnego zaopiniowania przedłożonego projektu podziału, "bez względu na zasadność pozostałych okoliczności" podnoszonych przez skarżącego.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego A. N., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ewentualnie zaś o zmianę zaskarżonego postanowienia i zaopiniowanie pozytywnie wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Ponadto wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedmiotowej sprawy administracyjnej – na okoliczność zasadności argumentów strony.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że istnieje niezgodność pomiędzy przedłożonym projektem do wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki skarżącego (dz. nr [...]), a decyzją z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy (znak [...]), zmienioną decyzją nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r., oraz z przepisami prawa w sytuacji, gdy:
1) zaproponowany podział działki nr [...] nie jest sprzeczny z prawem oraz z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r.;
2) wszystkie działki ujęte w warunkach zabudowy (w decyzji nr [...] z dnia 29 marca 2018 i decyzji nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r.), tj. działki nr [...], [...], [...] to działki prywatne skarżącego, a załączony do decyzji nr [...] plan zabudowy myjni uwidacznia, jaki teren poszczególnych działek zajmuje myjnia czterostanowiskowa (nadto przy poprzednim zażaleniu z dnia 20 marca 2023 r. w przedmiotowej sprawie wnioskodawca przedłożył mapkę, na której naniósł kolorami podzieloną działkę nr [...] na dwie działki nr [...] i [...]);
3) wstępny podział działki nr [...] na dwie działki gwarantuje dostęp do drogi publiczne: dla działki nr [...] bezpośrednio do ul. [...] i przez działkę nr. [...], a dla działki nr [...] przez działkę [...] oraz przez działkę [...] w części szczytowej budynku od strony budynku meblowego na szerokości oddzielającej budynki (bezpłatna służebność drogi zapisana w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia 25 października 2013 r.);
4) zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy obie podzielone działki nr [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] (wtedy nawet służebność nie jest potrzebna przez działkę nr [...]); nadto decyzje o warunkach zabudowy nie zabraniają ustanowienia służebności, tym bardziej, że wszystkie działki należą do A. N.;
5) pierwotnie projektowany "wjazd" do myjni czterostanowiskowej był przez działki nr [...] i [...], szerokość tego wjazdu to 15,2 m, w tym przez działkę nr [...] 6,3 m, szerokość wjazdu przez działkę nr [...] wynosi więc ok. 9 m i jest wystarczająca, ponadto na działce nr [...] został zmieniony sposób użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny umożliwiający wykup gruntu z wieczystego użytkowania - w styczniu 2023 r., co wiąże się z koniecznością ograniczenia wjazdu do 9 m, czyli wyłącznie przez działkę nr [...] (po podziale działka nr [...]), omawiany budynek ma oddzielny adres ul. [...], P.;
6) budynek magazynowy na działce nr [...] nie jest wykorzystywany w działalności gospodarczej, nie jest sprecyzowane jego przeznaczenie w najbliższym czasie, wymaga kosztownego remontu rzędu 1,5-2 mln zł;
7) obecne stanowisko SKO uniemożliwia sprzedaż:
- myjni czterostanowiskowej wraz z infrastrukturą, która jest wyłączona z użytkowania i zlikwidowana w dokumentacji księgowej, ale obowiązuje podatek od nieruchomości (ponad 10 tyś. zł rocznie),
- budynku magazynowego na działce nr [...] o pow. 1000 m2 i budynku mieszkalnego na działce nr [...],
a wszystkie 3 obiekty mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Ponadto podniósł, że zostały usunięte dotychczasowe zastrzeżenia dotyczące podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], tzn.:
1) zostały zamurowane 2 okna w budynku magazynowym po automacie wendingowym, a informacja pisemna została przekazana do organów obydwu instancji w dniu 10 października 2023 r.;
2) woda z rynny wraz z rurą spustową nie oddziałuje i nigdy nie oddziaływała na teren proponowanej działki nr [...] (myjnia), ponieważ jest wprowadzona do kanalizacji wewnętrznej przy budynku meblowym na proponowaną działkę nr [...]; kanalizacja wewnętrzna została wykonana przez pierwotnego właściciela terenu, ponieważ nie było kanalizacji na ul. [...].
Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności niewzięcie pod uwagę dokumentów, argumentów i dowodów przedstawionych przez stronę i wydanie postanowienia bez dokonania przez organ II instancji samodzielnej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącego.
W uzasadnieniu strona rozwinęła i umotywowała tak sformułowane zarzuty.
Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy na to, że Sąd z urzędu, niezależnie od zgodnych wniosków stron w tym przedmiocie, rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także po kątem prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Poza tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są zaś przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów prawa materialnego) bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów postępowania).
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 94 ust. 1 u.g.n., jak również przepisy postępowania, uzasadniając negatywne zaopiniowanie zaproponowanego przez skarżącego projektu podziału działki bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.
Sąd z miejsca zastrzega jednakże, że nie było żadnych podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Z kolei niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wniosek dowodowy dotyczył właśnie akt postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd wyjaśnia, że analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Z uwagi na sformułowanie przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że w tym wypadku do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. doszło przede wszystkim ze względu na uchybienia dotyczące przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 i art. 94 u.g.n.
Według art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystko to powinno zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu spełniającym wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 124 i art. 126 k.p.a.).
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Natomiast według art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Z kolei art. 94 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W sprawie doszło po stronie organów do naruszenia przepisów art. 93 i art. 94 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy, zaś powiązane z nim naruszenie przepisów postępowania mogło niewątpliwe mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro stwierdzone uchybienia miały bezpośredni związek z uznaniem przez organy podstaw do negatywnego zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości.
Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami, określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy (tak np. NSA w wyroku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 651/13 i wyroku z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 684/20, dostępnych jw.). Poza tym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczalne jest wskazanie takich parametrów projektowanej zabudowy, które będą miały wpływ na przyszły podział nieruchomości. Nie chodzi przy tym o jednoznaczne określenie jakiej powierzchni mają być wydzielone działki oraz w jaki konkretnie sposób mają zostać skomunikowane z drogą publiczną, w tym określenie o przebiegu dróg wewnętrznych. Decyzja o warunkach zabudowy nie dokonuje podziału nieruchomości, lecz wyłącznie w związku z ustalonymi parametrami zabudowy wskazuje, w jakim kierunku może nastąpić jej podział (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 958/13, dostępny jw.).
W związku z tym badanie zgodności proponowanego projektu podziału działki z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie powinna obejmować tych kwestii, które są rozstrzygane przez organ właściwy w sprawie zatwierdzania projektu podziału na dalszych etapie procedury podziałowej, tj. zgodnie z art. 96 i nast. u.g.n.
Wtedy też jest badane spełnienie przez projekt podziału innych wymogów niż określone w art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przede wszystkim należy w tym zakresie wskazać na pominięty w swych rozważaniach przez organy obydwu instancji przepis art. 93 ust. 3 i 3b u.g.n.
Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi zasadę ogólną, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
Z kolei art. 93 ust. 3b u.g.n. stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.
W takiej sytuacji badanie zgodności proponowanego podziału geodezyjnego nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinno polegać na ocenie zgodności projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy co do całości dzielonej nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Organ opiniujący powinien zatem ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. alt I OSK 1727/19, dostępny jw. - stanowisko wyrażone w zakresie przepisu art. 93 u.g.n. i zgodności projektu podziału z przepisami planu miejscowego).
W związku z tym proponowany podział nieruchomości, według wniosku strony z dnia 24 stycznia 2022 r. dotyczącego podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...] na działki nr [...] i [...] obręb miasto P., powinien być w przedmiotowej sprawie zbadany pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. znak [...], zmienioną decyzją nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r. znak [...], tj. z zachowaniem warunków określonych w tej decyzji w odniesieniu do każdej z wydzielanych działek. Niemniej jednak same kwestie dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej powinny być przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia na kolejnym etapie postępowania, z uwzględnieniem przepisów art. 93 ust. 3 i 3a oraz art. 96 i nast. u.g.n. W tym też zakresie organ opiniujący powinien ocenić, czy w decyzji o warunkach zabudowy zostały określone takie uwarunkowania w zakresie funkcjonowania inwestycji w kontekście komunikacyjnym, które byłyby wiążące dla organu właściwego w sprawie podziału nieruchomości. Jak już to jednak zostało wcześniej wyjaśnione, sam dostęp do drogi publicznej nie powinien na tym etapie postępowania podziałowego stanowić kryterium badania zgodności projektu podziału z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Na koniec Sąd jeszcze zauważa, że zgadza się ze stanowiskiem, zgodnie z którym w odniesieniu do art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zwraca się uwagę, że ustalenie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz.1225) nie powinny stanowić kryterium opiniowania, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W szczególności, w kontekście § 2 tego rozporządzenia należy uwagę na to, że § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego stosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia, a nie podziału nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 381/16, dostępny jw.). Tym bardziej zatem nie powinno to mieć miejsca przy opiniowaniu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Ponadto Sąd zauważa w tym względzie, że Kolegium w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji sugerowało, że zgadza się z takim stanowiskiem.
Stwierdzone uchybienia w zakresie przepisów prawa materialnego doprowadziły do naruszenia wcześniej omówionych przepisów postępowania, prowadząc do błędów w ustaleniach faktycznych i ocenie stanu faktycznego na gruncie przepisów art. 93 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz treści decyzji warunkach zabudowy, jaka została wydana w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego (uchylenie) zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Słusznie zakwestionowane postanowienie zostało bowiem wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak też omówionych przepisów prawa materialnego, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do niezasadnej w tym stanie sprawy negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki.
W związku z tym Sąd nie odnosił się do poszczególnych, kazuistycznie ujętych zarzutów skargi, gdyż stwierdzone błędy organu dyskwalifikowały w całości rozstrzygnięcia wydane w obydwu instancjach.
Jak już wspomniano, skarga okazała się uzasadniona, jakkolwiek nie było podstaw do rozpatrywania szczegółowo wszystkich zarzutów i argumentów strony.
Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie odniesienia się w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2042/16 i 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2406/22, dostępne jw.).
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy będą obowiązane uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i odnieść się wyłącznie do tych kwestii, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym też zakresie powinny kompleksowo rozważyć stanowisko skarżącego i zgłaszane przez niego zarzuty w toku postępowania. Organy powinny zatem uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wynik sprawy, żądanie strony skarżącej oraz uiszczone przez nią koszty sądowe (wpis w kwocie 100 zł) i należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz koszt opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).