IV SA/Po 143/22

IV SA/Po 143/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-05-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1867/22 - Wyrok NSA z 2023-12-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA M. Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. O.-W. na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2020 r. nr uchwała nr XXV/205/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Łęczyca w rejonie ulic: Poznańskiej, Zgodnej i Łagodnej. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej częściach tekstowej i graficznej, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3KDW oraz ZP w granicach działki ewidencyjnej nr [...]; 2. zasądza od Gminy Komorniki na rzecz skarżącej K. O.-W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. K. O.-W. (zwana dalej także "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXV/205/2020 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Łęczyca w rejonie ulic: Poznańskiej, Zgodnej i Łagodnej (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2020 r., poz. 5484, zwanej dalej także "Uchwałą" lub "Planem") w zakresie § 3 ust. 5 w zw. § 15 ust. 1 i ust. 2 Uchwały oraz w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi wewnętrznej (3KDW) przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], a także § 3 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1-5 Uchwały w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały, dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przeznaczenia zielni urządzonej (ZP) na działce o numerze ewidencyjnym [...]
Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. konstytucyjną zasadę proporcjonalności, poprzez dokonanie wskazanego powyżej przeznaczenia nieruchomości w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. konstytucyjną zasadę zakazu naruszania istoty prawa własności w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie wskazanego powyżej przeznaczenia nieruchomości w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., zwanej dalej także "u.p.z.p."), tj. obowiązek wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych, poprzez ograniczenie prawa skarżącej bez uzasadnienia istniejącym interesem publicznym lub interesem prywatnym innych właścicieli nieruchomości;
- art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie przebiegu drogi wewnętrznej oraz przeznaczeniu działki na zieleń urządzoną w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego, nadto prowadzący do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego oraz poprzez zakwalifikowanie drogi jako wewnętrznej (niepublicznej),
- art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieproporcjonalne naruszenie prawa własności Skarżącej i uniemożliwienie zabudowy na nieruchomości (przeznaczenie części działki na drogę wewnętrzną oraz na zieleń urządzoną), pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności, a także poprzez przeznaczenie nieruchomości na drogę wewnętrzną w sytuacji braku analizy możliwości i perspektywy jej realizacji przez indywidualnych właścicieli nieruchomości.
Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie § 3 ust. 5 w zw. § 15 ust. 1 i ust. 2 Uchwały oraz w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały, dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi wewnętrznej (3KDW) przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], a także § 3 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1-5 Uchwały w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały, dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przeznaczenia zielni urządzonej (ZP) na działce o numerze ewidencyjnym [...], oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych, a także przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2022 r. Rada Gminy Komorniki wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając, że zaskarżona Uchwała obejmuje część działki Skarżącej o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina [...], która zgodnie z zaskarżoną Uchwałą przeznaczona jest częściowo pod teren zieleni urządzonej (ZP), częściowo pod tereny dróg wewnętrznych (3KDW). Organ dodał, że pozostała część wskazanej działki Skarżącej objęta jest innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały Rady Gminy Komorniki Nr LVI/540/2018 z dnia 5 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Łęczyca w rejonie ulic: [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2018 r., poz. 6974), zgodnie z którą ta pozostałą część działki Skarżącej przeznaczona jest częściowo pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (MN/U), częściowo pod tereny dróg publicznych (1KD-D).
Zwrócono uwagę, iż w przedmiotowym przypadku Skarżąca nie brała udziału w procedurze planistycznej, pomimo dochowania przez organ sporządzający plan wszystkich nakazanych prawem ogłoszeń i obwieszczeń, a Skarżąca nie wykazała naruszonego interesu prawnego w toku trwającej procedury planistycznej.
W ocenie organu, zaskarżona Uchwała nie ingeruje nadmiernie w prawo własności Skarżącej. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. podkreślono, iż oprócz wyważania interesów właścicieli działek podczas sporządzania planu miejscowego brano pod uwagę to, iż w planowaniu przestrzennym prawo własności (i użytkowania wieczystego) nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń, o czym mówi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Przywołano, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dodano, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności czy odpowiednio wieczystego użytkowania. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z powyższego wynika, iż Rada Gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, co do zasady uprawniona była do rozstrzygnięcia w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu poszczególnych objętych nim terenów, w tym także niezgodnie z oczekiwaniami właścicieli gruntów położonych na tych terenach. W ramach przysługującego jej władztwa planistycznego Rada Gminy uprawniona była też do określenia przeznaczenia danego terenu jako tereny zieleni, czy drogi wewnętrznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego kształtuje bowiem na przyszłość stan prawny nieruchomości nim objętych i stanowi wyraz kształtowania przez gminę ładu przestrzennego na jej obszarze. Takim elementem kształtowania ładu przestrzennego jest zaś niewątpliwie nadanie funkcji mieszkaniowej, czy wytyczanie przebiegu dróg i innych szlaków komunikacyjnych oraz terenów zieleni,
Organ przedstawił chronologię zmian rozwiązań planistycznych dla działki Skarżącej. Przywołano, że w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Komorniki uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Komornikach Nr XIII/46/85 z dnia 23 grudnia 1985 r. i Nr XIX/67/86 z dnia 15 grudnia 1986 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego z 1987 r., Nr 1, poz. 1 i 19) i zaktualizowanym uchwałą Rady Gminy Komorniki z dnia 29 września 1992 r. Nr XXV/31/92 (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego z 1992 r., Nr 15, poz. 133) działka o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina [...], przeznaczona była pod obszary łąk i pastwisk (zał. nr [...]). Następnie, na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczycy i części wsi Wiry, wprowadzonego mocą uchwały Rady Gminy Komorniki Nr XXXVI/249/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego z 1998 r., Nr 13, poz. 133) przedmiotowa działka przeznaczona została częściowo pod tereny zieleni izolacyjnej przybierającej formy celowych zadrzewień, upraw rolnych lub szkółek roślin ozdobnych (1 Z), częściowo pod teren zieleni łąkowej (2 ZŁ), częściowo pod tereny ulic osiedlowych (010 KD [...]) (012 [...]), częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej z możliwością sytuowania na działkach obiektów służących nieuciążliwej działalności gospodarczej o profilu usługowym (4 MU) (zał. nr 6). Kolejna zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej działki nastąpiła na mocy uchwały Rady Gminy Komorniki Nr LVI/540/2018 z dnia 5 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Łęczyca w rejonie ulic: [...] (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 17 września 2018 r.), a zgodnie z tym planem miejscowym działka o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina [...], przeznaczona była częściowo pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (MN/U), częściowo pod tereny dróg publicznych (1KD-D)(2KD-D), częściowo pod teren zieleni urządzonej (ZP) (zał. nr 7).
W dalszej kolejności wyjaśniono, że przyczyną zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy zaskarżonej Uchwały była konieczność dostosowania w zakresie terenu dotyczącego ul. [...] (teren oznaczony symbolem [...] w planie miejscowym z 1998 r.) na teren oznaczony symbolem KDW - droga wewnętrzna ze względu na brak szerokości wymaganej dla drogi publicznej wynikającej z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Organu zatem przystąpienie do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zasadne z uwagi na brak możliwości zachowania na części drogi parametrów (10 m szerokości), z uwagi na ukształtowanie terenu. Dodano, że ustalanie zmiany przeznaczenia na drogę wewnętrzną poprzedzone zostało wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Organ planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych (większość terenu przeznaczonego pod drogę została już wykupiona przez Organ). Zdaniem Organu, celem wprowadzonych zmian było to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji, bezzasadne było w ocenie Organu pozostawienie fragmentu drogi przebiegającego przez działkę o nr ewid.[...] jako drogi publicznej, biorąc pod uwagę, że właściciele nie zgłaszali uwag co do jej przebiegu podczas procedowania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a takie działanie Organu prowadziło do racjonalnych rozwiązań komunikacyjnych. Organ dodał, że drogi wewnętrzne stanowią, obok dróg publicznych, element systemu komunikacji, zaś wyznaczenie terenów pod drogi wewnętrzne jednoznacznie przewidziano w przywołanym rozporządzeniu (załącznik nr 1, I.p. 6.2), przewidując dla nich oznaczenie KDW. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Organ wskazał, że Skarżąca powołuje się na ograniczenie zagospodarowania działki, tymczasem stwierdzenie nieważności spowoduje, iż na wybranym fragmencie obowiązywać będzie poprzedni plan, wyznaczający na niniejszym fragmencie drogę publiczną, co także powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki. Ponadto, taka sytuacja naruszy zasadę równości wobec prawa w stosunku do Skarżącej i właścicieli działek sąsiednich (m.in. dz. nr: [...]), albowiem ta sama droga będzie częściowo publiczna a częściowo wewnętrzna, co prowadzi do (jak słusznie, zdaniem Organu, wskazano w skardze) odmiennych zasad przejęcia własności oraz wypłaty wynagrodzenia za przejętą przez gminę drogę. Tymczasem jak podał Organ, Gmina jest gotowa do wykupu fragmentu drogi wraz z terenem zieleni urządzonej, położonej na nieruchomości Skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, Organ podniósł, że bezzasadne było pozostawienie fragmentu drogi przebiegającego przez działkę o nr ewid.[...] jako drogi publicznej.
Dodatkowo zwrócono uwagę na to, że w rejonie ulic [...] gmina nie posiada własnych działek, na których mogłaby zabezpieczyć potrzeby obecnych i przyszłych mieszkańców Ł. w zakresie ładu przestrzennego, rekreacji, poprzez wyznaczenie terenu zieleni urządzonej, towarzyszącego terenom zabudowy mieszkaniowej. Wskazanie terenu zieleni urządzonej było kontynuacją wyznaczonej polityki w planie z 2018. W planie miejscowym z 2018 r., mając na uwadze interes prywatny właściciela działki o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina [...], dokonano zamiany. Teren wskazany w planie miejscowym z 1998 r. pod zabudowę (4M,U) o powierzchni ok. 460 m wraz z fragmentem drogi, przeznaczono w planie miejscowym z 2018 r. pod tereny zieleni (pow. ok. 570 m2). Jednocześnie teren, który był wyłączony z zabudowy w planie miejscowym z 1998 r., o pow. ok. 1050 m2, w planie miejscowym w 2018 r. przeznaczono pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (pow. ok. 1050 m2). Spowodowało to zmniejszenie terenów biologicznie czynnych, będących jednym z elementów zapewnienia bioróżnorodności. Dodano, że wyznaczenie obszarów zieleni jest zawsze trudną decyzją dla Organu, natomiast przy dużej intensywności zabudowy jest to konieczne i stanowi wyważenie interesów publicznych i prywatnego. Zwrócono uwagę, że mieszkańcy oczekują od Gminy tworzenia terenów zielonych i w tym miejscu Gmina jest gotowa taki teren stworzyć oraz wykupić od Skarżącej także ten fragment. Oczekiwanie mieszkańców wynika w szczególności z urbanizacji tych terenów, a co za tym idzie zwiększeniem gęstości zaludnienia w tym rejonie. Wyznaczony w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren zieleni urządzonej, towarzyszący terenom zabudowy mieszkaniowej (istniejącej i nowoprojektowanej), zabezpiecza potrzeby obecnych i przyszłych mieszkańców Łęczycy w zakresie ładu przestrzennego i rekreacji. W okolicy brak jest terenów zielonych a sporny fragmenty znajduje się przy drogach.
Zdaniem Organu, dla działki o nr ewid.[...], zmianą postanowień planu w roku 2018 i późniejszą zmianą w 2020 r., wprowadzono korzystniejsze rozwiązanie, umożliwiające zagospodarowanie działki w sposób dogodniejszy dla właściciela. Obszar umożliwiający wprowadzenie zabudowy został zdecydowanie zwiększony w stosunku do planu z roku 1998. Ponadto plan miejscowy z 2020 r. utrzymał wprowadzone w planie z roku 2018 ukształtowanie tej części działki, na której wskazano lokalizację zabudowy, umożliwiające korzystniejsze jej zagospodarowanie.
Podsumowując, zdaniem Organu, zaskarżona Uchwała nie narusza władztwa planistycznego przyznanego gminie i jednocześnie ustalenia planu nie ingerują nadmiernie w interes prawny Skarżącej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymując w całości podniesione dotychczas zarzuty oraz twierdzenia.
Podniesiono, że wbrew przeciwnemu stanowisku Organu, zdaniem Skarżącej, nie ma znaczenia dla sprawy brak uczestnictwa Skarżącej w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, iż Skarżąca nie mieszka na terenie Gminy Komorniki, działka stanowi grunt niezabudowany, a jednocześnie aktualnie przepisy nie wymagają od Gminy zawiadamiania właścicieli nieruchomości o wszczętej procedurze planistycznej. Tym samym, trudno oczekiwać, iż wszyscy mieszkańcy będą mieli świadomość, że miejscowy plan jest uchwalany. Dodano, że żaden przepis obowiązującego prawa nie uzależnia możliwości skierowania skargi na akt prawa miejscowego od wcześniejszego aktywnego uczestnictwa na etapie jego uchwalania.
Zdaniem Skarżącej, przedstawiona przez Gminę argumentacja w żaden sposób nie wyjaśniła celu przeznaczenia części działki skarżącej na tereny zieleni urządzonej i tym samym nie podważyła zarzutów prezentowanych przez skarżącą w skardze na akt praw miejscowego. Zwrócono za tym uwagę, że konieczne jest zachowanie proporcjonalności w dokonywaniu ograniczenia prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślono, iż okoliczne nieruchomości stanowią tereny wiejskie o zabudowie jednorodzinnej, gdzie charakterystycznym jest posiadanie przez mieszkańców ogrodów oraz terenów zielonych, które mogą spełniać funkcje rekreacyjne. W tym kontekście wydzielanie takich terenów i to na działce stanowiącej prywatną własność, w ocenie Skarżącej, nie znajduje uzasadnienia. Nadto, sam fakt braku posiadania przez Gminę nieruchomości, stanowiącej jej własność, która mogłaby zostać przeznaczona na taki cel, nie uzasadnia jeszcze takiego ograniczenia prawa własności w stosunku do prywatnego właściciela. Dodatkowo, okolica przeznaczona na tego typu tereny również musi budzić wątpliwości, gdyż sąsiednie działki to droga publiczna oraz tory kolejowe. Tym samym argument, który ma przemawiać za umiejscowieniem terenów zieleni urządzonej, raczej powinien stanowić o wyborze innego miejsca. Także wielkość działki (terenu przeznaczonego na zieleń) wydaje się być zbyt mała, aby realnie mógł pełnić on swoją funkcję.
Jednocześnie, Organ odwołuje się do "oczekiwania mieszkańców", jednakże nie mogą to być jednie ogólnikowe wizje Organu, a konkretne analizy oraz wnioski mieszkańców danej Gminy. Na takie dane oraz dokumenty organ w swojej odpowiedzi się nie powołuje. Podniesiono za tym także, że przeznaczenie terenu nieruchomości Skarżącej na tereny zieleni zdaje się być działaniem jednostkowym i tym samym arbitralnym. I to właśnie w przedmiotowym działaniu Skarżąca upatruje nieproporcjonalnego naruszenia swojego prawa własności, a Gmina nie wyjaśniła w sposób przekonujący, dlaczego to akurat skarżąca ma ponosić ciężar realizacji zadania publicznego Gminy.
Skarżąca podkreśliła także, że Gmina nigdy nie zwróciła się do Skarżącej celem złożenia oferty na wykup gruntu pod realizację zadania opisanego jako tereny rekreacji. Tym samym Skarżąca może mieć uzasadnione obawy, iż takie działanie nigdy nie nastąpi, a miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego skutecznie uniemożliwi jej działania inwestycyjne. Dlatego też składane w odpowiedzi na skargę deklaracje, w świetle dotychczasowych działań Gminy, nie mogą stanowić punktu odniesienia dla oceny słuszności zarzutów skargi. Zaznaczono także, iż w wypadku drogi deklarowana wola wykupu i to pomimo obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od czerwca 2020 r. (ani w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) nie przełożyła się na jakąkolwiek ofertę przedstawioną Skarżącej. Tym samym należy uznać, iż Gmina nie podjęła żadnych wiążących działań celem realizacji drogi. Co więcej, bezpośredni sąsiad Skarżącej dokonał ogrodzenia terenu, który miałby zostać przeznaczony pod drogę wewnętrzną, co stanowi oczywistą manifestację braku woli przeznaczenia tego fragmentu nieruchomości na cel planowanej drogi. W tym kontekście zasadnym jest wskazanie, że obiektywne okoliczności potwierdzają, że powstanie tej drogi może nie być realne, co w świetle jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną, uzasadnia argumentację szczegółowo powołaną w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
K. O.-W. wniosła skargę na uchwałę nr XXV/205/2020 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Łęczyca w rejonie ulic: [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2020 r., poz. 5484, zwanej dalej także "Uchwałą" lub "Planem") opierając się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021, poz. 1372 – dalej jako: u.s.g.). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem – jak ma to miejsce na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej również jako: p.p.s.a.) – ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez skarżącego naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
Uprzedzając zatem zasadnicze merytoryczne rozważania w sprawie należy odnieść się do kwestii naruszenia interesu prawnego K. O.-W. zaskarżoną Uchwałą. W tym zakresie należy wskazać, że niekwestionowane pozostaje, że Skarżąca jest właścicielką działki o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina [...], która zgodnie z zaskarżoną Uchwałą przeznaczona została częściowo pod teren zieleni urządzonej (ZP), częściowo pod tereny dróg wewnętrznych (3KDW). Skarżąca naruszenia jej interesu prawnego upatruje w przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego i naruszeniu zasad proporcjonalności i równości.
Drugim zasadniczym elementem, który Sąd musiał uwzględnić badając zasadność złożonej przez K. O.-W. skargi jest zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części. Podkreśli trzeba, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast - kontrola - uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 115/15). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zatem wyjaśnić, że Skarżąca posiadała legitymację do tego aby skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały - w części - wyznaczonej jej indywidualnym interesem, a więc (upraszczając) dotyczącej jej działki (nr [...]), co do której Skarżąca wykazała przysługujący jej tytuł prawny. W tym zakresie Skarżąca mogła skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały.
1. Przystępując do oceny zasadności złożonej skargi należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - istotne - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego - istotne - naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa - należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej: wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).
Jak wskazano powyżej kontrola Uchwały musiała zostać dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się on z naruszeniem interesu prawnego Skarżącej. Sąd mając na uwadze zarzuty skargi skontrolował w niniejszej sprawie tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej u.p.z.p. i w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały - w części - wyznaczonej indywidualnym interesem Skarżącej.
2. Przystępując do oceny zasadności złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że Rada Gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości"). Zarazem jednak nie może ujść z pola widzenia, że plany miejscowe, choć będące aktami prawa ustanawianymi samodzielnie przez uprawniony organ w ramach przyznanej kompetencji prawotwórczej, są zarazem aktami prawnymi usytuowanymi najniżej w hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że dopuszczalność ingerencji planów miejscowych w prawo własności (umocowanej konstytucyjnie i ustawowo) nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania w procesie planowania szeroko uregulowanych reguł tego procesu zawartych w ustawie. Od organów gminy należy nadto oczekiwać poszanowania dla akceptowanych i stanowiących fundament państwa prawa zasad, takich jak w szczególności zasada proporcjonalności. Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zastrzec przy tym należy, że żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interes publiczny nie ma na gruncie u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontynuując powyższe rozważania w kontekście badanej sprawy, wyjaśnić należy, że naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami.
Zdaniem Sądu uchwalenie zaskarżonego Planu wiązało się z nadużyciem władztwa planistycznego polegającego na przyjęciu środków nieadekwatnych i nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonych celów.
3. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii lokalizacji drogi wewnętrznej (KDW) na terenie działki Skarżącej (nr [...]) należy wskazać, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16).
W ocenie Sądu, dokumentacja planistyczna nie potwierdza zasadności przeznaczenia terenu działki nr [...] po tereny dróg wewnętrznych (3KDW). Argumentacja odpowiedzi na skargę koncentruje się w tym zakresie na wykazaniu woli kontynuacji przez Gminę. w tym zakresie, >uregulowań< planistycznych. Z tej przyczyny w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że zgodnie z wcześniejszymi uregulowaniami planistycznymi dz. nr [...] przeznaczona była częściowo pod tereny dróg publicznych (1KD-D) (2KD-D), ale - jak wskazano - ze względu na brak szerokości wymaganej dla drogi publicznej, zadecydowano o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniu terenu działki nr [...] pod drogę wewnętrzną, a nie jak dotąd publiczną. Odnosząc się do tej argumentacji należy zwrócić uwagę, że jak wynika z akt planistycznych nie jest ona w pełni zgodna z prawdą. Do takich wniosków prowadzi pismo Wydziału Infrastruktury Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 02 stycznia 2019 r. (k. 3 akt planistycznych) na które powołał się Organ w odpowiedzi na skargę. Dokument ten zawiera jednoznaczne wyjaśnienie złożenia wniosku o zmianę oznaczenia w planie dróg oznaczonych dotąd symbolami 1 i 2KD na KDW. Wyjaśniono, że teren przeznaczony pod drogę w rejonie ulicy [...] ma znaczenie wyłącznie lokalne, a "w obecnym kształcie ulica nie ma szerokości wymaganej dla drogi publicznej", tymczasem "konieczne wykupy oraz zabezpieczenie skarp wynikających ze znacznych różnic wysokości w rejonie ulicy, generowałoby ogromne koszty niekoniecznie uzasadnione ze względu na znaczenie przedmiotowej ulicy dla ruchu lokalnego". Treść tego pisma wskazuje, że po pierwsze - że nie nastąpiły żadne niezależne od organu zmiany uwarunkowań, które rodziłyby konieczność zmiany w zakresie >planowanego < przeznaczenia terenów na działce Skarżącej (z dotychczas planowanego – drogi publiczne, na aktualnie planowane – drogi wewnętrzne). Po drugie - akta sprawy nie wskazują by nie było możliwe poprowadzenie drogi publicznej przez teren dz. nr [...], a jedynie, że "generowałoby ogromne koszty niekoniecznie uzasadnione ze względu na znaczenie przedmiotowej ulicy dla ruchu lokalnego". Należy też zwrócić uwagę, że dotychczas teren działki Skarżącej pozostawał przeznaczony częściowo pod drogę publiczną na mocy uchwały Rady Gminy Komorniki z dnia 05 września 2018 r. nr LVI/540/2018. Podkreślić zatem trzeba, że dokumentacja planistyczna dowodzi jedynie, że poprowadzenie drogi wewnętrznej, a nie publicznej przez teren działki Skarżącej byłoby korzystniejsze finansowo dla Gminy, ale nie niemożliwe.
Ponadto, należy zauważyć, że również realne zapotrzebowanie społeczności lokalnej na tę drogę nie jest oczywiste. Po części, fakt ten literalnie zostaje poruszony w piśmie Wydziału Infrastruktury Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 02 stycznia 2019 r. (k. 3 akt planistycznych). Ponadto, do wniosków takich prowadzi również treść odpowiedzi na skargę. Skoro bowiem od 1998r. – 2018 r. tereny działki Skarżącej - jak podkreśla to Organ - pozostawały przeznaczone pod tereny dróg, a w przypadku dróg publicznych możliwe było skorzystanie w instytucji wywłaszczenia, i pomimo upływu lat tego jednak nie uczyniono, a w konsekwencji nie zrealizowano na terenie działki Skarżącej drogi, to argumentacja Gminy o potrzebie ograniczenia Skarżącej w jej prawie własności w celu przeznaczenia fragmentu jej działki pod drogę wewnętrzną nie jest wiarygodna.
Rozważając o założeniach i celach przestrzennych zaskarżonego planu nie można pominąć treści ujawnianych w toku procedury planistycznej. Ocena ta co należy zaakcentować szczególnie została przeprowadzona z uwzględnieniem wymogów art. 15 u.p.z.p. Należy, bowiem przypomnieć, że ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) ustawodawca wprowadził do u.p.z.p wiele istotnych zmian. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zmiana ta polegała na wprowadzeniu obowiązku sporządzenia do projektu planu miejscowego uzasadnienia zawierającego określone treści. Ustawodawca wskazał przykładowo, że w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2–4; zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Wprowadzenie w u.p.z.p. obowiązku sporządzenia, a także publicznego przedłożenia uzasadnienia do projektu planu uznaje się za o tyle istotne, że umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ plan przygotowujący, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 u.p.z.p. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych.
Mając powyższe na uwadze, nie sposób nie dostrzec, że w badanej sprawie - Organ nie przedstawił w zasadzie żadnych konkretnych przyczyn, które uzasadniały - w sposób przekonujący - przyjęcie rozwiązania zakładającego stworzenie kosztem działki nr [...] drogi wewnętrznej. Zaakcentować trzeba szczególnie, że - w tym zakresie - brak jest w istocie uzasadnienia Uchwały, a zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie przekonuje o rozwiązania polegającego na przeznaczeniu części działki nr [...] po tereny dróg wewnętrznych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
Trzeba zauważyć, że do zakresu działania gminy należą (art. 6 ust. 1 u.s.g.) wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 7 ust. 1 u.s.g., że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Należy jednak podkreślić, że nie jest to jedyne zadanie własne gminy, a jego wykonanie musi uwzględniać także realizację pozostałych obowiązków nałożonych na tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmuje bowiem w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. także sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami oraz organizacją ruchu.
Wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. prowadzi zatem do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne, co podkreśla Sąd, odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Drogi prywatne winny obsługiwać nieruchomości prywatne, wszelkie inne powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny z kolei stanowić własność podmiotów publicznoprawnych.
Przyjęte w niniejszej sprawie rozwiązanie, polegające na przeznaczeniu części działki nr [...] pod tereny dróg wewnętrznych (3KDW) prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa własności Skarżącej (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest rażąco nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skoro uchwalając Plan Rada Gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, miał na uwadze, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wskazano powyżej, z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Należy zatem wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, dostępne CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że przyjęte w Planie rozwiązanie nadmiernie i nieproporcjonalnie ingeruje w prawa właścicielki działki nr [...]. Dokumentacja akt sprawy nie daje też odpowiedzi dlaczego planowana droga wewnętrzna musi przebiegać właśnie przez działkę Skarżącej. Sad dostrzega, że Gmina powołuje się na pewne "zastałości" planistyczne. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama Gmina nie widzi potrzeby wywłaszczenia Skarżącej (rezygnuje z przeznaczenia terenu jej działki pod drogę publiczną), ale urzeczywistnienie zamierzeń planistycznych, z własnej woli, uzależnia od woli Skarżącej (część jej działki przeznacza pod drogę wewnętrzną), jednocześnie ograniczając ją w jej prawie własności. Skoro droga 3KDW mająca na celu obsługę komunikacyjną >ruchu lokalnego<, nie została zaplanowana jako droga "publiczna", lecz droga "wewnętrzna" w rozumieniu art. 8 u.d.p., to oznacza, że nieruchomość, na której ją zaprojektowano nie może podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."). Zatem jej realizacja nie może nastąpić bez zgody właściciela i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęcie w Uchwale rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowej właścicielki. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich, albowiem choć nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności (por. wyrok NSA z 21 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12, dostępne CBOSA). Wskazać należy, że droga określona w zaskarżonym Planie jako droga wewnętrzna 3KDW z praktycznego punktu widzenia miała pełnić rolę drogi publicznej. W takiej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało rozważyć - czy taki sposób określenia przeznaczenia w Planie działki nr [...] nie przekracza granic władztwa planistycznego Gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. W ocenie Sądu, przedstawiona dokumentacja planistyczna dowodzi, że tak zaproponowane rozwiązanie komunikacyjne, , oznacza w istocie próbę przerzucenia obowiązków Gminy, także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej ruchu lokalnego, na prywatnego właściciela - działki nr [...].
W tym miejscu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela i przyjmuje za swoje stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016r. sygn. akt II OSK 3314/14 (CBOSA) w którym wskazano, że przeciwko rozwiązaniu jakie przyjęto w niniejszej sprawie, w odniesieniu do zaproponowanego układu komunikacyjnego przemawia konieczność respektowania, zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jako szczególnie doniosły – a zarazem nie spełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działce prywatnej wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właścicielki działki, przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" – jak trafnie podkreślono – oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicielki nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany.
4. Zasadnie też, Skarżąca wskazała na wadliwość przeznaczenia części terenu jej działki nr [...] pod tereny zieleni urządzonej ZP. W tym zakresie należy wskazać, że rację ma Skarżąca co do tego, że w istocie zaplanowanie terenów urządzonych na jej nieruchomości nastąpiło bez uzasadnienia merytorycznego. W tym zakresie brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały (przedłożone wraz z aktami planistycznymi uzasadnienie Uchwały nie wyjaśnia jakimi motywami kierowała się Gmina), a z odpowiedzi na skargę nie wynikają również żadne dane, które pozwoliłyby ustalić jakie były przyczyny uzasadniające objęcie terenów - tej konkretnej działki - symbolem ZP.
W odpowiedzi na skargę Gmina powołuje się na to, że w rejonie ulic [...] ona sama nie posiada własnych działek, na których mogłaby wyznaczyć tereny zieleni urządzonej. Odnosząc się do tej argumentacji należy jednak zwrócić uwagę, że podnoszona okoliczność braku terenów gminnych, nie wyjaśnia dlaczego - akurat należąca do Skarżącej - dz. nr [...] została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej. Jakkolwiek, Gmina podaje, że już w planie miejscowym z 2018 r. część działki Skarżącej przeznaczono pod tereny zieleni, to sam ten fakt trudno uznać za przekonujący, przy ocenie naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego. Zgodzić można się natomiast ze Skarżącą, że celowość lokalizacji terenów zieleni urządzonej (ZP), kosztem jej działki, w sąsiedztwie drogi publicznej i linii kolejowej może budzić i budzi wątpliwości, na które odpowiedzi nie dają ani akta planistyczne, ani odpowiedź na skargę. Na podstawie dokumentacji planistycznej nie sposób ustalić, czym kierowano się decydując o przeznaczeniu części działki nr [...] pod zieleń urządzoną.
Podkreślenia wymaga, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Z akt sprawy nie wynika aby Gmina w ogóle rozważała lokalizację terenów zieleni urządzonej na innych działkach. Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego, a tworzenie terenów zielonych leży w interesie publicznym. Nie może jednak budzić wątpliwości, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki Skarżącej, pod tereny zieleni urządzonej, musi zostać racjonalnie uzasadnione, aby stwierdzić, że nie stanowi ono naruszenia tzw. władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 06 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 750/12, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1041/18).
Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1959/09, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że Gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym Skarżącej, przekroczyła granice władztwa planistycznego, zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności, w takim stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 3KDW oraz ZP w granicach działki ewidencyjnej nr [...].
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, o czym orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w pkt. 2 sentencji wyroku. Zasądzone od organu na rzecz Skarżącej koszty postępowania, stanowią: kwota uiszczonego wpisu od skargi, pobranego i ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193) oraz wynagrodzenie pełnomocnika i opłata od pełnomocnictwa.