IV SA/Po 142/25

IV SA/Po 142/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2a, art. 50 par. 1, art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64d par. 2, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania B. G. (zwanego dalej "Inwestorem") od decyzji Burmistrza Gminy [...] z 5 września 2024 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] (obr. P. , gm. [...]) – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, SKO wyjaśniło, że decyzja Burmistrza została oparta na niepełnym materiale dowodowym. Przede wszystkim niepełna jest analiza urbanistyczna przeprowadzona w tej sprawie, a załącznik graficzny do decyzji sporządzony został w mało czytelnej formie. Dalej SKO wytknęło, że organ I instancji, jak podniesiono w odwołaniu, nie uzasadnił przyjęcia wielkości obszaru analizowanego – wskazał co prawda, że przyjmuje obszar o trzykrotności frontu działki, wynoszącego 46 m, jednak okoliczność tę zakwestionował Inwestor, podnosząc, że szerokość frontu działki od strony ulicy [...], od której będzie wjazd na działkę, wynosi 65 m – naruszając w efekcie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."). W ocenie SKO organ I instancji nie dokonał też wyczerpujących ustaleń co do możliwości określenia linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki), a także parametru dachu, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sposób niewystarczający, wysoce ogólny i enigmatyczny wskazał na brak możliwości zastosowania odstępstw przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "rozporządzenie MI") – co miało wynikać z załączonej analizy urbanistycznej, a z czym SKO się nie zgodziło, podkreślając, że z analizy i jej wyników nie można wyprowadzić takiego wniosku, z uwagi na to, że również te dokumenty sporządzone zostały w sposób ogólny, nie zawierający konkretnych ustaleń faktycznych. Organ II instancji podzielił przy tym zastrzeżenia Inwestora, że istnieje rozbieżność pomiędzy ustaleniami analizy urbanistycznej, jej wynikiem i treścią uzasadnienia decyzji Burmistrza w kwestii spełnienia przez inwestycję warunku jej zgodności z przepisami odrębnymi. W treści analizy stwierdzono bowiem, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co – zdaniem SKO – oznacza, że brak jest możliwości dokonania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto SKO podniosło:
- w nawiązaniu do stwierdzenia organu I instancji jakoby żądanie Inwestora było rozbieżne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie nie można dokonywać rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia (odmowy ustalenia) warunków zabudowy;
- w odniesieniu do zawartego w decyzji Burmistrza stwierdzenia, iż planowana inwestycja położona jest na terenie złoża węgla brunatnego "[...]", co skutkuje koniecznością uzyskania zgody właściwego ministra – że taka okoliczność nie wynika z materiału dowodowego, w tym z projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;
- że Burmistrz "nie może wreszcie zdecydować się", czy ważniejszym argumentem przemawiającym za odmową ustalenia warunków zabudowy jest fakt, jakoby inwestycja miała być położona w obszarze złoża węgla brunatnego, czy że ma być położona na obszarze i w sąsiedztwie terenów uprawianych rolniczo;
- że materiał dowodowy sporządzony w tej sprawie nasuwa wrażenie, iż organ I instancji bez podstawy prawnej dąży do bezprawnego zablokowania planowanej inwestycji;
- że z akt sprawy nie wynika, by organ po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej oraz po sporządzeniu projektu decyzji doręczył te dokumenty Inwestorowi i by umożliwił mu wypowiedzenie się w sprawie, a w szczególności – by zwrócił Inwestorowi uwagę na swoje ustalenia co do parametrów oraz co do położenia działki na terenie złoża węgla brunatnego i by zapytał Inwestora o możliwość korekty jego wniosku;
- że w trakcie rozpatrywania wniosku Inwestora z pola widzenia organu administracji nie może znikać zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora – w tym zawarte w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. niezbywalne prawo właściciela danej nieruchomości do jej swobodnego, zgodnego z prawem, zagospodarowania – a także zasada równego traktowania stron postępowania, zasada obiektywizmu oraz zasada przekonywania, które w tej sprawie zostały naruszone.
Formułując wytyczne dla organu I instancji w zakresie ponownego rozpoznania sprawy, SKO wskazało, że "należy m.in. w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego zwłaszcza analizę co do możliwości określenia linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz co do geometrii dachu z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego, a także uwzględniając ewentualnie modyfikowany wniosek inwestora". W podsumowaniu SKO stwierdziło, że naruszenie przez organ I instancji wyszczególnionych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji, w świetle opisanych uchybień naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
W sprzeciwie od ww. decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, K. P. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez ad Ł. – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor ocenił, że organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Wbrew stanowisku SKO konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji dopatruje się uchybień w przeważającej części w uzasadnieniu decyzji, nieczytelności załącznika (który notabene mógł pewnie zostać na prośbę organu II instancji przekazany ponownie, w czytelniejszej wersji). Natomiast jeśli chodzi o niepełność analizy, organ II instancji nie wyjaśnił, na czym owa niepełność polega (czego w analizie brakuje). W efekcie, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie wie, co ma poprawić – czym organ II instancji naruszył art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. Abstrahując od tego, Skarżący stwierdził, że decyzja Burmistrza odpowiada prawu i jako taka powinna pozostać w obrocie.
Postanowieniem z 18 marca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 142/25 tut. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2025 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w sprzeciwie. W odpowiedzi na pytanie Sądu, z czego wywodzi interes prawny swojego mandanta w tej sprawie – w której organ I instancji nie uznał Skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, gdyż jego działka nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, której dotyczy ta sprawa – pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że teren ten został wytyczony w szczerym polu, w strefie chronionej, w której zabudowa będzie oddziaływać na nieruchomości Skarżącego. Już teraz sąsiedztwo tej inwestycji stało się uciążliwe, gdyż Inwestor zasłonił Skarżącemu widok na zieleń przyczepą oraz wysypał niedaleko granicy działki obornik.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw – do którego, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 grudnia 2024 r. ([...]) uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza Gminy [...] z 5 września 2024 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] (obr. P. , gm. [...]) – został wniesiony przez K. P. w niniejszej sprawie.
Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że jest to jeden z pięciu sprzeciwów wniesionych przez Skarżącego od analogicznych decyzji kasatoryjnych wydanych przez SKO w sprawach odmowy ustalenia na rzecz Inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na poszczególnych, kolejno sąsiadujących ze sobą działkach – tj. w sprawach zarejestrowanych w tut. Sądzie pod sygnaturami akt:
- IV SA/Po 141/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid, [...];
- IV SA/Po 142/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...];
- IV SA/Po 148/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...];
- IV SA/Po 151/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...];
- IV SA/Po 152/25 – ze sprzeciwu od decyzji SKO z 18.12.2024 r. ([...]) uchylającej decyzję Burmistrza z 5.9.2024 r. ([...]) dot. działki nr ewid. [...].
Jest przy tym poza sporem, że wnoszący sprzeciw K. P. jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...], przylegających do działek nr ewid. [...] (obie) i [...] (pierwsza z ww.).
Zarazem analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy pokazuje, że Burmistrz nie uznawał K. P. za stronę postępowania lokalizacyjnego (zob. wykaz stron postępowania znak: [...] – k. 118 akt adm. I inst.) i nie doręczył mu decyzji kończącej to postępowanie w I instancji.
Krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy określa się na ogólnej zasadzie statuowanej w art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmuje się, że – jak to ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2024 r. o sygn. akt II OSK 1753/23 (w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) – "z uwagi na przedmiot i charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawne konsekwencje jej wydania, stroną w sprawach ustalenia tychże warunków są co do zasady inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel terenu, do którego mają się odnosić warunki zabudowy (jeżeli sam nie jest wnioskodawcą). Jednakże stronami w tych sprawach mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 739/20, LEX nr 3458941). Trzeba przy tym zastrzec, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy będą posiadać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., będący interesem indywidualnym i realnym, a więc znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., II OSK 978/21, LEX nr 3400826)".
Pomijając wyjątkowe sytuacje, w praktyce zwykle uznaje się bez szczególnego dowodu (by nie rzec: "automatycznie"), że interes prawny do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają – oprócz wnioskodawcy i właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości stanowiącej teren inwestycji – także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestowaną nieruchomością. W wyroku z 10 lutego 2011 r. o sygn. akt II OSK 268/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wręcz, że właściciele nieruchomości sąsiednich "zawsze są uczestnikami postępowania lokalizacyjnego".
Natomiast wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. wyrok WSA z 27.2.2024 r., II SA/Rz 1883/23; podobnie wyrok WSA z 4.12.2023 r., II SA/Ol 872/23).
W niniejszej sprawie – jak to już wyżej wskazano – Skarżący nie był stroną postępowania lokalizacyjnego toczącego się w pierwszej instancji. Najpewniej dlatego, że należące do niego działki (nr ewid. [...] i [...]) nie przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji, której dotyczył wniosek w tej sprawie (tj. działki nr ewid. [...]). W konsekwencji nie została mu doręczona decyzja Burmistrza z 5.9.2024 r. Natomiast SKO wprawdzie doręczyło Skarżącemu swą decyzję z 18.12.2024 r., ale ani z jej treści, ani z akt administracyjnych postępowania odwoławczego nie wynika, że organ ten uznał Skarżącego za stronę postępowania. Przeciwnie, w aktach postępowania odwoławczego figuruje kopia wykazu stron sporządzonego przez organ I instancji (k. 9), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO nie zawiera żadnych rozważań ani argumentów, z których wynikałoby, że (i z jakich powodów) organ II instancji uznał, że Skarżący ma interes prawny w tym postępowaniu lokalizacyjnym.
Zwraca uwagę, że również na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik Skarżącego nie wykazał posiadania przez jego mandanta interesu prawnego w kontrolowanej sprawie. Nie stanowią bowiem wymaganego uzasadnienia li tylko ogólnikowe stwierdzenia i wywody, że planowana zabudowa "będzie oddziaływać" na nieruchomość Skarżącego oraz że już teraz sąsiedztwo tej inwestycji stało się "uciążliwe", gdyż Inwestor "zasłonił Skarżącemu widok na zieleń przyczepą oraz wysypał niedaleko granicy działki obornik". Te okoliczności mogą świadczyć co najwyżej o posiadaniu przez Skarżącego interesu faktycznego w sprawie.
W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 50 § 1 ab initio w zw. z art. 64b § 1 in principio p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (tu odpowiednio: sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny.
Co istotne, status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (zob. wyrok NSA z 7.3.2008 r., II OSK 1849/06). Określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że organ administracji, wskutek błędnej oceny w kwestii istnienia interesu prawnego, dopuścił go do postępowania administracyjnego. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się ochrony przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 2.2.2011 r., I OSK 1782/10).
Zarazem jednak w orzecznictwie zastrzega się, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – inaczej, podkreślmy, niż na gruncie art. 28 k.p.a. – może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania i doręczenia mu decyzji, ma legitymację procesową umożliwiającą mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 1.8.2018 r., II OSK 2082/16).
W sytuacji jednak, gdy skarżący posiada tylko legitymację procesową opartą na art. 50 p.p.s.a., lecz nie ma legitymacji materialnej opartej na interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to w takim przypadku prawidłowym jest oddalenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Taka skarga wprawdzie nie podlega odrzuceniu – bowiem rozważenie istnienia legitymacji materialnej wymaga merytorycznej analizy sprawy – ale ustalenie braku interesu prawnego na gruncie postępowania administracyjnego kończy dalsze rozważania sądu co do zaskarżonego aktu, gdyż skarga jest obarczona wadą wymagającą jej oddalenia. Pochodzi od podmiotów pozbawionych legitymacji materialnej do jej wniesienia (por. wyrok NSA z 9.1.2014 r., I OSK 1461/12; podobnie wyrok NSA z 9.9.2020 r., I GSK 261/18).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.