IV SA/Po 142/23

IV SA/Po 142/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Oświata
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 57 ust. 2, art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1320
art. 304 § 2
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Dz.U. 2003 nr 6 poz 69
§ 2, § 9 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i  niepublicznych szkołach i placówkach
Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
§ 26 ust. 2
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 5, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 7
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia natężenia oświetlenia sztucznego do wartości zgodnej z wymaganiami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego Powiatu P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 stycznia 2023 r. nr [...] Inspektor Sanitarny (dalej: "WPWIS" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu P. , utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z 01 grudnia 2022 r. nr [...] nakazującą Powiatowi P. (zwanemu też dalej "Powiatem" lub "Skarżącym") doprowadzić do wartości zgodnej z wymaganiami Polskiej Normy natężenie oświetlenia sztucznego w wyszczególnionych w decyzji pomieszczeniach Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w W. (w skrócie "CKZiU"), w terminie do 30 czerwca 2023 r.
Zaskarżona decyzja WPWIS, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 20 września 2022 r. upoważnieni pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. przeprowadzili kontrolę sanitarną w CKZiU, zakończoną protokołem kontroli z tego samego dnia nr [...], w zakresie oceny pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego w pomieszczeniach szkoły, w związku z wydanym w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w tej placówce w dniu 23 marca 2022 r. zaleceniem dotyczącym dostarczenia do wglądu w terminie 14 dni od daty podpisania protokołu kontroli aktualnych wyników pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego w salach lekcyjnych (na powierzchniach roboczych blatów oraz przy tablicach). W odpowiedzi na to zalecenie dyrektor CKZiU, pismem z 13 kwietnia 2022 r., przekazał protokół nr [...] z 02 kwietnia 2022 r. z badań okresowych oświetlenia pomieszczeń szkoły oraz poinformował, że w związku z tym, iż część wyników jest niezgodna z wartościami normatywnymi określonymi w obowiązującej w tym zakresie Polskiej Normie, zlecił wykonanie kosztorysu na usługę związaną z wymianą lamp, po otrzymaniu którego zostanie skierowany wniosek do organu prowadzącego o zabezpieczenie środków na ww. usługę. Jednocześnie dyrektor zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody, by wymiana lamp mogła zakończyć się do 31 sierpnia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") przychylił się do tej prośby. Następnie, pismem z 14 września 2022 r., dyrektor CKZiU poinformował, że ze względu na brak środków finansowych nie zostało wymienione oświetlenie w pomieszczeniach, w których nie są spełnione wartości normatywne.
W związku z tym w dniu 20 września 2022 r. w siedzibie PPIS dokonano oceny dokumentacji z wykonanych pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego (protokół kontroli jw.), w wyniku czego stwierdzono częściowo niezgodne z wymaganiami Polskiej Normy natężenie oświetlenia sztucznego na terenie szkoły. Ponadto wydano zalecenie dokonania w ciągu 7 dni wskazanych uzupełnień i ewentualnych korekt w protokole nr [...]. Przy piśmie z 07 października 2022 r. dyrektor CKZiU nadesłał protokół nr [...] z 28 września 2022 r., która to korekta została uwzględniona przez PPIS. W rezultacie organ stwierdził, że natężenie oświetlenia sztucznego na terenie szkoły, w wyszczególnionych pomieszczeniach, jest niezgodne z Polską Normą, przy czym oceny tej dokonano na podstawie Polskiej Normy PN-EN 12464-1, grudzień 2012 "Światło i oświetlenie. Oświetlenie miejsc pracy. Część 1: Miejsca Pracy we wnętrzach", gdyż norma PN-EN 12464-1:2022 jak dotychczas nie została opublikowana w języku polskim i z tego względu nie jest przywołana w aktach prawnych.
W rezultacie PPIS, pismem z 08 listopada 2022 r., wszczął postępowanie administracyjne, informując o tym Powiat (będący organem prowadzącym szkołę) jako stronę postępowania.
Przywołaną na wstępie decyzją z 01 grudnia 2022 r. - wydaną z powołaniem się na art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), art. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, 6 i 7, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195, z późn. zm.; w skrócie "u.P.I.S."), art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1604; dalej jako "rozporządzenie MENiS"), § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie MPiPS") oraz art. 207 § 2 pkt 1 i art. 214 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 . – Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510, z późn. zm.; w skrócie "k.p.") - PPIS nakazał Powiatowi doprowadzić do wartości zgodnej z wymaganiami PN natężenie oświetlenia sztucznego w następujących pomieszczeniach:
/Pomieszczenia edukacyjne – budynki edukacyjne/
- sala gimnastyczna - oświetlenie ogólne
- [...] kuchnia parter (pracownia gastronomiczna) - oświetlenie ogólne
- [...] pokój nauczycielski - oświetlenie ogólne
- sala lekcyjna nr [...] - oświetlenie ogólne, powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] - oświetlenie ogólne, powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] - powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] - oświetlenie ogólne, powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] (komputerowa) - oświetlenie ogólne, powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] (komputerowa) - powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] (komputerowa) - oświetlenie ogólne
- sala lekcyjna nr [...] - oświetlenie ogólne, powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] - oświetlenie ogólne, powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] - oświetlenie ogólne, powierzchnia robocza tablicy
- sala lekcyjna nr [...] - oświetlenie ogólne
/Biura/
- pokój monitoringu - oświetlenie ogólne
- woźny - oświetlenie ogólne
- [...] Księgowość 1 - oświetlenie ogólne
- [...] Księgowość 2 - oświetlenie ogólne
- [...] Dyrektor - oświetlenie ogólne
- [...] V-ce Dyrektor - oświetlenie ogólne
- Kierownik - oświetlenie ogólne
/Miejsca zgromadzeń publicznych - obszary ogólne/
- [...] Piwnica - oświetlenie ogólne
z terminem wykonania do 30 czerwca 2023 r.
W odwołaniu od tej decyzji Powiat – zarzuciwszy naruszenie art. 29 k.p.a., art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 pr.oświat., art. 304 § 2 k.p., § 2 rozporządzenia MENiS - wniósł o uchylenie decyzji PPIS w całości, a ewentualnie, gdyby organ II instancji podtrzymał wskazanie Powiatu za stronę postępowania, o wydłużenie terminu z 30 czerwca 2023 r. na 31 grudnia 2024 r.
Utrzymując w mocy decyzję PPIS z 01 grudnia 2022 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 18 stycznia 2023 r. - WPWIS, przytoczywszy treść art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 57 pr.oświat., wskazał, że w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących bezpieczeństwa i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie i finansowo jest organ prowadzący szkołę – w niniejszej sprawie: Powiat - którą to tezę organ podbudował cytatami z orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnosząc się zaś do zarzutu jakoby niewłaściwe wyniki pomiarów natężenia oświetlenia sztucznego w placówce były efektem zaniechań lub zaniedbań pracowników szkoły, WPWIS wskazał, że organ I instancji nie uściślił, jakie czynności należy wykonać, aby uzyskać prawidłowe wyniki, a jedynie zobowiązał Powiat do doprowadzenia natężenia oświetlenia sztucznego we wskazanych pomieszczeniach szkoły do wartości zgodnej z wymaganiami Polskiej Normy. Z uwagi na liczbę pomieszczeń, w których stwierdzono nieprawidłowości, bez względu na rodzaj podjętych działań realizacja decyzji wiązać się będzie ze znacznymi nakładami finansowymi. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu braku wiedzy organu prowadzącego szkołę o nieprawidłowościach wskazanych w protokole kontroli z 20 września 2022 r., WPWIS podzielił argumentację PPIS, że w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący nie skorzystał z prawa czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto wskazał, że z korespondencji pomiędzy PPIS, a dyrektorem CKZiU wynika, że w związku z niezgodnością wyników pomiarów oświetlenia z wartościami Polskiej Normy, dyrektor CKZiU zlecił wykonanie kosztorysu na usługę wymiany lamp, po wykonaniu którego miał zostać skierowany wniosek do organu prowadzącego o zabezpieczenie środków na ww. usługę. Z notatki służbowej z 12 września 2022 r. oraz pisma dyrektora CKZiU z 14 września 2022 r. wynika, że nie doprowadzono natężenia oświetlenia sztucznego do wartości normatywnych, z uwagi na brak środków finansowych. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o wydłużenie terminu wykonania decyzji organu I instancji, WPWIS wytknął, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego Powiat nie zaproponował terminu usunięcia nieprawidłowości, uczynił to dopiero w odwołaniu od decyzji, przy czym "nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących na brak możliwości wykonania zarządzenia decyzji we wskazanym terminie, na których mógłby się oprzeć organ II instancji przychylając się do wniosku".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WPWIS, Powiat P. , zarzuciwszy naruszenie:
1) art. 29 k.p.a., art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 pr.oświat., art. 304 § 2 k.p., § 2 rozporządzenia MENiS - przez uznanie Powiatu za stronę w postępowaniu, podczas gdy zobowiązanym powinien być pracodawca (tu: CKZiU), reprezentowany przez dyrektora szkoły;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez ich nieuwzględnienie w przeprowadzonym postępowaniu, obligujących do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych elementów stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów;
3) art. 107 § 3 k.p.a. - przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji;
4) art. 11 k.p.a. - przez niezrealizowanie zasady przekonywania, gdyż organ nie omówił dostatecznie podstaw rozstrzygnięcia,
wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, powielając obszernie argumentację odwołania, a ponadto podkreślając, że wydłużenie czasu realizacji wykonania wskazanego zalecenia jest podyktowane koniecznością realizacji wszystkich zobowiązań inwestycyjnych w obszarze szkół i placówek prowadzonych przez Powiat, których koszty są zmienne i trudne do przewidzenia. W konkluzji stwierdził, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie są wystarczające i nie wyjaśniają niezbędnych elementów stanu faktycznego. "Na argumenty Powiatu P. przedstawione w odwołaniu od decyzji, wskazujące na podstawy do uznania CKZiU w W. za stronę w sprawie wymiany w klasach żarówek, zapewniających odpowiednie natężenie oświetlenia sztucznego, organ II instancji lakonicznie i nieprawidłowo kontrował powołując art. 57 Prawa oświatowego w zakresie nadzoru i kompetencyjny przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego (Powiat). Tym czasem zadania i kompetencje z art. 57 wykonuje Starosta (art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przytoczone wyroki sądów w zaskarżonej decyzji dotyczyły inwestycji i remontów a nie, jak w przedmiotowej sprawie, wymiany żarówek o słabym natężeniu oświetlenia".
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, w tym odnośnie do kwestii nieprzedłużenia terminu wykonania decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 14 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 16 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, acz w istotnej mierze z innych przyczyn, niż w niej podniesione.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Sanitarny z 18 stycznia 2023 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z 01 grudnia 2022 r. ([...]) nakazującą Powiatowi P. doprowadzić do wartości zgodnej z wymaganiami Polskiej Normy natężenie oświetlenia sztucznego w określonych pomieszczeniach Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w W. (pkt 1) w terminie do 30 czerwca 2023 r. (pkt 2).
Ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze Powiat nie kwestionował ustaleń organów, że wyszczególnione pomieszczenia lekcyjne w wymienionych zakresach nie są należycie doświetlone, a jedynie zarzucał, że adresatem obowiązku ("stroną postępowania") dotyczącego usunięcia stwierdzonych uchybień powinno być ww. Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w W., reprezentowane przez jego dyrektora. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm., w skrócie "pr.oświat.") dyrektor szkoły kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz, dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły, wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom, i wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych. W myśl zaś art. 304 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510, z późn. zm.; w skrócie "k.p.") pracodawca (tu: CKZiU) jest obowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki zajęć odbywających się na terenie zakładu pracy. Natomiast z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1604; w skrócie "rozporządzenie MENiS") wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, oraz takichże warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę. Zdaniem Powiatu stroną postępowania administracyjnego toczącego się w związku ze stwierdzonymi naruszeniami wymagań dotyczących natężenia prądu nie może być organ prowadzący szkołę również dlatego, że nieprawidłowości te są efektem zaniechań lub zaniedbań pracowników szkoły kierowanej przez jej dyrektora. Zgodnie z art. 57 ust. 2 pr.oświat. nadzór organu prowadzącego szkołę ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego. Skoro zatem w powołanym przepisie mowa jest o "sprawach finansowych", rozumieć przez to należy - w ocenie Skarżącego - kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych między placówką oświatową, a budżetem jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") oraz innymi podmiotami. W określeniu "sprawy administracyjne" chodzi zaś o wszystkie te zadania, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania szkoły, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych. Ponadto Skarżący wskazał:
- na fakt udzielenia osobie zatrudnionej na stanowisku dyrektora CKZiU upoważnienia do składania oświadczeń woli w imieniu Powiatu (uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w P. z 08 maja 2019 r.);
- że (prawidłowo) to kontrolowanej jednostce (CKZiU), jako pracodawcy, a nie Powiatowi, będącemu jej organem prowadzącym, polecono dostarczenie protokołu pomiarów natężenia oświetlenia w klasach lekcyjnych CKZiU;
- że przedmiotowa sprawa nie dotyczy warunków technicznych budynków CKZiU, lecz przede wszystkim relacji pracownik - pracodawca (zakresu obowiązków pracodawcy: CKZiU, reprezentowanego przez dyrektora szkoły)
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom i argumentom skargi, adresat obowiązków nałożonych decyzją PPIS został w niej określony w sposób prawidłowy.
Jak wynika z części wstępnej tej decyzji, jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., a także § 9 ust. 1 rozporządzenia MENiS oraz § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, z późn. zm., w skrócie "rozporządzenie MPiPS").
Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.oświat.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), i wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Jak z kolei stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.
W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych - trafnie przywołanym w motywach decyzji organów obu instancji - podnosi się, że wobec wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.oświat. obowiązków, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką oraz że zarządzanie nią powierzono jej dyrektorowi (art. 68 ust. 1 pkt 1 pr.oświat.), gdyż to organ prowadzący szkołę, niezależnie od innej odpowiedzialności dyrektora szkoły, odpowiada za prawidłową realizację obowiązków określonych w ww. przepisach. Obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 pr.oświat. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie nią tylko zarządza. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę (por. m.in. wyroki WSA: z 08.08.2018 r., VII SA/Wa 2625/17; z 13.02.2019 r., VII SA/Wa 1709/18; z 09.04.2019 r., II SA/Ol 168/19, z 30.06.2020 r., II SA/Op 3/20; z 02.10.2020 r., IV SA/Wr 96/20; z 01.12.2022 r., II SA/Sz 686/22; z 20.01.2023 r., IV SA/Po 728/22; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Wbrew twierdzeniom skargi, przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy nie tylko obowiązku dokonywania "inwestycji i remontów", ale także zapewnienia właściwego oświetlenia w salach lekcyjnych (por. np. wyroki WSA: z 09.04.2019 r., II SA/Ol 168/19; z 20.01.2023 r., IV SA/Po 728/22; dostępne w CBOSA).
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach jest jednym z podstawowych standardów obowiązujących w systemie oświaty. Przy tym za działalność szkoły (placówki) odpowiada jej organ prowadzący, a jego zadaniem jest w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły (placówki), w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Tym samym to organ prowadzący szkołę - a nie jej dyrektor - powinien być zobowiązany do wykonania prac, o jakich mowa w decyzji nakazowej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok NSA z 27.07.2022 r., II OSK 2362/19, CBOSA).
Sąd w niniejszym składzie podziela ww. poglądy prawne oraz argumenty na ich poparcie zawarte w przywołanych orzeczeniach NSA i WSA, obszernie odnoszących się do zagadnień i przepisów, które zostały podniesione również w skardze Powiatu, a które dotyczyły określenia adresata decyzji nakazowej PPIS. W konsekwencji Sąd uznał, że główny zarzut skargi - zamieszczony w pkt 1 jej petitum - nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadny okazał się natomiast zarzut niepodjęcia przez organ wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (pkt 2 petitum skargi) – w zakresie, w jakim dotyczył, li tylko zasygnalizowanej w uzasadnieniu skargi, kwestii niedostatecznego rozważenia przez WPWIS zgłoszonego w odwołaniu Powiatu wniosku ewentualnego o wydłużenie terminu realizacji nałożonych obowiązków: z 30 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2024 r.
Odnosząc się do tego wniosku, organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek ten został zgłoszony dopiero w odwołaniu oraz że Skarżący nie przedstawił w nim "żadnych argumentów wskazujących na brak możliwości wykonania zarządzenia decyzji we wskazanym terminie, na których mógłby się oprzeć organ II instancji przychylając się do wniosku". Z akt sprawy wynika, że WPWIS przed wydaniem decyzji nie wezwał Skarżącego o przedstawienie brakującej, zdaniem organu, argumentacji w powyższym zakresie. W rezultacie organ ani nie uwzględnił inkryminowanego wniosku, ani jednoznacznie nie stwierdził jego niezasadności, lecz w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku. Takie postępowanie organu II instancji nie zasługuje na akceptację, a to z następujących względów.
Po pierwsze, z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy można było dość łatwo wywnioskować, że u podłoża złożonego wniosku leżały przede wszystkim względy finansowe. Dość powiedzieć, że już dyrektor CKZiU w swym piśmie z 14 września 2022 r. informował, iż oświetlenie w pomieszczeniach, w których nie są spełnione wartości normatywne, nie zostało wymienione ze względu na brak środków finansowych. Co więcej, sam WPWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdził (s. 12), że "bez znaczenia na rodzaj podjętych działań [...] realizacja zarządzenia decyzji wiązać się będzie ze znacznymi nakładami finansowymi". Potwierdza to argumentacja skargi, w myśl której wnioskowane "[w]ydłużenie czasu realizacji wykonania wskazanego zalecenia w decyzji z 30.06.2023 r. na 31.12.2024 r. jest podyktowane koniecznością realizacji wszystkich zobowiązań inwestycyjnych w obszarze szkół i placówek prowadzonych przez Powiat P. , których koszty są zmienne i trudne do przewidzenia [...]". Nie jest zatem tak, że organowi zupełnie obce były podstawy wniosku o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych decyzją PPIS obowiązków.
Po drugie, jeżeli jednak w ocenie WPWIS zgłoszony wniosek wymagał szerszego uzasadnienia, to przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien był wezwać Skarżącą o stosowne (brakujące) wyjaśnienie lub uzupełnienie podstaw wniosku.
Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, realizacja obowiązków wynikających z cytowanego przepisu polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy, i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści przez nią żądanej. Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek (por. m.in. wyrok NSA z 13.05.2022 r., I GSK 1536/21; a także wyroki WSA: z 12.01.2023 r., I SA/Sz 510/22; z 31.05.2022 r., III SA/Wr 171/21; z 18.05.2022 r., I SA/Gd 51/22, z 27.04.2022 r., III SA/Łd 36/22; dostępne w CBOSA).
Ponadto "zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumcji" (tak trafnie wyrok WSA z 20.10.2022 r., III SA/Gl 44/22, CBOSA).
Na kanwie tych przepisów zasadnie od dawna przyjmuje się w orzecznictwie, że "w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 210/06)" (zob. wyrok NSA z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12, CBOSA). Taka praktyka po części zyskała dodatkowe, normatywne oparcie w treści art. 79a k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, ż w omawianym zakresie WPWIS dopuścił się naruszenia przywołanych wyżej unormowań art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało de facto uchyleniem się przez organ II instancji od merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o wydłużenie określonego w decyzji PPIS terminu realizacji nałożonych obowiązków.
Z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.
Niezależnie od powyższego, Sąd dopatrzył się dalszego jeszcze naruszenia - nie wytkniętego w skardze - które polegało na braku wskazania w sentencji decyzji nakazowej konkretnych parametrów oświetlenia, jakie należy osiągnąć w wyszczególnionych w tej decyzji pomieszczeniach (i punktach) CKZiU, a zamiast tego na poprzestaniu na jedynie ogólnikowym odwołaniu się do "wymagań Polskiej Normy".
Wypada podkreślić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy uchybienie to, samo w sobie, nie uzasadniałoby jeszcze uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że brakujące parametry zostały określone w uzasadnieniu decyzji PPIS. Nie zmienia to jednak negatywnej oceny takiej praktyki orzeczniczej - zamieszczania istotnego przedmiotowo elementu rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej w jej uzasadnieniu.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że inaczej niż w przypadku norm zawartych w aktach prawnych, które podlegają obowiązkowej promulgacji (jak ustawy lub rozporządzenia), nie sposób stosować - nawet per analogiam - zasady "ignorantia iuris nocet" w odniesieniu do Polskich Norm. Wprawdzie stosuje się do nich zasadę "jawności i powszechnej dostępności" - statuowaną w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483; w skrócie "u.norm.") - co oznacza, że formalnie są one powszechnie dostępne, ale dostęp do nich jest co do zasady płatny (por. B. Fischer, Prawne aspekty norm technicznych, Warszawa 2017, s. 103 i nast.), a poza tym ich stosowanie jest zasadniczo dobrowolne (zob. art. 5 ust. 3 u.norm). Ponadto przepis art. 5 ust. 7 u.norm. nie zezwala na udostępnianie Polskich Norm w trybie dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (por. wyrok WSA z 14.09.2017 r., II SA/Wa 294/17, CBOSA).
Wypada zauważyć, że sam Polski Komitet Normalizacyjny - a więc jednostka powołana na podstawie art. 12 u.norm. dla zapewnienia realizacji celów normalizacji krajowej zgodnie z określonymi w art. 4 u.norm. zasadami (w tym ze wspomnianą wyżej zasadą jawności i powszechnej dostępności, a także dobrowolności uczestnictwa w procesie opracowywania i stosowania norm) – wyraził pogląd, w myśl którego: "Powołanie się na PN w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić, co jest możliwe przez wyraźne wskazanie tylko w postanowieniach innej ustawy" (zob.: Polski Komitet Normalizacyjny, Dobrowolność stosowania norm, https://wiedza.pkn.pl/web/wiedza-normalizacyjna/stanowisko-pkn-w-sprawie-dobrowolnosci-pn; data dostępu: 06 kwietnia 2023 r.).
W kontekście powyższego tym większego znaczenia nabiera wymóg odpowiedniej konkretyzacji obowiązków nakładanych decyzją administracyjną - by nie obciążać adresata tej decyzji dodatkową powinnością pozyskania, analizy oraz aplikacji odnośnej normy technicznej (tu: Polskiej Normy), która nie została inkorporowana do aktu prawnego, ani w sposób właściwy dla takiego aktu ogłoszona i udostępniona.
Tymczasem PPIS w sentencji swej decyzji nakazał Powiatowi doprowadzić natężenie oświetlenia sztucznego w wyszczególnionych pomieszczeniach/miejscach CKZiU do wartości zgodnych z wymaganiami Polskiej Normy bez podania konkretnych danych (wartości), do których należy to uczynić. Dane te, jak to już wyżej wskazano, znalazły się dopiero w uzasadnieniu decyzji.
Tymczasem w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Wynika to z faktu, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia (osnowy / sentencji) oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do obejścia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok WSA z 30.03.2022 r., II SA/Gd 319/21, CBOSA).
Zdaniem Sądu w niniejszym składzie organy Inspekcji Sanitarnej, mając na uwadze w szczególności ogólną treść § 9 ust. 1 rozporządzenia MENiS, winny były już w sentencji decyzji określić szczegółowo parametry, do jakich adresat decyzji jest obowiązany doprowadzić natężenie oświetlenia w poszczególnych punktach pomiarowych - czego w kontrolowanej sprawie błędnie nie uczyniły, naruszając tym samym przepis art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WPWIS (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) - obejmujących koszt wpisu od skargi, w wysokości 200 zł - Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz art. 210 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, i merytorycznie rozpatrzy wniosek Powiatu o wydłużenie terminu realizacji nałożonych obowiązków. W zależności od wyniku tego rozpatrzenia, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, usuwające wytknięte wady rozstrzygnięcia decyzji PPIS oraz, ewentualnie, uwzględniające ww. wniosek Powiatu - w drodze orzeczenia kasacyjno-reformacyjnego, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.