II SA/Bk 135/23

II SA/Bk 135/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1794/23 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49e pkt 1, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku magazynowego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 19 stycznia 2023 r. nr WOP.7721.159.2022.AH Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania M. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zambrowie z 17 listopada 2022 r. nr PINB.7355.4.2022 nakazująca M. T. rozbiórkę budynku magazynowego o wymiarach około 25,32 x 20,25 m i wysokości około 8,50 m, samowolnie wybudowanego na działce o nr ew. [...] w m. [...]. gm. [...].
Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 15 lipca 2022 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2022 r. oględzin, z udziałem właściciela nieruchomości – M. T., organ pierwszej instancji ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany o wymiarach około 25,32 x 20,25 m w odległości 0,87 m od granic z działką [...] i od 0,44 do 0,295 m od granicy z działką nr [...]. Przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony jest na płycie żelbetowej i posiada dach dwuspadowy kryty plandeką. Konstrukcję obiektu stanowią stupy stalowe o wysokości około 5,0 m i o wymiarach 0,18 x 0,13 m (3 sztuki przy bramie na szczycie budynku) oraz o wymiarach 0,32 x 0,15 m (pozostałe słupy). Ściany obiektu wykonane są z płyt stalowych. Słupy połączone są z płytą fundamentową w sposób trwały poprzez blachy stalowe i śruby mocujące. W skrajnych sektorach obiekt posiada stężenia ścian (pomiędzy słupami) oraz stężenia dachowe przy ścianach szczytowych. Konstrukcja dachu wykonana jest z kształtowników stalowych. Wysokość obiektu (do kalenicy) wynosi około 8,50 m. Obiekt posiada 2 pary wrót: w ścianie szczytowej i w ścianie bocznej. Obok wrót w ścianie szczytowej zamontowane są 2 pary drzwi wejściowych. Obiekt budowlany (nieposiadający zamontowanych w nim instalacji) usytuowany jest częściowo pod linią energetyczną biegnącą nad działką.
M. T. oświadczył, że obiekt powstał 18 grudnia 2021 r. (konstrukcja i obudowa), a płyta fundamentowa powstała na przełomie listopada i grudnia 2021 r. Ponadto oświadczył, że płytę wykonał z zamiarem prowadzenia dalszych robót budowlanych polegających na budowie hali, a budynek pełni funkcję magazynową i użytkowany jest od stycznia 2022 r. Oświadczył również, że wszystkie zaplanowane roboty zostały wykonane. M. T. okazał zgłoszenie z 26 listopada 2021 r. dokonane w Starostwie Powiatowym w Zambrowie w sprawie montażu konstrukcji stalowej obudowanej panelami stalowymi i plandeką oraz decyzję Starosty Zambrowskiego z 16 grudnia 2021 r. zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie tymczasowej hali namiotowej na działce nr [...] w obrębie Cieciorki, gm. Zambrów.
Organ pierwszej instancji sporządził szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.
W oparciu o powyższe ustalenia stwierdziono, że przedmiotowy obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach jest budynkiem (art. 3 pkt 2 ustawy) i został wybudowany samowolnie, bez uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym w postępowaniu naprawczym mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy. W myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Stąd postanowieniem z 22 września 2022 r., na mocy art. 48 ust. 1 ust. 3 ust. 4 i ust 5 ustawy, wstrzymano inwestorowi M. T. - prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - budowę budynku magazynowego o wymiarach około 25,32 m x 20,25 m, wysokości około 8,50 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntu [...] w m. [...], gm. [...]. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu tym poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania tej opłaty. Poinformowano także, że w przypadku braku złożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, zgodnie z art. 49e ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.
Z uwagi na niezłożenie przez inwestora - w wymaganym terminie - wniosku o legalizację powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z 17 listopada 2022 r. nr PINB.7355.4.2022, na mocy art. 49e pkt 1 ustawy, nakazał inwestorowi M. T. rozbiórkę przedmiotowego budynku magazynowego.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M. T. i zarzucił naruszenie:
- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa w szczególności braku uzasadnienia dlaczego organ uznał, że na budowę magazynu niepołączonego trwale z gruntem potrzebne jest pozwolenie na budowę;
- art 11 K.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania;
- art. 7 i 8 K.p.a., poprzez nie zapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącego w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego;
- art 77 § 1 K.p.a., poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący przede wszystkim nie ustalenie wszystkich stron postępowania i przyjęcie, że inwestorem jest tylko odwołujący podczas gdy kolejnym inwestorem, który winien być wzięty pod uwagę jest także jego żona – U. T.;
- art 52 ustawy, poprzez prowadzenie postępowania tylko w stosunku do odwołującego.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdził, że z uwagi na to że zobowiązany nie złożył w wymaganym terminie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie z ostatecznym postanowieniem z 22 września 2022 r., zasadnie zaskarżoną decyzją, na mocy art. 49e pkt 1 ustawy, nakazano jego rozbiórkę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. jest niezasadny, gdyż organ powiatowy przywołał właściwe przepisy prawa, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom odwołującego, budynek magazynowy jest trwale połączony z gruntem (konstrukcja stalowa budynku połączona jest w sposób trwały z płytą żelbetową wylewaną – k. 9 - 13 akt organu pierwszej instancji). Oceniono, że prawidłowo przedmiotowy obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach uznano za budynek oraz, że został on wybudowany samowolnie, bez uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11 K.p.a., gdyż organ powiatowy w sposób czytelny i obszerny uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego nie ustalenia wszystkich stron postępowania i przyjęcie, że inwestorem jest tylko odwołujący podczas gdy kolejnym inwestorem, który winien być wzięty pod uwagę jest żona odwołując – U. T. wskazano, że postępowanie było prowadzone z udziałem stron, tj. inwestora – M. T., który jest jedynym właścicielem działki [...] i pozostałych stron postępowania, których przymiot strony wynika z art. 28 K.p.a. Zgodnie z ustaleniami organu powiatowego U. T. - żona M. T. nie posiadała przymiotu strony w prowadzonym niniejszym postępowaniu, gdyż nie jest ani właścicielem ani współwłaścicielem działki nr [...], ani działek sąsiednich. Nie wykazała swojego interesu prawnego, aby mogła zostać ujęta jako strona postępowania. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do rozszerzenia kręgu stron w prowadzonym postępowaniu i samoistnego uznania, że U. T. jest współinwestorem budowy budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W trakcie prowadzonego postępowania przez organem powiatowym odwołujący nie kwestionował tych ustaleń. Zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu oględzin, jest on jedynym inwestorem budowy przedmiotowego budynku magazynowego. W niniejszej sprawie - jak bezspornie ustalił organ pierwszej instancji - inwestorem jest M. T., zgodnie z jego oświadczeniem zapisanym w protokole oględzin z 4 sierpnia 2022 r. (k. 12-13 akt organu pierwszej instancji). Oświadczenie to zostało podpisane (własnoręcznym podpisem) przez odwołującego. Zatem obowiązek rozbiórki, zgodnie z art. 52 ustawy, został prawidłowo nałożony na inwestora, który jest jednocześnie jedynym właścicielem nieruchomości. Nie było podstaw - w świetle ustaleń niniejszej sprawy - nałożenia obowiązków na żonę inwestora. Podmiot zobowiązany do wykonania nałożonych - skarżoną decyzją - obowiązków (inwestor) został prawidłowo ustalony. Zaznaczono przy tym, że ciążący na organie obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia stron postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza odwołującego, od aktywnego udziału w wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Organy nie są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach.
Końcowo wskazano, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Z prawa tego inwestor może, ale nie musi skorzystać. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego poinformował inwestora o możliwości złożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz pouczył o obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Działanie takie otwiera inwestorowi drogę do możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego, która jest uprawnieniem podmiotu, a nie jego obowiązkiem; może on zatem przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (złożyć wniosek) lub z nich zrezygnować i w zależności od wybranego przez stronę rozwiązania - dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo też organ nakazuje rozbiórkę. Z prawa tego inwestor nie skorzystał. Przepis art. 49e ściśle określa termin na złożenie wniosku o legalizację. Wszelkie koszty związane z powstaniem obiektu budowlanego jak i likwidacją skutków samowoli budowlanej ponosi inwestor.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M. T. i zarzucił naruszenie:
- art 15 K.p.a., poprzez nie rozpoznanie merytoryczne sprawy a dokonanie jedynie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;
- art 11 K.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania;
- art. 7 i 8 K.p.a., poprzez nie zapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego;
- art. 77 § i 1 K.p.a., poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący przede wszystkim nie ustalenie wszystkich stron postępowania i przyjęcie, że inwestorem jest skarżący podczas gdy kolejnym inwestorem, który winien być wzięty pod uwagę jest żona skarżącego;
- art. 52 ustawy, poprzez prowadzenie postępowania tylko w stosunku do skarżącego;
- art. 81 K.p.a. zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało (czy też nie) wpływ na treść decyzji.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie materiału dowodowego i nie rozstrzygnął ponownie sprawy. Zarzucono, że organ oparł się w swoim uzasadnieniu na oświadczeniu skarżącego zawartym w protokole z 4 sierpnia 2022 r., że to on jest inwestorem. Okoliczność ta dla organu drugiej instancji była bezsporna podczas gdy z odwołania od decyzji posiadł informację, że skarżący nie jest jedynym inwestorem, bowiem środki na inwestycję pochodziły z majątku wspólnego stron. Zatem żona winna być potraktowana jako strona postępowania. Tymczasem organ drugiej instancji nie zrobił nic by informację tę potwierdzić. Nie można zatem zgodzić się z organem drugiej instancji, że obowiązki w decyzji zostały prawidłowo nałożone. Wskazano, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. postępowanie odwoławcze nie polega jedynie na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, ale powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, niejako "od nowa". Wynika to stąd, że organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, argumentów podniesionych w stosunku do w pierwszej instancji.
W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art 7, 8 K.p.a., gdyż organ drugiej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Przyjął ustalenia organu pierwszej instancji. W szczególności nie odniósł się do faktu, że inwestorem była także żona skarżącego. Na tę okoliczność organ drugiej instancji mógł wezwać żonę skarżącego do złożenia wyjaśnień, czego również zaniechano. Wskazując na orzecznictwo NSA skarżący wywiódł, że w każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na doniosły skutek decyzji rozbiórkowych, postępowanie z art. 48 powinno być prowadzone w sposób szczególnie staranny. Zarzucono także, że organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę tego, że zgodnie z treścią art. 52 ustawy, właściciel ponosi odpowiedzialność dopiero z chwilą gdy inwestor nie może wykonać obowiązków. Zatem w pierwszej kolejności organ winien ustalić inwestorów inwestycji czego nie dokonał. Poprzestał wyłącznie na ustaleniach organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę, że organ pierwszej instancji nie ustalił kto był inwestorem, nie przesłuchał skarżącego w charakterze strony czym uchybił art 52 ustawy. Nie można uznać za udowodnioną okoliczność, że za budowę przedmiotowej inwestycji ponosi odpowiedzialność wyłącznie skarżący jako właściciel nieruchomości, skoro wskazał on w odwołaniu od decyzji swoją żonę jako współinwestora i że środki na inwestycję pochodziły z majątku wspólnego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zambrowie z 17 listopada 2022 r. nr PINB.7355.4.2022, nakazującą M. T. rozbiórkę budynku magazynowego o wymiarach około 25,32 x 20,25 m i wysokości około 8,50 m, samowolnie wybudowanego na działce o nr ew. [...] w m. [...] gm. [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
Ocenę legalności tej decyzji należy rozpocząć od oceny postanowieniem z 22 września 2022 r. wydanego na mocy art. 48 ust. 1 ust. 3 ust. 4 i ust 5 ustawy, którym wstrzymano budowę przedmiotowego budynku magazynowego. Postanowienie to nie podlegało kontroli instancyjnej jak i w konsekwencji sądowej. Tymczasem to treść tego postanowienia zdeterminowała treść zaskarżonych w sprawie rozstrzygnięć, albowiem zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu wstrzymującym budowę organ nadzoru budowlanego informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 i 3 ustawy, procedurę legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę rozpoczyna złożenie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy obiekcie, wniosku o legalizację, a w przypadku wniesienia zażalenia 30 - dniowy termin biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Jak przy tym wynika z art. 49e pkt 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Z treści tych przepisów wynika, że skutkiem uznania przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowalny powstał w warunkach samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Niezłożenie w terminie wniosku o legalizację skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.
Koniecznym stało się więc w pierwszej kolejności skontrolowanie ustaleń leżących u podstaw uznania, że sporny obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. Kontrola postanowienia z 22 września 2022 r. możliwa jest na mocy art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie tego przepisu, po zaistnieniu określonych okoliczności, sąd pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (w tym rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczy. Chodzi więc o wszystkie akty lub czynności podjęte w danej sprawie, a nie tylko o konkretny, zaskarżony akt lub czynność będące przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego. Przepis ten uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie administracyjnej (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 135 (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021; pub. Legalis).
Kluczowe znaczenia dla oceny legalności tego postanowienia miała kwestia, czy inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Z ustaleń faktycznych sprawy niniejszej wynika, że przedmiotem inwestycji jest obiekt budowlany o wymiarach około 20,25 m x 25,32 m, zlokalizowany w odległości 0,87 m od granic z działką [...] i od 0,44 do 0,295 m od granicy z działką nr [...]. Przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony jest na płycie żelbetowej i posiada dach dwuspadowy kryty plandeką. Konstrukcję obiektu stanowią stupy stalowe o wysokości około 5,0 m i o wymiarach 0,18 x 0,13 m (3 sztuki przy bramie na szczycie budynku) oraz o wymiarach 0,32 x 0,15 m (pozostałe słupy). Ściany obiektu wykonane są z płyt stalowych. Słupy połączone są z płytą fundamentową w sposób trwały poprzez blachy stalowe i śruby mocujące. W skrajnych sektorach obiekt posiada stężenia ścian (pomiędzy słupami) oraz stężenia dachowe przy ścianach szczytowych. Konstrukcja dachu wykonana jest z kształtowników stalowych. Wysokość obiektu (do kalenicy) wynosi około 8,50 m. Obiekt posiada 2 pary wrót: w ścianie szczytowej i w ścianie bocznej. Obok wrót w ścianie szczytowej zamontowane są 2 pary drzwi wejściowych.
Inwestycja ta została zakwalifikowana przez organy nadzoru budowlanego jako budynek magazynowy – art. 3 pkt 2 ustawy, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Stanowisko to sąd w pełni podziela.
Jak stanowi art. 3 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skarżący kwestionuje kwalifikację inwestycji jako budynek, gdyż jego zdaniem obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Odnosząc się do tego wskazać należy, że w wyroku z 9 listopada 2022 r., II OSK 3683/19, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że o tym, czy określony obiekt jest "trwale związany z gruntem" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, nie decyduje ani sposób i metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. Istotne jest to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (posadowienia). Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego rozwiązania rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów ani też wielkość zagłębienia w gruncie, jeśli w ogóle takie zagłębienie występuje. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, bądź przemieszczenie w inne miejsce. (vide: wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., II OSK 1500/19, pub. CBOSA)
W ocenie sądu sporny obiekt posiada wszystkie cechu budynku. Zarówno wielkość analizowanego obiektu, jak i jego konstrukcja zostały przez organy prawidłowo ocenione pozwalając na wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Przedmiotowy obiekt budowlany wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Konstrukcja stalowa budynku połączona jest w sposób trwały z płytą żelbetową wylewaną – co wynika z dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej - k. 9 – 13 (akt organu pierwszej instancji).
Z treści art. 28 ust. 1 ustawy, wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prawidłowo stosując powyższe przepisy powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Poinformował również skarżącego o skutkach niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie tj. o nakazie rozbiórki. Inwestor w wyznaczonym terminie nie złożył wniosku o legalizację. Dlatego też stwierdzić należy, że organy bez naruszenia prawa zastosowały jako podstawę nakazu rozbiórki art. 49e ustawy, co było konsekwencją wcześniejszej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej, wydania z tego powodu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy i niezłożenie wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie.
Legalności tej decyzji nie podważa główny zarzut skargi dotyczący tego, że adresatem decyzji rozbiórkowej oprócz skarżącego powinna być także jego żona, która była współinwestorem, gdyż środki na inwestycję pochodziły z majątku wspólnego. Zarzucono organowi nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do osoby inwestora, pomimo że z treści odwołania wynikało, że inwestorem jest także żona skarżącego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien przesłuchać na tę okoliczność skarżącego jak również wezwać jego żonę do złożenia wyjaśnień. Tymczasem organ odwoławczy nie zrobił nic by tę informację potwierdzić i dokonał jedynie kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności, nakazującą dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy.
Zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia inwestora. W tym zakresie wskazał, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do rozszerzania kręgu stron postępowania. Podniesiono, że:
- M.T. jest jedynym właściclem działki inwestycyjnej nr [...];
- do protokołu oględzin oświadczył, że jest jedynym inwestorem przedmiotowej budowy;
- obwiązek rozbiórki został nałożony na inwestora, który jest jednocześnie właścicielem działki, co jest zgodne z art. 52 ustawy.
Żona skarżącego nie zgłaszała swojego udziału w sprawie a brak było podstaw do samoistnego uznania, że jest ona współinwestorką. Organ podniósł przy tym, że nie ma obowiązku szukania dowodów służących poparciu tezy zgłoszonej przez stronę, a skarżący zgłaszając ten zarzut nie przedstawił żadnych dowodów na jego poparcie. Zaznaczono przy tym, że również w sprawie dotyczącej zgłoszenia skarżący działał samodzielnie i był jedynym inwestorem.
Zgodnie z treścią art. 52 ustawy, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że adresatem decyzji rozbiórkowej, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność, w której w analizowanym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz ten został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r, II SA/Gd 185/18, pub. CBOSA). Wybór adresata decyzji spośród wymienionych w treści art. 52 ustawy, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (vide: wyrok WSA w Opolu z 26 lipca 2013 r., II SA/Op 206/13, pub. CBOSA). Także w doktrynie wyrażany jest pogląd, że zasadniczym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy, podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004, s. 150).
W sprawie niniejszej tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej posiada tylko skarżący, czyli właściwie tylko on ma możliwość realizacji tego obowiązku. Bez wątpienia był także inwestorem – nie jest to okoliczność przez niego negowana. Z akt sprawy wynika, że tylko on podejmował starania formalnoprawne związane z budową. Na żadnym etapie postępowania nie występowała jego żona. Stąd przyjąć należy, że organy w sposób uprawniony przyjęły, że jest on także jedynym inwestorem. Obecność żony skarżącego w procesie inwestycyjnym została podniesiona dopiero na etapie odwołania przez samego skarżącego. Istnienie ewentualnego współinwestora zostało oparte na argumentacji, że inwestycja była realizowana z majątku wspólnego. Argumentacja ta nie poparta żadnymi dowodami nie mogła uzasadniać przyjęcia, że współinwestorem była żona skarżącego. Z samego faktu małżeństwa nie wynika jeszcze bycie współinwestorem. Bezzasadnie przy tym zarzuca się organowi odwoławczemu, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. (vide: wskazane w decyzji organu odwoławczego wyroki NSA a także wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., I OSK 2821/19, pub. CBOSA). Z tezy wyroku WSA w Krakowie z 21 lutego 2023 r., II SA/Kr 1117/22 wynika, że strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. Teza ta znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej. Skarżący podnosząc okoliczność, że współinwestorem była także jego żona oczekuje, że to organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu wykazania tej okoliczności. Nie przedkłada jednocześnie żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. A to właśnie skarżący a nie organ powinien mieć dowody potwierdzające, że inwestorem była także jego żona. Zakres środków dowodowych dotyczy właściwie sfery prywatnej skarżącej a nie przestrzeni publicznej. Sąd rozumie motywację skarżącego, która prawdopodobnie podyktowana jest rozłożeniem kosztów rozbiórki także na jego żonę. Niemniej jednak w sprawie oprócz zarzutu skarżący nie wykazał, że była ona współinwestorem a organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym dla przyjęcia, że inwestorem był tylko skarżący. Stąd zarzuty dotyczące nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w celu wykazania, że współinwestorem była żona skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie podważyły legalności zaskarżonej decyzji.
Dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).