IV SA/PO 1348/20

IV SA/Po 1348/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Marek Sachajko /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 432/21 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. w rejonie ulicy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 13 pkt 2 lit. f tiret trzecie; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda W. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. , w rejonie ulicy J. .
Skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie nieważności § 13 pkt 2 lit. f tiret trzecie zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa,
2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.).
W ocenie Skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności § 13 pkt 2 lit. f tiret trzecie, w którym, w zakresie infrastruktury technicznej ustalono zakaz stosowania w nowo budowanych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe.
Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
Stosownie do powyższego przepisu Sejmik Województwa W. przyjął dnia [...] grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały (zwane dalej uchwałami antysmogowymi):
- Nr [...] obejmująca obszar województwa w., z wyłączeniem
Miasta P. oraz Miasta K.,
- Nr [...] obejmującą obszar Miasta P.,
- Nr [...] obejmującą obszar Miasta K..
Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia 1 maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla. Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe, należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu miejscowego aktach prawa. Zatem nieuprawnione jest wprowadzenie do treści uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.
Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...]. Podobne rozstrzygnięcia zapadły również w wydanych przez ten Sąd wyrokach z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...] oraz z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...].
Mając na względzie powyższe, w ocenie Skarżącego przepis § 13 pkt 2 lit. f tiret trzecie uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności we wskazanej części. Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 tej ustawy - wniósł o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie.
W ocenie organu treść planu miejscowego określa art. 15 u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Istotne znaczenie dla kształtowania treści planu miejscowego mają również przepisy wykonawcze prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej: r.w.t.b. Zgodnie z § 132 ust. 1 r.w.t.b. budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Równocześnie, zgodnie z § 132 ust. 2 dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis § 132 ust. 2 r.w.t.b. pozwala więc na zamieszczenie w planach miejscowych kwestionowanego przez skarżącego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Zawarte w nim dopuszczenie uzależnione jest bowiem od zawarcia (lub też nie) w planie miejscowym regulacji w tym zakresie. Tak więc plan miejscowy może zawierać zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, gdyż jest to jedna z przewidzianych przez ustawodawcę form realizacji normy określonej w § 132 ust. 2 r.w.t.b. W tym miejscu należy wskazać, że trudno wyobrazić sobie inny sposób uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niniejszych kwestii, jak właśnie poprzez zawarcie wprost zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe.
Dodatkowo wskazano, że art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2020, poz. 1219) wyraźnie wskazuje, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Jest to więc kolejna podstawa do wskazania, skarżony zapis wręcz winien się w uchwale znaleźć.
Uzasadnianie postawionego zarzutu rzekomym wkroczeniem w materię uregulowaną w tzw. uchwałach antysmogowych Sejmiku Województwa W. jest bezpodstawne z uwagi na relację pomiędzy planem miejscowym a tzw. uchwałami antysmogowymi, a także różnicą pomiędzy materią regulacji planu miejscowego oraz tzw. "uchwał antysmogowych".
Tzw. uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego. Natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu gminnym. Należy przy tym podkreślić, iż nie ma podstaw do tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy stanowią je organy gminy, powiatu czy województwa. Jednostki samorządu terytorialnego są bowiem równorzędne i niezależne od siebie. Tak więc oba te akty prawa miejscowego posiadają niezależną od siebie delegację ustawową do ich wydania i żaden z tych aktów nie ma względem drugiego charakteru nadrzędnego.
Uchwała NR [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia, na obszarze województwa w., ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw w § 3 zawiera następujące normy prawne:
W instalacjach, o których mowa w § 2 pkt 1 zakazuje się stosowania następujących paliw:
1) węgla brunatnego oraz paliw stałych produkowanych z jego wykorzystaniem;
2) mułów i flotokoncentratów węglowych oraz mieszanek produkowanych z ich wykorzystaniem;
3) paliw, w których udział masowy węgla kamiennego o uziarnieniu poniżej 3 mm wynosi więcej niż 15 %;
4) węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla, nie spełniających któregokolwiek z poniższych parametrów jakościowych:
a) wartość opałowa co najmniej 23 MJ/kg,
b) zawartość popiołu nie więcej niż 10%,
c) zawartość siarki nie więcej niż 0,8 %;
5) biomasy stałej, której wilgotność w stanie roboczym przekracza 20%.
Przy czym § 2 pkt 1 wskazuje, że:
Ograniczenia i zakazy dotyczą: 1) instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220, poz. 791, poz. 1089 i poz. 1387), takich jak kocioł, kominek lub piec, jeżeli:
a) dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub
b) wydzielają ciepło poprzez:
- bezpośrednie przenoszenie ciepła lub
- bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub
- bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza.
Zaskarżona uchwała zaś zawiera zgoła odmienny zapis: § 13. W zakresie infrastruktury technicznej ustala się: (...)
2) zaopatrzenie w poszczególne elementy infrastruktury technicznej: (...)
(...) f) ciepło: zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym:
- z niskoemisyjnych źródeł energii cieplnej, stosować paliwa płynne, gazowe, ciekłe lub stałe, charakteryzujące się najniższymi wskaźnikami emisyjnymi, np. gazowe i elektryczne;
- dopuszcza się wykorzystanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nie większej niż 100 kW, przy czym urządzenia wytwarzające energię z wiatru nie mogą mieć większej mocy aniżeli mikroinstalacje,
- w nowo budowanych budynkach zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe,
Samo zapoznanie się więc z w/w zapisami wskazuje, że normy w nich zawarte nie są tożsame, nie jest także tożsamy ich zakres. Realizowana w formie tzw. uchwały antysmogowej kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw. Natomiast ustalenia planu miejscowego określające, w ramach wyrażonej w § 132 ust. 2 r.w.t.b. kompetencji obejmują zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe dotyczą nie tyle paliw spalanych w instalacjach, lecz dotyczą w ogóle stosowania tych instalacji.
Kolejna różnicą w niniejszych uchwałach jest fakt, iż plan miejscowy określa sposób przyszłego zagospodarowania objętych nim terenów i poza wyjątkowymi przypadkami ustalania tymczasowego zagospodarowania, nie wpływa na istniejące na jego obszarze budynki i istniejące w nich instalacje. Natomiast przywołane przez skarżącego tzw. uchwały antysmogowe, poza pewnymi wymogami co do parametrów technicznych potencjalnych nowo instalowanych instalacji, zawierają regulacje odnoszące się do istniejącej zabudowy i istniejących instalacji, a właściwie paliwa w nich wykorzystywanego. Materia regulacji planów miejscowych w zakresie stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe oraz tzw. uchwał antysmogowych jest zatem odmienna.
Należy też podkreślić, że kwestionowany przez skarżącego zapis nie wkracza w materię regulowaną w tzw. uchwałach antysmogowych gdyż wprowadza ograniczenia w zakresie stosowania w nowo budowanych budynkach określonych instalacji na paliwo stałe (pieców i trzonów kuchennych), a nie stosowania paliw stałych co do zasady (jak to czynią tzw. uchwały antysmogowe). Nie istnieje też żaden stosunek podrzędności zaskarżonego planu względem wskazanych w skardze uchwał antysmogowych. Stanowią one istotny element działań podjętych w ramach walki z zanieczyszczeniem powietrza, a ich realizacja zapewnia podstawowe warunki zmniejszenia ilości zanieczyszczeń przy stosowaniu instalacji ogrzewczych. Natomiast wprowadzony w zaskarżonym planie zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w nowo budowanych budynkach, stanowi odrębne narzędzie służące do realizacji tych działań, w oparciu o władztwo planistyczne gminy oraz dyspozycję wyrażoną w powszechnie obowiązującym przepisie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt II OSK [...] oraz z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy K. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 u.s.g.
Autor skargi wyraźnie wskazał, że zaskarża uchwałę w części obejmującej § 13 pkt 2 lit. f tiret trzecie. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Przeprowadzona w kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu w zaskarżonej części.
Wskazać trzeba, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt II OSK [...]). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
W rozpoznawanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Gminy K. obejmowała wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.
Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. swojej kompetencji do podjęcia Uchwały w zakresie § 13 pkt 2 lit. f tiret trzecie upatruje w § 132 ust. 2 r.w.t.b.
Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie z 2003 r.") ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019, poz. 1396 - zwanej dalej: "p.o.s."), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Podkreślić jednak trzeba, że ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny pozostawać w zgodzie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do ich ustanowienia. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że przepis ten (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r.) przez wiele lat był interpretowany w sposób w jaki czyni to jeszcze Organ w odpowiedzi na skargę. Nie sposób, bowiem pominąć treści przytoczonego w odpowiedzi na skargę przepisu § 132 ust. 2 r.w.t.b. stanowiącego, że "dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". W ocenie Sądu, nie sposób jednak z treści tego przepisu (§ 132 ust. 2 r.w.t.b.), wywieść normy kompetencyjnej dla Rady Gminy do regulowania - w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - kwestii instalacji, czy paliw jakie mogą być wykorzystywane na terenie objętym planem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, a wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. Po drugie, charakter wykonawczy aktów prawa miejscowego, oznacza, że prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 zd. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie Organ swoją kompetencję wywodzi m.in. z rozporządzenia, a więc aktu rangi podustawowej. Przepis art. 94 Konstytucji RP w sposób wyraźny wymaga, by upoważnienie zawarte było "w ustawie". Wymaga to więc bezpośredniego powiązania aktu miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach rządowych (por. K. Działocha, Uwaga 4 do art. 94, w: Konstytucja, s. 4; J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty, s. 37 [za:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 76). Przepis § 132r.w.t.b. odwoływał się do wywodzonej z art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.s. (choć i ta kwestia jest dyskusyjna) - przysługującej niegdyś - radzie gminy normy kompetencyjnej. Jednak na skutek powołania w 2015 r. do życia lex specialis kompetencje rad gmin zostały przez ustawodawcę ograniczone, poprzez odebranie radom gmin, na rzecz wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska - sejmików województwa (art. 376 pkt 2a w zw. z art. 96 p.o.s.), kompetencji do wprowadzenia w drodze uchwał ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.s. kompetencji rad gmin do "uwzględniania innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi". Należy jednak zwrócić uwagę, że kompetencje dotyczące zarówno: stosowanych paliw, jak i dopuszczanych instalacji - należą do sejmików województwa - z wyraźnej - woli ustawodawcy. W art. 72 i 73 p.o.s. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W kwestii ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane ustawodawca, stosowne kompetencje powierzył wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska - sejmikowi województwa. W art. 96 ust. 1 p.o.s. ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Jak wynika z art. 96 ust. 6 pkt 2 p.o.s. w uchwale tej określa się m.in. rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1. Tym samym to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 p.o.s. jest uprawniony do podjęcia uchwały zakazującej stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...], WSA we Wrocławiu z [...] września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr [...] oraz z [...] maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr [...], WSA w Krakowie z [...] maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, że nie istnieje system aktów prawa miejscowego, układający się w jakąś hierarchię, np. opartą na miejscu organu wydającego akt w systemie podziału terytorialnego (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 75). Dlatego też nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca zamierzał upoważnić organy różnych szczebli samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego) do regulowania tej samej kwestii (stosowanych paliw, jak i instalacji dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane). Przedstawione powyżej stanowisko prezentowane jest w judykaturze, gdzie wskazuje się, że to nie rada gminy w planie miejscowym, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 p.o.s. - jest uprawniony do wprowadzenia zakazu stosowania paliw stałych oraz, że brak jest podstawy prawnej dla ustalenia w planie miejscowym wyłączenia stosowania paliw stałych (por. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. II OSK [...]).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przedmiotem regulacji jest: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie materii planistycznej nie mieści się zakwestionowany przez Wojewodę fragment uchwały w zakresie zwrotu "zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe".
W konsekwencji jako trafną należało ocenić argumentację Wojewody W. , iż ustanowienie w § 13 pkt 2 lit. f tiret trzecie zaskarżonej uchwały zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji Rady Gminy. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały w omawianym zakresie.
Oceny tej nie może zmienić argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę.
Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody W. o od Gminy K. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zmienionej ustawa z dnia 14 maja 2020 r.o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w niniejszej sprawie w miejsce rozprawy.