IV SA/PO 1340/20

IV SA/Po 1340/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 950/21 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. P., S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. P., S. P. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. W. z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski na terenie działki nr [...] położonej w B. W..
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia [...] października 2019r. S. P. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski na terenie działki położonej w B. W.. We wniosku wskazano, że dojazd z drogi publicznej odbywać się będzie przez "istniejący od osiedla [...] oraz przez działkę [...], [...] i [...]".
W dniu [...] maja 2020r. Burmistrz B. W.. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał iż inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem pozostaje w sprzeczności z funkcją i sposobem zagospodarowania działek sąsiednich.
W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji złożył S. P., który nie zgodził się z decyzją. Skarżący wskazał, że od [...] lat hoduje świnie, a gospodarstwo zarejestrowane jest w ARiMR. Nadto, w odwołaniu podniesiono, że w otoczeniu działki znajdują się inne i większe hodowle świń. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości na Osiedlu [...] [...], w skład której wchodzą działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. S. P. też wskazał, że nieruchomość ta ma łączną powierzchnię [...] ha i "posiada 2 dojazdy do dróg publicznych". W odwołaniu podniesiono nadto, że "na danym obszarze i w naszym niedalekim sąsiedztwie znajduje się tez gospodarstwo rolne, gdzie uprawiane są [...]ha, właściciele hodują świnie na bardzo dużą skalę, świadczą usługi i hodują żywiec. Na Osiedlu [...] (na którym mieszkamy) i przy sąsiadującej ulicy znajduje się również kilka hodowli trzody chlewnej" (s. 2 uzasadnienia odwołania).
Pismem z dnia [...] czerwca 2020r. SKO w L. zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. W. z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski na terenie działki nr [...] położonej w B. W..
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że obszar analizowany w badanej sprawie został prawidłowo wyznaczony jako trzykrotność frontu działki (nie mniej niż 50 m). Kolegium wskazało, że dalsze powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby "poszukiwanie" w bliżej nie sprecyzowanej odległości od terenu analizowanego działki która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i stanowiłaby jedyne uzasadnienie dla uwzględnienia interesu inwestora co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa.
W sporządzonej analizie urbanistycznej została opisana zarówno w zakresie funkcji, jak i parametrów zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym. Wynika z niej, ze na działkach sąsiednich występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dz. mi ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), zabudowa gospodarcza (dz. o nr ewid [...], [...], [...], [...]), budynki handlowo- usługowo-magazynowe (dz. nr ewid. [...]), zakład wulkanizacyjny (dz. nr ewid.[...]).
Kolegium wyjaśniło, że z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta wyznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Jej celem jest zatem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. Podkreślono, że planowana inwestycja nie musi być tożsama z tymi, które już zostały zrealizowane na sąsiednich działkach, a zatem nie musi ona stanowić identycznego odwzorowania jej i identycznych parametrów oraz cech. Nie może ona jednakże w sposób zdecydowany odbiegać od dotychczasowego sposobu zagospodarowania danego terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zdaniem Kolegium, organ I instancji właściwie zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego i nie popełnił błędów proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że S. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany użytkowania w części budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Obowiązek przedłożenia takiej decyzji został nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z [...].10.2019r. Działka objęta wnioskiem stanowi zgodnie z ewidencją gruntów teren mieszkaniowy - oznaczony symbolem B.
Ponadto, z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz nieuciążliwymi usługami. Nie istnieje natomiast zabudowa budynkami inwentarskimi, w których prowadzona byłaby hodowla zwierząt. W ocenie Kolegium zalegalizowanie prowadzonej hodowli zwierząt skutkowałoby usankcjonowaniem w obszarze analizowanym funkcji sprzecznej i niedającej się pogodzić z istniejącą funkcją mieszkaniową. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż nie mogą one odnieść pozytywnego dla odwołującego skutku, bowiem istotne w niniejszej sprawie jest to, że w obszarze analizowanym wokół działki inwestora niedopuszczalne jest sytuowanie działalności sprzecznej z dominującą funkcją mieszkaniową, a prowadzenie chowu trzody chlewnej niewątpliwie taką działalność stanowi. Kolegium wyjaśniło, że w tej sytuacji pomimo spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy, bowiem wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 spełnione muszą być łącznie.
W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiedli S. P. i S. P. podnosząc, że są oni właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W skardze wskazano, że w skład nieruchomości na Osiedlu [...] [...] wchodzą działki:
- działka nr [...] o powierzchni [...] ha,
- działka nr [...] o powierzchni [...] ha,
- działka nr [...] o powierzchni [...] ha,
- działka nr [...] o powierzchni [...] ha.
a łączna powierzchnia nieruchomości wynosi: [...] ha, co stanowi [...]m˛. Nieruchomość posiada 2 dojazdy do dróg publicznych i znajduje się na obrzeżach miasta. Działka powstała po podziale terenów rolniczych w 1988r. jako tereny pod zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą im zabudową związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżący podnieśli, że w niedalekim sąsiedztwie (w odległości ok. 80m) znajduje się hodowla trzody chlewnej i gospodarstwo rolne o pow. [...] ha. Skarżący wskazali, że w ich ocenie ta znacznych rozmiarów hodowla generuje odór, a nie ich niewielka hodowla o [...] Skarżący powtórzyli, że właściciele położonej w niedalekim sąsiedztwie hodowli trzody chlewnej hodują świnie, świadczą usługi i skupują żywiec. Powtarzając argumentację odwołania Skarżący zakwestionowali prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS [...], zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 [...] należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293 – dalej jako: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie albo rozporządzenie MI).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ("decyzji w.z.z.t.") – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("decyzji u.l.i.c.p.") albo decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."). Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji w.z.z.t. dla planowanego przedsięwzięcia. Konieczność uzyskania takiej decyzji w celu przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Jest to konsekwencja zamysłu ustawodawcy, który dąży do objęcia obowiązkiem uzyskania decyzji lokalizacyjnej jak największej liczby sytuacji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2018, s. 592-593). W myśl art. 59 ust. 1 in principio u.p.z.p. ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W świetle cytowanego przepisu decyzja w.z. jest wymagana zarówno, jeżeli w wyniku robót budowlanych dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i w wyniku faktycznego przekształcenia istniejącego obiektu budowlanego lub jego części dojdzie do zmiany jego funkcji. Przy tym zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, zdrowotne, sanitarno-higieniczne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z [...].08.2018 r., II OSK [...]; z [...].02.2018 r., II OSK [...]; z [...].06.2017 r., II OSK [...] – CBOSA). Powyższe stanowisko należy odpowiednio odnieść do sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz nakładanego w związku z tym obowiązku przedłożenia decyzji w.z., przewidzianego w art. 71a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud. Także w takim przypadku ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania) jest możliwe tylko na potrzeby i w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym (por. wyrok WSA z [...].05.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).Taka sytuacja ma też miejsce w badanej sprawie, bowiem obowiązek przedłożenia decyzji w.z. został nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2019 r. nr [...]
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, wskazany przez organy, jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma zastosowanie do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyroki NSA: z [...].11.2016 r., II OSK [...]; z [...].11.2014 r., II OSK [...]; z [...].01.2011 r., II OSK [...]; z [...].10.2010 r., II OSK [...] – CBOSA). Tym samym uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) w rozumieniu art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. (a także art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. wymaga spełnienia tylko przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast nie dokonuje się już badania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o których mowa w dalszej części ww. przepisu. Należy podzielić spostrzeżenia zawarte w wyroku NSA z [...] listopada 2014 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu", podczas gdy w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 pkt 2). Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli uwzględni się charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" autorstwa P. Saternusa (Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej, zwana dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego), zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2010, s. 116). W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że "kontynuacja funkcji" oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2016, art. 61 Nb 2, s. 614).
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana też potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenia wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść takiej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w postępowaniu lokalizacyjnym.
W myśl § 3 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie, nie wyjaśniono kluczowej okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym zarzutem skargi, jak i wcześniej odwołania, było błędne wytyczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieuprawnione pominięcie podczas analizy nieruchomości sąsiednich, na których prowadzony jest chów trzody chlewnej . Strona Skarżąca podniosła, że obszar ten został w nieuprawniony sposób przez organ I instancji zawężony, i ta wada przeprowadzonej analizy urbanistycznej doprowadziła w efekcie do pozostawienia poza granicami obszaru analizowanego nieruchomości, na których prowadzony jest chów trzody chlewnej. W kontekście tak postawionych zarzutów należy zauważyć, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Stosownie natomiast do treści § 2 ust. 5 rozporządzenia MI w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się
- główny - wjazd lub wejście na działkę. Aby zweryfikować prawidłowość ustaleń organów, należało zatem ustalić, gdzie wedle intencji Wnioskodawcy, zlokalizowany ma być - główny - wjazd i wyjazd z działki. Tymczasem, we wniosku S. P. literalnie wskazał, że: dojazd z drogi publicznej odbywać się będzie przez "istniejący od osiedla [...] oraz przez działkę [...], [...] i [...]". Skarżący wskazał zatem dwa wjazdy i wyjazdy na działkę. Organy nie wyjaśniły, który z nich ma być, zgodnie z wolą wnioskodawcy - głównym - wjazdem/zjazdem. Należy zauważyć, że Skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie podnosi taką okoliczność, że jego nieruchomość posiada dwa dojazdy do dróg publicznych (wniosek – pkt I.4., odwołanie – s. 1, pkt 7 pisma z [...] stycznia 2020 r. ), jednocześnie kwestionując prawidłowość wytyczenia obszaru analizowanego. Jest to o tyle ważne, że to inwestor decyduje o lokalizacji głównego zjazdu/wjazdu. Po drugie - pojęcie działki budowlanej zdefiniowano w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. i z woli ustawodawcy pod pojęciem tym należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nieruchomość natomiast może składać się z jednej lub kilku działek gruntu. Na podstawie § 2 ust. 5 Rozporządzenia przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Kluczowe znaczenie w sprawie miało zatem wskazanie drogi z której odbywać się ma główny wjazd na nieruchomość S. P., a ta okoliczność nie została przez organy wyjaśniona. Nie zwrócono się, bowiem o jej wyjaśnienie do Skarżącego.
Podkreślić należy, że Sąd tej kwestii nie przesądza, natomiast nie można wykluczyć, że w przypadku doprecyzowania przez Skarżącego, że główny wjazd i wyjazd z jego nieruchomości (w rozumieniu w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) będzie zlokalizowany wzdłuż granic działek nr [...] i nr [...], bo taka możliwość wprost została wskazana we wniosku S. P. o ustalenie warunków zabudowy, to obszar analizowany przedstawiałby się inaczej. Front działki, o którym mowa w § 3 ust. 2 Rozporządzenia stanowi fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki budowlanej może zatem składać się z dwóch działek ewidencyjnych, a przez szerokość frontu działki należy wówczas rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji (por. wyrok NSA z dnia [...] września 2016 r. sygn. II OSK [...]). Te okoliczności, w kontekście brzmienia wniosku S. P. oraz braku wyjaśnienia intencji tego wniosku w zakresie lokalizacji głównego wjazdu/zjazdu na jego działkę wymagały wyjaśnienia. Sąd dostrzega, że rozpoznając sprawę Kolegium rozważyło celowość poszerzenia obszaru analizowanego. Nie ulega jednak wątpliwości, że uczyniono to w kontekście wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, bez wyjaśnienia intencji Skarżącego i faktycznego żądania jego wniosku w tym zakresie.
W następnej kolejności należy wskazać, że już w toku postępowania Skarżący wskazywał, że w sąsiedztwie znajdują się gospodarstwa w których prowadzona jest hodowla trzody chlewnej i to "na bardzo dużą skalę". Do kwestii tej w istocie nie odniosły się organy w ogóle. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. i w odwołaniu Skarżący konkretnie wskazywał na gospodarstwo przy Markecie B. i gospodarstwa położone przy ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestia ta była badana przez organ II instancji. Sąd dostrzega, że na s. 7 uzasadnienia swojej decyzji Kolegium wskazało, że "odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazuje, iż nie mogą one odnieść pozytywnego dla odwołującego skutku, bowiem istotne w niniejszej sprawie jest, iż w obszarze analizowany wokół działki inwestora niedopuszczalne jest sytuowanie działalności sprzecznej z dominująca funkcja mieszkaniową". Należy jednak zauważyć, że pomimo - konkretnych - zarzutów odwołania dotyczących lokalizacji w sąsiedztwie hodowli trzody chlewnej Kolegium nie udokumentowało w aktach sprawy żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Argumentacja zaskarżonej decyzji w tym zakresie również nie stanowi polemiki z argumentacją odwołania. Jakkolwiek. Organ odniósł się do kwestii poszerzenia obszaru analizowanego, to uczynił to jedynie w odniesieniu do wytyczonego już obszaru analizowanego. Tymczasem, został on wytyczony bez uprzedniego wyjaśnienia, który ze wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wjazdów (pkt I.4.), ma pełnić rolę zjazdu/wjazdu głównego.
Drugą okolicznością która nie została wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy jest brak odniesienia do argumentacji Skarżącego na temat lokalizacji w bliskim jego sąsiedztwie gospodarstw rolnych w których prowadzona jest hodowla trzody chlewnej o znacznych rozmiarach. Nawet, bowiem gdyby przyjąć, że obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo, to Kolegium odrzuciło możliwość powiększenia już wyznaczonego obszaru analizowanego wskazując, że "dalsze poszukiwanie w bliżej nie sprecyzowanej odległości od terenu analizowanego działki, która miałaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i stanowiłoby uzasadnienie dla uwzględnienia interesu inwestora co jest niedopuszczalne" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że Skarżący w kierowanych do organów pismach wskazuje, co najmniej 2 lokalizacje gospodarstw w których prowadzona jest hodowla trzody chlewnej, wskazując działkę "koło marketu B. " oraz gospodarstwo przy ul. [...] (pkt 6 pisma z dnia [...] stycznia 2020 r.). Wbrew argumentacji Kolegium, ewentualne powiększenie obszaru analizowanego należało zatem rozważyć w odniesieniu do - konkretnie - wskazanych lokalizacji gospodarstw rolnych, w których wedle wiedzy Skarżącego jest prowadzona hodowla trzody chlewnej. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jeżeli zatem organy miały wątpliwości na jakie gospodarstwa rolne w sąsiedztwie w których - zgodnie z prawem - prowadzona jest hodowla trzody chlewnej wskazuje Skarżący, to zobowiązane były kwestię tę w porozumieniu ze Skarżącym wyjaśnić. Tego jednak nie uczyniono, pomimo, że Skarżący konsekwentnie wskazuje na istnienie w sąsiedztwie hodowli trzody chlewnej i to znacznych rozmiarów. Brak podjęcia działań w tym zakresie stanowi również naruszenie art. 8 k.p.a. W ten sposób Kolegium dopuściło się również naruszenia art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na organ odwoławczy obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania. Jakkolwiek, formalnie Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania wyjaśniając, że nie zasługują one na uwzględnienie, to jednak nie wyjaśniło w ogóle dlaczego nie jest uzasadnione powiększenie obszaru analizowanego o działki położone w sąsiedztwie, na które wskazuje Skarżący i na których - wedle jego wiedzy - prowadzona jest hodowla trzody chlewnej (położone: koło marketu "B. " oraz przy ul. [...]). Do argumentacji Skarżącego o istnieniu w sąsiedztwie działek na których - wedle wiedzy Skarżącego - prowadzona jest hodowla trzody chlewnej nie odniósł się również organ I instancji. W opisany sposób organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Brak ustaleń faktycznych co do tego który ze wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wjazdów (pkt I.4.), ma pełnić rolę zjazdu/wjazdu głównego, a także brak odniesienia do zarzutów odwołania dotyczących lokalizacji w bliskim sąsiedztwie gospodarstw rolnych w których prowadzona jest hodowla trzody chlewnej w znacznych rozmiarach powoduje, że zaskarżone decyzje wymykają się kontroli sądowooadministracyjnej.
Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. W. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących solidarnie koszt wpisu, w wysokości [...] zł.
Przy ponownym badaniu sprawy organ wyjaśni intencje wniosku Skarżącego co do tego który ze wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wjazdów (pkt I.4.), ma pełnić rolę zjazdu/wjazdu głównego oraz w porozumieniu ze Skarżącym ustali, dokładną lokalizację gospodarstw położonych w sąsiedztwie, które zgodnie z wiedzą Skarżącego prowadzą hodowle trzody chlewnej. Rolą organu będzie ustalenie czy hodowle trzody chlewnej w tych gospodarstwach prowadzone są zgodnie z prawem. Następnie organ dokona oceny wniosku Skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku.