IV SA/Po 121/25

IV SA/Po 121/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Monika Świerczak /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia 15 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. (dalej "Dyrektor RZGW") decyzją z dnia 15 listopada 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 15 listopada 2024r.") umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania P. N. (dalej: skarżący) od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia 23 lipca 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 23 lipca 2024r.").
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S., działając na podstawie art. 389 pkt 1, art. 35 ust. 5, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 393 ust. 4, art. 400 ust. 1 i 2, art. 403 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, 7, 8, 12, 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311) – po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. (dalej "wnioskodawca") – decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. orzekł:
- w pkt I wygasić pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie podczyszczonych wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody do rzeki [...] w km 89+160, udzielone w pkt II.2.1 decyzji Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 25 sierpnia 2014r.") P. Sp. z o.o., ul. [...], [...];
- w pkt II udzielić P. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegające na wprowadzaniu podczyszczonych ścieków przemysłowych – wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody ujęcia wodociągowego "[...]" do rzeki [...] w km 89+160, poprzez istniejący prawobrzeżny wylot Ř 200 zlokalizowany na dz. nr ewid.[...], obr. [...].
Następnie pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł odwołanie, wskazując, że organ powinien był uznać go za stronę w przedmiotowym postępowaniu wodnoprawnym z uwagi na to, że jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...], na które w jego ocenie oddziałują wprowadzane do rzeki [...]cieki przemysłowe - wody popłuczne odprowadzane ze stacji uzdatniania wody ujęcia wodociągowego "[...]" do rzeki [...] w km 89+160, poprzez istniejący prawobrzeżny wylot Ř 200 zlokalizowany na dz. nr ewid.[...], obr. [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor RZGW decyzją z dnia 15 listopada 2024 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie stronami postępowania, które brały udział w postępowaniu byli wnioskodawca, tj. P. Sp. z o.o. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. (Skarb Państwa), a decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 23 lipca 2024 r. została im doręczona w dniu 29 lipca 2024 r. oraz 23 lipca 2024 r.
Dalej podkreślono, że o tym, kto może być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego rozstrzyga art. 401 ust. 1 p.w. zgodnie z którym stroną postępowania jest: wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Należy przy tym wyjaśnić, iż przepis art. 401 ust. 1 p.w. zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Ocena oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a co za tym idzie ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzana jest w odniesieniu do przedmiotu wniosku złożonego przez P. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące wprowadzaniu podczyszczonych ścieków przemysłowych - wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody ujęcia wodociągowego "[...]" do rzeki [...] w km 89+160, poprzez istniejący prawobrzeżny wylot Ř 200 zlokalizowany na dz. nrewid. [...], obr. [...].
Weryfikowana decyzja zezwala wyłącznie na wprowadzanie wód popłucznych do rzeki [...], natomiast urządzenie wodne – wylot jest urządzeniem już istniejącym zatem jego wpływ nie jest oceniany w niniejszym postępowaniu.
Organ wskazał, że krąg podmiotów dysponujących, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przymiotem strony – ze wszystkimi skutkami w sferze formalnoprawnej – ustalony jest na podstawie danych zawartych w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku i stanowiącym jego integralną część. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dokumentacja niezbędna w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, tj. operat wodnoprawny jest środkiem dowodowym mającym moc opinii biegłych. Formę i treść operatu wodnoprawnego ustawodawca określił w przepisie art. 408 i 409 p.w., stanowiącym m.in., że operat sporządza się pisemnie w formie opisowej i graficznej, a także na informatycznych nośnikach danych oraz, że część opisowa operatu zawiera wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Ponadto, z omawianego przepisu art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d) wynika obowiązek zawarcia w części opisowej operatu rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a z art. 409 ust. 2 pkt 1 p.w. – w części graficznej zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Autor operatu określa zasięg zamierzonego korzystania z wód oraz analizuje, czy oddziaływanie może mieć negatywny wpływ na grunty będące w zasięgu oddziaływania (budynki, obiekty gospodarki wodnej itp.). Jeżeli analiza nie wykaże wpływu zamierzonego korzystania na grunty leżące w analizowanym obszarze, to nie zestawia się adresów właścicieli gruntów, ponieważ nie są stroną postępowania. Jeżeli wpływ zostałby wykazany, autor operatu zestawia adresy właścicieli nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania, a organ traktuje ich jako stronę postępowania wodnoprawnego.
Kolejno organ II instancji nadmienił, że w uzupełnieniach do operatu wodnoprawnego został obliczony wzorem empirycznym Fishera zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (wód popłucznych wprowadzanych do wód rzeki [...]), który wynosi 77 m od wylotu na działce nr ew. [...], obręb [...]. Powyższy zasięg również został wskazany w części graficznej operatu na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Jednocześnie podkreślono, iż ilość wód popłucznych wynosi 70 m3/h tj. 0,02 m3/s co stanowi ułamek procenta ogólnego spływu wody katastrofalnego oraz jedynie 1,8 % przepływu średniego.
Analiza przeprowadzona w operacie wodnoprawnym oraz jego uzupełnieniach wykazała, że parametry techniczne rzeki pozwalają na przyjęcie wód popłucznych nawet w stanie katastrofalnym, w związku z czym ich oddziaływanie ograniczone będzie wyłącznie do koryta rzeki [...] tj. działki ewid. nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa w stosunku do której Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. wykonuje prawa właścicielskie (art. 240 ust. 3 pkt 9 p.w.).
Z powyższych względów organ stwierdził, że skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego, a zatem brak mu przymiotu strony i dlatego umorzył postępowanie odwoławcze.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie:
- art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz z uwagi na złożoną skargę z dnia 30 lipca 2024 r. na podstawie art. 234 k.p.a. naruszenie przez organ II instancji art. 28 k.p.a. oraz art. 401 ust. 1 p.w. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i nieuznanie za strony postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wszystkich właścicieli nieruchomości, które są zajęte przez wody rzeki [...], do której spływają ścieki przemysłowe z wylotu przedmiotowego kanału;
- konstytucyjnej zasady zaufania do państwa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP z uwagi na fakt niepodejmowania jakichkolwiek działań przez odpowiedzialne organy państwowe w zakresie ochrony środowiska, w przypadku, gdy udowodniono zanieczyszczanie rzeki [...] spływającymi ściekami oraz przyległych terenów prywatnych;
- przepisów Konstytucji RP z art. 21 oraz art. 64, poprzez ograniczenie właścicielom nieruchomości praw do obrony swoich nieruchomości i udziału w trwającym postępowaniu, pomimo iż art. 28 k.p.a., jak i art. 401 ust. 1 p.w. stanowi jednoznacznie, że prawo takie przysługuje właścicielom nieruchomości działki nr [...] i [...] obręb [...], na której zgodnie z udzielonym przez Starostwo Powiatowe w [...] pozwoleniem na budowę powstanie studnia do wody pitnej co oznacza, że spuszczane ścieki przemysłowe będą również stanowić zagrożenie na zdrowie i życie ludzkie;
- przepisów wynikających z art. 191, 192 i 193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz Dyrektyw odnoszących się do braku respektowania przepisów unijnych dotyczących ochrony rzek poprzez brak działań z urzędu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. w ochronie jakości stanu rzek po uzyskaniu dowodów o ich zanieczyszczaniu;
- art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.) poprzez niedopełnienie obowiązków przez organy Wód Polskich i tym samym działanie na szkodę interesu publicznego i prywatnego w związku z brakiem podjęcia stosownych działań w celu wyjaśnienia czy spuszczane przedmiotowym kanałem ścieki przemysłowe do rzeki [...] powodują zanieczyszczenie na terenie wyznaczonym pod Obszar Chronionego Krajobrazu doliny [...] oraz terenów nieruchomości prywatnych zajętych przez wody rzeki [...] z uwagi na fakt wieloletniego obrywania się brzegów tej rzeki co spowodowało, że wody tej rzeki od kilku lat przepływają przez tereny prywatnych nieruchomości, czego dowodzą m.in. ortofotomapy, jak i dokonane pomiary geodezyjne, co stanowi o bezczynności i bierności organów administracyjnych odpowiedzialnych za utrzymywanie jakości wód w przypadku ewidentnego niszczenia środowiska naturalnego i naruszenia mienia prywatnego.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w związku z nieposzanowaniem przepisów prawa unijnego i polskiego z zakresu ochrony przyrody i ochrony prawa własności. Wniesiono także o zwrot kosztów sądowych oraz przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga była niezasadna.
Kwestię statusu strony w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyznacza art. 401 ust. 1 P.w. jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 28.10.2020 r., II OSK 2593/20, LEX nr 3090586, wyrok NSA z 14.10.2020 r., II OSK 2296/20, LEX nr 3088453, Wyrok NSA z 9.04.2024 r., III OSK 3373/21, LEX nr 3756633) Zgodnie z art. 401 ust. 1 P.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. orzekł o 1) wygaszeniu pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie podczyszczonych wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody do rzeki [...] w km 89+160, udzielone wnioskodawcy w pkt II.2.1 decyzji Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r. oraz o 2) udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegające na wprowadzaniu podczyszczonych ścieków przemysłowych – wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody ujęcia wodociągowego "[...]" do rzeki [...] w km 89+160, poprzez istniejący prawobrzeżny wylot Ř 200 zlokalizowany na dz. nr ewid.[...], obr. [...].
Stroną postępowania mogą być zatem, oprócz wnioskodawcy, jedynie podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód w postaci usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu ścieków przemysłowych do rzeki [...] poprzez istniejący już prawobrzeżny wylot. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia zakresu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód została ustalona w operacie wodnoprawnym. Zgodnie z art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. e P.w. część opisowa operatu zawiera odpowiednio wyszczególnienie rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie to organy wyspecjalizowane, przygotowane merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem. Organ odwoławczy był uprawniony do oceny operatu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do ustalenia, w pierwszej kolejności zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych i w konsekwencji również kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z 28.10.2020 r., II OSK 2593/20, LEX nr 3090586).
Organ odwoławczy zasadnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie krąg podmiotów dysponujących, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przymiotem strony ustalony został na podstawie danych zawartych w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku, i stanowiącym jego integralną część. W uzupełnieniu tego operatu został obliczony zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (wód popłucznych wprowadzanych do wód rzeki [...]), który wynosi 77 m od wylotu na działce nr ew. [...], obręb [...]. Powyższy zasięg również został wskazany w części graficznej operatu na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Jednocześnie podkreślono, iż ilość wód popłucznych wynosi 70 m3/h tj. 0,02 m3/s co stanowi ułamek procenta ogólnego spływu wody katastrofalnego oraz jedynie 1,8 % przepływu średniego. Z analizy przeprowadzonej w operacie wodnoprawnym (wraz z uzupełnieniami) wynika, że parametry techniczne rzeki pozwalają na przyjęcie wód popłucznych nawet w stanie katastrofalnym, w związku z czym ich oddziaływanie ograniczone będzie wyłącznie do koryta rzeki [...] tj. działki ewid. nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, w stosunku do której Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. wykonuje prawa właścicielskie (art. 240 ust. 3 pkt 9 P.w). W konsekwencji w świetle operatu wodnoprawnego wynika, że skarżący jako właściciel działek nr [...] i [...] obręb [...] nie jest w zasięgu zamierzonego oddziaływania korzystania z wód (wód popłuczynowych wprowadzanych do wód rzeki [...]). Sam fakt położenia nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, nad rzeką [...], do której mają być odprowadzane ścieki, nie może zatem przesądzić o ich statusie jako stron postępowania. Zarówno zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, jak i oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód ustala się indywidualnie dla konkretnego stanu faktycznego, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok NSA z 14.10.2020 r., II OSK 2296/20, LEX nr 3088453, wyrok NSA z 9.04.2024 r., III OSK 3373/21, LEX nr 3756633). Skarżący nie przedstawił kontroperatu czy opinii biegłego, który podważałaby stanowisko zawarte w operacie. Nie wskazał również w toku postępowania administracyjnego innych wniosków dowodowych, które podważałyby wnioski wynikające z operatu. Skarżący złożył jedynie wniosek o przeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego celem wykonania inwentaryzacji geodezyjnej i określenia stron postępowania. W sytuacji, gdy organ ocenia dołączony do wniosku operat wodnoprawny jako rzetelny i wiarygodny, nie ma podstaw, aby z urzędu przeprowadzał dowód z opinii biegłego, który miałby go podważać, tym bardziej, że jak już zostało to wyżej wskazane, zarówno dyrektor RZGW, jak i Dyrektor Zarządu Zlewni to organy wyspecjalizowane, przygotowane merytorycznie do oceny prawidłowości operatu wodnoprawnego (por. wyrok NSA z 28.10.2020 r., II OSK 2593/20, LEX nr 3090586). Zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 234 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 401 ust. 1 p.w. był niezasadny. Trafnie organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowania odwoławcze (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 134, Uchwała NSA(7n) w Warszawie z 5.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119.).
Skoro organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, to pozostałe zarzuty skarżącego nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dotyczy to w szczególności naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP, a także naruszenia art. 21 oraz art. 64 Konstytucji. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 191, 192 i 193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz "Dyrektyw odnoszących się do braku respektowania przepisów unijnych dotyczących ochrony rzek" i art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.). Należy jedynie zaznaczyć, że kontrolowana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana w toku postępowania o wydanie konkretnego pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest uniwersalną procedurą służącą do rozwiązywania wszystkich potencjalnych problemów związanych z zanieczyszczeniem wód rzeki [...].
Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.