IV SA/Po 114/25

IV SA/Po 114/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 25 ust. 4, 6 i 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1, art. 13
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Granowo z dnia 31 stycznia 2022 r. nr XXXII/238/2022 w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Granowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 30 grudnia 2024 r. (znak: 4235-0.Pa.358.2024) Prokurator Rejonowy w Grodzisku Wielkopolskim (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXII/238/2022 Rady Gminy Granowo z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Granowo (zwaną dalej "Uchwałą"), zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie prawa – "w szczególności przepisów" art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej w skrócie "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez niezasadne zaniechanie opublikowania Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, zauważając, że w § 6 Uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2022 r., a tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, zaskarżona Uchwała, jak każda uchwała ustalająca należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, należy do kategorii aktów prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym – a nie do aktów kierownictwa wewnętrznego. Oznacza to, że Uchwała powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego jednak zgodnie z jej § 6 zaniechano. Prawidłowe zaś ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem jego wejścia w życie. W konkluzji Skarżący stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Granowo wniósł "o wydanie wyroku w niniejszej sprawie zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, która przyjmuje, że uchwała Rady Gminy Granowo Nr XXXII/238/2022 z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Granowo stanowi prawo miejscowe, zatem podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (...)". W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 20 marca 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 103/24 potwierdził stanowisko prezentowane przez Prokuratora w skardze, zatem "zasadne jest, odpowiadając na skargę, uwzględnienie tego stanowiska".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Od razu należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie przywoływane w nin. uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXXII/238/2022 Rady Gminy Granowo z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Granowo. W jej § 6 postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2022 r.", w więc w dniu następnym po dniu jej podjęcia.
Podstawę ustawową zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), w myśl których:
- ust. 4 – "Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych."
- ust. 6 – "Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658)."
- ust. 8 – "Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego."
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19).
W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r. II OSK 2517/18).
W kontrolowanej sprawie Prokurator zarzucił, że zaskarżona Uchwała, z naruszeniem przepisów o ogłaszaniu aktów normatywnych nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że jest aktem prawa miejscowego.
W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n."), która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. (por. m.in. wyroki NSA: z 16.7.2024 r., III OSK 62/23; z 25.6.2024 r., III OSK 752/24; z 13.3.2024 r., III OSK 1522/22; z 11.7.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.6.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.6.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.4.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.4.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 4.9.2024 r., III SA/Gl 221/24; z 7.3.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.2.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.2.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.2.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.1.2024 r., II SA/Bd 828/23).
W ocenie Sądu zasadnie Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety dla radnych, których one dotyczą, są ustalane i wypłacane cyklicznie, w sposób powtarzalny. Unormowania zawarte w Uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Postanowienia Uchwały mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny.
Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.
W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotne wady prawne, polegające na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym, jak i na nieprawidłowym określeniu terminu jej wejścia w życie (np. "z dniem podjęcia" – albo, tak jak w kontrolowanej sprawie, z dniem następnym po dniu podjęcia – a więc bez zachowania wymaganego tzw. vacatio legis), to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi.
Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.