IV SA/Po 1133/11

IV SA/Po 1133/11 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2012-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost-Durchowska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 962/13 - Wyrok NSA z 2013-07-25
I OSK 962/12 - Wyrok NSA z 2012-11-29
II SA/Go 852/12 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2013-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 17, art.23, art.24, art.25, art.26 oraz art. 20 ust. 1, ust.2, ust.3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska /spr./ WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej D.S. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
D.S. pismem z dnia 22 marca 2011r. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J.S.
Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 17, art.23, art.24, art.25, art.26 oraz art. 20 ust. 1, ust.2, ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm. – dalej u.ś.r. bądź ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne( Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz. U. z 2009r. Nr 129, poz. 1058), odmówił D.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad J.S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje synowej, gdyż nie jest ona osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej. Organ I instancji uznał zatem, iż D.S. nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
D.S. wniosła odwołanie od w/w decyzji wskazując, iż jej teściowa ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki a skarżąca jest jedyną osobą, która może tę opiekę sprawować.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 art. l38 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm. – dalej k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny oraz opiekunowi faktycznemu dziecka -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż D.S. (synowej J.S.), nie można zaliczyć do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, tym samym nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.
D.S., kwestionując powyższą decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust 1a w zw. z art. 17 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, iż skarżąca jako synowa J.S. nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji i tym samym nie spełnia kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy. Skarżąca wskazała, że J.S. nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które byłyby w stanie przejąć nad nią opiekę wskazaną w art. 17 ust 1 u.ś.r. jedyny żyjący syn – jako niepełnosprawny – sam wymaga opieki), a zatem w konsekwencji nie ma żadnych przeciwwskazań do zastosowania art. 17 ust 1 a u.ś.r. i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Marginalnie skarżąca wskazała, iż w analogicznej sprawie SKO w P. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, co zdaniem skarżącej świadczy o niestabilnej linii orzeczniczej, która przez wzgląd na poszanowanie prawa winna zostać ujednolicona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym przesłanym faksem w dniu 15.02.2012r., podtrzymując w pełni argumentację podniesioną w skardze, wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...]. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dni 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 i z dnia 22 lipca 2008r., oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008r., IV SA/Po 210/08, WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010r., SA/ŁD 582/10, WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/LU 593/10, WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. II SA/BK 776/10), stwierdziła, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 16 u.ś.r. pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, który może się wymagającym opieki – opiekować.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa)].
Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kontrolując zaskarżoną decyzję, kontroluje też decyzję organu I instancji, która została utrzymana w mocy, bowiem organ odwoławczy uznał ja za prawidłową. Sąd nie podziela tego stanowiska.
Odnośnie decyzji Wójta Gminy [...]należy stwierdzić, iż poza przytoczeniem treści art., 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego, wskazuje ona jedynie, iż z przedłożonych dokumentów wynika, że D.S. jest małżonką syna J.S. Wobec tego, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec teściowej, stąd odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano, czy w niniejszej sprawie zachodzą też inne – poza ustaleniem relacji między wnioskodawczynią i osobą potrzebującą stałej lub długotrwałej opieki, tj. teściową – okoliczności, które stanowią przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja organu II instancji w istocie stanowi powtórzenie treści decyzji organu I instancji, łącznie z przedstawieniem stanu prawnego. Dodatkowo organ przytoczył jeden argument z odwołania, iż wnioskodawczyni jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad teściową, a ta z uwagi na stan zdrowia i wiek (ur. 1939 r.) wymaga całodobowej opieki. Oceniając tę decyzję Sąd zauważa, że Organ odwoławczy nie odniósł się do ww. przytoczonego argumentu odwołania, jak i pozostałych argumentów. Organ nie ustalił też, czy J.S. spełnia przesłanki, wymagane do przyznania świadczenia opiekunowi, czy D.S. rzeczywiście sprawuje taką opiekę nad teściową, czy zrezygnowała z pracy, aby świadczyć taką opiekę, oraz czy nie ma bliższych osób spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, które mogłyby taką opiekę sprawować. Zaś jako motyw swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z przytoczonych przepisów wynika, że D.S., jako synowej J.S., nie można zaliczyć do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, tym samym nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.
Podsumowując, Sąd jest zdania, iż obie decyzje naruszają wymogi określone w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 (zasada rozpatrzenia całego materiału dowodowego) oraz art. 107 § k.p.a (określającym rygory uzasadnienia decyzji).
Nadto, obie decyzje wykazują wadę materialnoprawną, polegającą na błędnej interpretacji zastosowanych przepisów. Zdaniem Sądu, przepisy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować nie wprost (zgodnie z ich brzmieniem – wykładnia językowa), jak to uczyniły organy obu instancji, ale z uwzględnieniem reguł interpretacji celowościowej i systemowej, mających w przedmiotowej sprawie zakotwiczenie w konstytucyjnych wartościach takich, jak zasada równości (art. 32), dobro rodziny (art. 71), która podlega ochronie (art. 18), zapewnienie opieki osobom niepełnosprawnym (art. 68 ust. 3). Sąd podkreśla, iż ostatnio wydawane wyroki w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne przyjmują takie właśnie podejście do rozwiązań prawych w przedstawianym tu zakresie, powołując się na dotyczące ich wyroki Trybunału Konstytucyjnego i myśli przewodnie w nich zawarte (zob. zwłaszcza wyrok NSA z 10.02.2011 r., sygn. akt O OSK 1873/10, zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wartości konstytucyjne i cel ustawy oraz interpretację pojęcia: "opieki" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.02.2012r. sygn. akt IV SA/Po 1292/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także wyroki: wyrok WSA w Łodzi z 25.11.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11; wyrok WSA w Białymstoku z 20.01.2011 r., sygn. akt II Sa/Bk 776/10; wyrok WSA w Łodzi z 22.09.2010r., sygn. akt II SA/Łd 582/10; wyrok WSA w Lublinie z 12.10.2010 r., sygn. akt II SA/Lu 593/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 210/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołując się na wskazane wyroki, Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje wykładnię art. 17 ustawy, umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, które mogą opiekować się niepełnosprawnym.
Należy przypomnieć, iż celem ustawy jest m.in. rekompensacja dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Przepis ten, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniony co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroki Trybunału (18 lipca 2008 r., P 27/07, 22 lipiec 2008 r. P 41/07) wskazywały, że ograniczenia podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, a ich prawa są różnicowane. Zdaniem orzekającego Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie.
D.S. odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że wobec osoby nad którą sprawuje opiekę teściowa – nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1 ustawy, który wśród osób uprawnionych do tego świadczenia nie wymienia takich, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Art. 128 tego Kodeksu stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Uwzględniając powyższe stwierdzić można, tak jak organy w niniejszej sprawie, że D.S. nie jest zobowiązana do alimentacji na rzecz teściowej. Jak podaje sama wnioskodawczyni, teściowa ma syna, na którym zgodnie z ww. przepisem, spoczywa obowiązek alimentacyjny, tyle, że on sam wymaga stałej opieki ze względu na stan zdrowia orzeczenie (zob. orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 30.06.2010 r.), zatem nie może jej świadczyć na rzecz matki (zob. Oświadczenie A.S. - 13.04.2011 r.). Ona sama natomiast od lat opiekuje się teściową (zob. Informację z OPS w [...] z 06.04.2011 r.), a obecnie musiała zrezygnować z zatrudnienia wobec jej stanu zdrowia. Znalazła się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi – członkami rodziny.
Ustawa w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 Kodeksu rodzinnego, do którego odwołuje się art. 17 ust. 1. Jakkolwiek D.S. członkiem rodziny z J.S. w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy nie jest, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, bowiem nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 128 Kodeksu rodzinnego, to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi rodzinę dla J.S. i to bardzo bliską, bowiem jest żoną syna potrzebującej opieki. D.S. i J.S. są rodziną także w sensie faktycznym, skoro teściowa jest od lat pod opieką synowej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w ww. wyroku NSA z 10.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10). Art. 17 ustawy w ust. 1 wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak ust. 1a krąg ten rozszerza. Art. 17 ust. 1 pkt 2 jako uprawnionych wymienia inne, oprócz matki lub ojca, osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zaś ust. 1a prawo do świadczenia przyznaje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ten przepis można rozumieć mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości, tak, że "inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie" zob. ww. wyrok NSA z 10.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10).
W tym świetle, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt. 1). O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni zebrany materiał dowodowy, a w razie potrzeby go uzupełni (art. 136 k.p.a.), działając zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. W przypadku potwierdzenia, że D.S. jest jedyną osobą, która może opiekować się teściową, organ zastosuje odnośne przepisy zgodnie z dokonaną wyżej wykładnią, wydając decyzję, spełniającą wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
ja