IV SA/PO 113/24

IV SA/Po 113/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1421/24 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewody z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania R. R. (dalej również: wnioskodawca; inwestor; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 12 września 2023 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 25 lipca 2023 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło zgłoszenie R. R., reprezentowanego przez pełnomocnika, dotyczące zamiaru budowy czterech obiektów tymczasowych związanych z obsługą przystani wodnej (kat. XVIII) przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 27, obr. W. ). Do zgłoszenia dołączono m.in. projekt techniczno-budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) zobowiązał inwestora m.in. do: 1) wskazania jakiego rodzaju obiektu budowlane są przedmiotem zgłoszenia, z treści załączonego opracowania wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa budynków służących do przechowywania pojazdów i narzędzi związanych z obsługą przystani wodnej, bowiem aktualnie przed WSA w Poznaniu toczy się postępowanie z wniosku inwestora w sprawie zamiaru budowy czterech obiektów [altan] służących do przechowywania pojazdów i narzędzi, związanych z budową przystani wodnej; 2) uzupełnienia danych ewidencyjnych terenu inwestycji - obok identyfikatora działki należy podać także dane adresowe działki - ul. [...]; 3) skorygowania daty planowanego terminu rozpoczęcia robót budowlanych; 4) doprowadzenia do zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w P. przyjętego przez Radę Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia 7 lipca 2009 r. (dalej: m.p.z.p.), w tym z § 4 pkt 1 lit. f w zakresie zakazu lokalizacji budynków - altana ogrodowa zgodnie z załączoną dokumentacją opisowo-graficzną posiada cechy budynku oraz § 17 pkt 3 - poprzez wykazanie obowiązkowego powiązania funkcjonalnego planowanych obiektów z przystanią wodną na terenie WS.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor w piśmie z dnia 24 sierpnia 2023 r. dokonał uzupełnień wniosku oraz wyjaśnił, że pomimo analogicznego położenia inwestycja objęta poprzednim zgłoszeniem różni się od inwestycji zakładanej w ramach obecnego postępowania, albowiem inny jest charakter wskazanych obiektów, w tym zastosowane rozwiązania. Wnioskodawca wyjaśnił, że przy obecnej inwestycji zastosowano brak trwałego związania z gruntem i powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III FSK 3326/21, z którego wynika, że element trwałego związania z gruntem, podobnie jak pozostałe elementy konstytuujące normatywną definicję budynku, są jednocześnie pojęciami prawnymi, jednakże ich stwierdzenie w konkretnym przypadku jest uzależnione od okoliczności stanu faktycznego, których ocena pozwala uznać, czy w danym przypadku związanie z gruntem jest trwałe. Podkreślił, że do wypełnienia przesłanki "trwałego związania z gruntem" nie wystarczy samo wskazanie, że dany obiekt został posadowiony na fundamencie, jeżeli już sam sposób montażu nie może wskazać istnienia tego rodzaju trwałego związku z gruntem. W konsekwencji uznać należy, że możliwość odłączenia obiektu budowlanego od ławy fundamentowej, bez jego całkowitego zniszczenia, powoduje pozbawienie go przymiotu budynku, a to w związku z brakiem spełnienia przesłanki trwałego związania z gruntem w przedstawionym wyżej rozumieniu.
Decyzją nr [...] z dnia 12 września 2023 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "budowa czterech obiektów tymczasowych związanych z obsługą przystani wodnej" przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 27, obr. W. ).
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że zgłoszone obiekty - nie przesądzając, jaki mają charakter (jakiego rodzaju są to budynki), jaki sposób ich trwałego lub nietrwałego zwiania z gruntem - należy uznać za obiekty tymczasowe. Zdaniem organu inwestor nie wykazał powiązania tych obiektów z funkcjonowaniem przystani wodnej, gdyż w piśmie przesłanym w dniu 24 sierpnia 2023 r. ograniczono się tylko do opisania teoretycznej współzależności zgłaszanych obiektów z funkcjonowaniem przystani wodnej. Organ stwierdził, że postanowienia § 17 pkt 3 m.p.z.p. jednoznacznie formułują obowiązek funkcjonalnego powiązania terenu ZO/ZZ (w tym działki nr [...]) z terenem wód powierzchniowych WS, na których ustala się lokalizację przystani wodnej zgodnie z rysunkiem planu (§18 pkt 1 m.p.z.p.). Ponadto podkreślił, że przedmiotowa funkcja obiektów objętych zgłoszeniem wiąże się z korzystaniem z infrastruktury, jaką jest przystań, jednak w żaden sposób nie determinuje funkcjonalności przystani wodnej jako niezależnego obiektu.
W odwołaniu od decyzji Prezenta Miasta inwestor, działający za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 lit. a m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że posadowienie obiektów budowlanych służących magazynowaniu pojazdów i narzędzi służących korzystaniu z przystani wodnej nie spełnia określonego tym planem obiektu związanego z funkcjonowaniem przystani wodnej, podczas gdy już z wykładni językowej wskazanych postanowień jednoznacznie wynika, że jakiekolwiek powiązanie z funkcjonowaniem przystani wodnej, a tym samym korzystaniem z niej zgodnie z przeznaczeniem spełnia przewidziane tym planem kryterium związku funkcjonalnego.
Wojewoda, motywując rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 grudnia 2023 r., stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została w terminie wynikającym z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym zakresie Wojewoda odwołał się do treści art. 30 ust. 5c i 5d Prawa budowlanego. Następnie wskazał na to, że zgłoszenie zamiaru budowy wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2023 r., a 8 sierpnia 2023 r. organ I instancji wydał postanowienie zobowiązujące wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia. Organ II instancji zaznaczył, że w takiej sytuacji termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął ponownie swój bieg w dniu 24 sierpnia 2023 r., tj. od dnia wpłynięcia odpowiedzi na to wezwanie. Organ odwoławczy wskazał również na to, że decyzja wnosząca sprzeciw została wydana i nadana do adresata w dniu 12 września 2023 r. Mając na uwadze przywołane przepisy i okoliczności, w tym datę wniesienia odwołania, Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta wniósł sprzeciw z zachowaniem ustawowego terminu (21 dni), podobnie zostało też złożone odwołanie od tej decyzji.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Organ odwoławczy stwierdził, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha trwałego związania z gruntem polega na usytuowaniu obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem.
Wobec powyższego organ II instancji zwrócił uwagę na to, że z projektu techniczno-budowlanego załączonego do zgłoszenia wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa 4 obiektów tymczasowych służących do magazynowania narzędzi, pojazdów związanych z obsługą przystani wodnej (kat. XVIII). Opracowany obiekt wykonany jest w konstrukcji drewnianej, niepołączony trwale z gruntem - nieposiadający fundamentów. Szkielet drewniany zamocowany jest do podwaliny drewnianej, całość leży na kostce betonowej, do której nie jest przytwierdzony. Projektowania inwestycja będzie użytkowana czasowo tylko w trakcie trwania sezonu, podczas którego jest czynna przystań wodna. Po sezonie w planowanych obiektach będą przechowywane pojazdy oraz narzędzia związane z obsługą przystani. W zakres robót przedmiotowej inwestycji wchodzi: montaż szkieletu drewnianego na podwalinie drewnianej, wykonanie konstrukcji dachu oraz pokrycia dachu, wykonanie deskowania ścian zewnętrznych, roboty wykończeniowe. Ze znajdujących się w projekcie rysunków wynika, że w elewacji bocznej południowej znajdują się dwuskrzydłowe drzwi, a przedsięwzięcie posiada 4 pełne ściany.
Wymiary inwestycji to 390 x 390 cm i wysokość 270 cm.
W takiej sytuacji Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta błędnie uznał, że planowane obiekty mają charakter tymczasowy, uznając, że wystarczy powołać się na zamiar inwestora, który w zgłoszeniu podał datę rozbiórki przedmiotowych obiektów. Podniósł, że z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ I instancji nie przesądza, jaki ma charakter planowana inwestycja i jaki jest sposób trwałego lub nietrwałego związania projektowanych obiektów z gruntem. W ocenie organu odwoławczego rolą organu jest w ocena i prawidłowa kwalifikacja zgłaszanego zamierzenia. Wobec tego, w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ II instancji stwierdził, że zgłoszone obiekty budowlane należy zakwalifikować jako budynki.
W tym względzie podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika z dołączonej przez inwestora dokumentacji, zgłoszone obiekty składają się z dachu i 4 ścian, posadowionych na kostce betonowej, szkielet drewniany zamocowany jest do podwaliny drewnianej. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Fundament tego obiektu stanowią zatem słupy drewniane wraz z kostką betonową, do której są zamontowane, słupy przenosić będą obciążenie z obiektu na grunt, kostka zaś zapobiegać będzie jego osiadaniu na gruncie oraz pełni funkcję niwelującą zmienny poziom terenu. Taka konstrukcja świadczy o trwałym związaniu tego obiektu z gruntem.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że trwałe połączenie z gruntem oznacza posadowienie budynku na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym (siłom przyrody) mogącym go zniszczyć czy spowodować jego przesunięcie (powołał się m.in. na wyroki NSA z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/18 i 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1264/21). Wojewoda zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał na to, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji. Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać "nie tyle poprzez możność łatwego przeniesienia obiektu, będącą pochodną jego szybkiego montażu/demontażu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem".
Podsumowując te część rozważań, Wojewoda stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane obejmuje w rzeczywistości budowę czterech budynków gospodarczych, a trwałość związania z gruntem nie pozwala zakwalifikować projektowanych budynków jako obiektów tymczasowych. Materiał dowodowy nie zawiera żadnych treści wskazujących na to, że planowane do pobudowania obiekty są przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej. O spełnieniu tego wymogu nie stanowi deklaracja o rozbiórce planowanych obiektów, tym bardziej, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że sezonowość ich użytkowania pozostaje w oczywistej kolizji z deklarowanym sposobem wykorzystywania spornych budynków, jako obiektów do stałego przechowywania narzędzi i pojazdów, bo w sezonie oraz poza sezonem.
Ponadto organ II instancji uznał za konieczne wyjaśnienie, że działka inwestycyjna leży na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZO/ZZ, tj. teren zieleni otwartej ogólnodostępnej oraz sieci infrastruktury technicznej - wodociągów i kanalizacji, obszar bezpośrednio zagrożony powodzią. W § 17 m.p.z.p. ustalono, że w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenie ZO/ZZ ustala się, z zastrzeżeniem § 23 pkt 1: 1. lokalizowanie obiektów małej architektury oraz tablic informacyjnych wzdłuż projektowanych ciągów pieszo-rowerowych; 2. minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki [...]%; 3. obowiązek funkcjonalnego powiązania terenu z terenem wód powierzchniowych WS; 4 dostęp do terenu KDW/ZZ z uwzględnieniem ograniczeń zapisanych dla terenu drogi; 5. ukształtowanie nawierzchni w sposób umożliwiający lokalizację przystani wodnej; 6. lokalizowanie ciągów pieszych i ścieżek rowerowych.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 4 pkt 1 lit. a m.p.z.p. w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów związanych z organizacją imprez i funkcjonowaniem przystani wodnej na terenach ZO/ZZ.
Organ II instancji stwierdził, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie bezpośrednio zagrożonym powodzią, a plan miejscowy kwalifikuje ją jako tereny zieleni otwartej, wobec czego nieruchomość ta nie została w planie miejscowym przeznaczona pod zabudowę, a jedynie przywołany § 4 pkt 1 lit. a m.p.z.p. dopuszcza możliwość realizacji tymczasowych obiektów budowlanych związanych z organizacją imprez i funkcjonowaniem przystani. Niemniej jednak zgłoszona inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w tym przepisie planu miejscowego.
Następnie Wojewoda wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Ponadto w podstawie prawnej organ I instancji przywołał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W ocenie organu II instancji Prezydent Miasta wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w omawianej sprawie, zgłaszając sprzeciw z uwagi na niezgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym, ale faktyczne podstawy tej niezgodności wykazał organ odwoławczy w przedmiotowej decyzji. W konsekwencji uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewoda wspomniał również, że wcześniej, przed tutejszym organem toczyło się już postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem było zgłoszenie inwestora dotyczące budowy "czterech altan ogrodowych służących do magazynowania narzędzi i pojazdów związanych z obsługą przystani wodnej" przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 27, obr. W. ), które w wyniku wniesienia przez niego skargi zakończyło się wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 448/23 o oddaleniu skargi.
R. R., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w skardze na decyzję odwoławczą wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta wnoszącej sprzeciw. Ponadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:
1. art. 3 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że obiekty wskazane przez wnioskodawcę należy, z uwagi na ich konstrukcję i podnoszone przez organ trwałe związanie z gruntem, zakwalifikować jako budynek gospodarczy, nie zaś jako tymczasowy obiekt budowlany, a to w sytuacji, w której:
a) wnioskodawca w złożonym wniosku jednoznacznie wskazał na swój zamiar co do tymczasowego użytkowania obiektu budowlanego, a to zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
b) konstrukcja obiektów służących do magazynowania narzędzi i pojazdów związanych z obsługą przystani wodnej, a w szczególności szkielet w konstrukcji drewnianej, niepołączony trwale z gruntem - nieposiadający fundamentów, a jedynie zamocowany do podwaliny drewnianej, niepołączonej trwale z gruntem, położonej na kostce betonowej, do której nie jest przytwierdzony, nie stanowi konstrukcji uzasadniającej uznanie tych obiektów za budynki gospodarcze trwale związane z gruntem
– a które to okoliczności powinny stanowić o możliwości zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu powołanych powyżej przepisów;
2. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego i uznanie, że zgłoszone przez skarżącego obiekty stanowią budynki gospodarcze trwale z gruntem związane, w sytuacji w której:
a) organ I instancji nie kwestionował, że zgłoszone obiekty mają charakter tymczasowy i należałoby je zakwalifikować jako budynki trwale z gruntem związane,
b) kwestia charakteru obiektów "nie była podstawą odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji",
c) decyzja organu I instancji w zakresie braku kwestionowania tymczasowego charakteru zgłoszonych przez skarżącego obiektów nie narusza prawa,
3. niezależnie od powyższego, naruszenie § 4 ust. 1 lit. a m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że posadowienie obiektów budowlanych służących magazynowaniu pojazdów i narzędzi służących korzystaniu z przystani wodnej nie spełnia określonego w tym planie obiektu związanego z funkcjonowaniem przystani wodnej, podczas gdy już z wykładni językowej wskazanych postanowień jednoznacznie wynika, że jakiekolwiek powiązanie z funkcjonowaniem przystani wodnej, a tym samym korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem, spełnia przewidziane tym planem kryterium związku funkcjonalnego, a nadto zarówno z treści planu oraz z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika.
Przedmiotowe zarzuty zostały rozwinięte i odrębnie umotywowane w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w tym przedmiocie. O powyższym strony zostały zawiadomione pismami z dnia 4 marca 2024 r.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie stwierdził podstaw dla uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia [o którym mowa w tym przepisie] należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (zd. pierwsze). Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie tej ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej może, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Według zd. trzeciego omawianego przepisu, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego). Bieg terminu na wniesienie sprzeciwu przerywa wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5d).
Z kolei art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
Zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych otwiera bieg terminu prawa materialnego na dokonanie oceny zgodności z prawem opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego. Według art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w sposób określony w tym przepisie.
Analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że sprzeciw został wniesiony przez organ I instancji w terminie. Kwestie te przy tym nie są sporne i zostały wyjaśnione przez Wojewodę, zatem nie ma potrzeby ich w tym miejscu powtarzać.
Zdaniem Sądu w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w związku z oceną charakteru zgłoszonego obiektu (czterech obiektów tymczasowych), jak i zgodności tego zamierzenia z przepisami obowiązującego planu miejscowego.
Organ I instancji nie rozstrzygnął, jaki charakter mają "zgłaszane obiekty tymczasowe (jakiego rodzaju są to budynki)" i bez analizy tego, jaki jest sposób ich związania z gruntem uznał, że są to obiekty tymczasowe. W takich warunkach stwierdził, że zgłoszenie dotyczy obiektów tymczasowych, które nie są funkcjonalnie powiązane z przystanią i w związku z tym wskazał na niezgodność przedsięwzięcia z przepisami obwiązującego dla tego terenu planu miejscowego. W takiej też sytuacji terminowo wniósł sprzeciw w przedmiotowej sprawie.
Wojewoda z kolei dokonał oceny charakteru prawnego zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem i odmiennie niż organ I instancji stwierdził, że objęty planowane do realizacji w ramach zgłoszonego przedsięwzięcia nie są obiektami tymczasowymi. Organ II instancji uczynił to na podstawie projektu techniczno-budowlanego załączonego do zgłoszenia, a wyniki tej analizy odniósł do pojęcia "trwałego związania z gruntem". W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że stwierdził, że Prezydent Miasta błędnie uznał, że planowane obiekty mają charakter tymczasowy, uznając, że wystarczy powołać się na zamiar inwestora, który w zgłoszeniu podał datę rozbiórki przedmiotowych obiektów.
Wobec sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 139 k.p.a. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że pojęcie "niekorzyści", o której mowa w tym przepisie (wprowadzającym zakaz reformationis in peius), to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej odwołanie wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść tej strony, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, jak np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3235/20 i 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 771/21, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ rozpoznający odwołanie, nie może w rozumieniu art. 139 k.p.a. pogarszać sytuacji prawnej – określonej decyzją organu pierwszej instancji – strony wnoszącej odwołanie, która powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 28/19; por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 139).
W związku z tym Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia przedmiotowego zakazu przez organ II instancji. Porównanie rozstrzygnięć decyzji obydwu instancji (organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu w przedmiotowej sprawie) wskazuje jednoznacznie na to, że sytuacja skarżącego jako strony wnoszącej odwołanie od decyzji organu I instancji nie uległa pogorszeniu w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a.
W następnej kolejności Sąd zauważa, że Wojewoda jako organ odwoławczy był w pełni uprawniony do ceny charakteru zgłaszanego przedsięwzięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.), rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Przy czym w odniesieniu do postępowania uregulowanego w art. 30 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 tej ustawy, organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (a tym bardziej decyzji kasacyjnej), gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W judykaturze (patrz np. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2199/16 i 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1617/21, dostępne jw.) utrwalony jest pogląd, że po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).
Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do tego, że Prezydent Miasta błędnie uznał, iż planowane obiekty objęte zgłoszeniem mają charakter tymczasowy. Sąd w pełni też podziela poglądy Wojewody co do rozumienia pojęcia "trwałego związania z gruntem" wyrażone w związku z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Nadto Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 448/23, który oddalono skargę R. R. na decyzję Wojewody z dnia 19 maja 2023 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 16 marca 2023 r. nr [...], o wniesieniu sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru budowy "czterech altan ogrodowych służących do magazynowania narzędzi i pojazdów związanych z obsługą przystani wodnej" na działce nr [...], ark. 27, obręb W. zlokalizowanej przy ul. [...] w P.. Przedmiotowe przedsięwzięcie, planowane do realizacji na tym samym terenie, było rodzajowo i zakresowo bardzo podobne do tego, które jest przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie, jakkolwiek cechowało się pewnymi odmiennościami konstrukcyjnymi. Wobec czego w dalszej części niniejszego uzasadnienia Sąd będzie się również odwoływał się do wniosków i rozważań przedstawionych w tym wyroku.
Przede wszystkim Sąd podkreśla, że zgadza się z utrwalonym już stanowiskiem prezentowanym w judykaturze, zgodnie z którym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5641/21, dostępny jw.). "Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez akcentowaną przez skarżącą możność łatwego przeniesienia obiektu, będącą pochodną jego szybkiego montażu/demontażu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem" (tak NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1264/21, dostępny jw.). Wobec tego stwierdzenie trwałego połączenia z gruntem danych obiektów uniemożliwia przypisanie im cech właściwych tymczasowym obiektom budowlanym wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, co tym samym nie pozwala wyłączyć ich z zakresu przedmiotowego obiektów, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W orzecznictwie na tle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego uznaje się, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3683/19, 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 125/19, 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 582/21, 26 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1312/18, 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 989/18 i 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 697/18 - orzeczenia dostępne jw.).
Odmienne stanowisko, przestawione m.in. w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt III FSK 748/23, zostało wyrażone na gruncie spraw dotyczących kwestii podatkowych, a ponadto trzeba mieć na uwadze zasadę autonomii prawa podatkowego, która w ujęciu wewnętrznym odnoszona jest do stosunków tego prawa z innymi gałęziami prawa w obrębie systemu prawa (patrz: wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I FSK 390/14, dostępny jw.). Nie prowadzi ono do zakwestionowania ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego spraw z zakresu udzielania zgód budowlanych.
Kontekst zgłoszonych w skardze zastrzeżeń nakazuje podkreślić, że w orzecznictwie stwierdza się, że istnienie tradycyjnie wykonywanych fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1477/20, dostępny jw.). Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/18, zgodnie z którym fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, w związku z czym zastosowanie każdego rozwiązania technicznego przenoszącego obciążenie z obiektu na grunt i zapobiegające jego osiadaniu na gruncie oraz pełniącego funkcję niwelującą zmienny poziom terenu pozwala tak ustabilizowany obiekt, którego konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, traktować jako spełniający definicję art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Idąc dalej, Sąd wskazuje na to, że Wojewoda zasadnie rozstrzygnął o charakterze planowanych obiektów, opierając się na przedłożonym projekcie techniczno-budowlanym i odnosząc do wykładni art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Wobec tego zasadnie przyjął, że zakres planowanych robót budowlanych obejmuje wykonanie czterech obiektów służących do magazynowania narzędzi i pojazdów związanych z obsługą przystani wodnej, które nie mogą być uznane za obiekty tymczasowe, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.
Przeanalizowany przez Wojewodę zakres prac związanych z wykonaniem przedmiotowego przedsięwzięcia, wynikający z projektu techniczno-budowlanego, wskazuje na to, że planowane obiekty gospodarcze nie są obiektami tymczasowymi, niepołączonymi trwale z gruntem. Akcentowany w projekcie, jak i przez inwestora fakt, że szkielet w konstrukcji drewnianej, położonej na kostce betonowej, do której nie jest przytwierdzony, nie stanowi konstrukcji uzasadniającej uznanie tych obiektów za budynki gospodarcze trwale związane z gruntem, nie mogło przełamać całościowych wniosków, jakie wyprowadził organ odwoławczy w wyniku analizy rozwiązań konstrukcyjnych planowanych obiektów i warunków ich posadowienia na gruncie. Sąd podziela ocenę Wojewody, że planowane do pobudowania obiekty odpowiadają definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli są obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem, wydzielonymi z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach. Jeszcze raz należy podkreślić, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (patrz: wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1884/18, dostępny jw.). Planowane zamierzenie budowlane obejmuje w rzeczywistości budowę czterech budynków gospodarczych, a trwałość związania z gruntem nie pozwala zakwalifikować projektowanych budynków jako obiektów tymczasowych. Materiał dowodowy nie wskazuje też na to, że planowane do pobudowania obiekty są przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej. Również w tym zakresie Wojewoda zajął trafne stanowisko, że o spełnieniu tego wymogu nie stanowi deklaracja o sezonowości ich użytkowania, która pozostaje w oczywistej kolizji z deklarowanym sposobem wykorzystywania spornych budynków, jako obiektów do stałego przechowywania narzędzi i pojazdów, bo w sezonie oraz poza sezonem.
Z uwagi na powyższe Sąd nie stwierdził po stronie organu odwoławczego naruszenia przepisów art. 3 pkt 2 i 5, art. 29 ust. 1 pkt 7 ani art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.
W sprawie nie miało też miejsca naruszenie przepisów prawa miejscowego, w tym podnoszonego w skardze § 4 ust. 1 lit. a uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W. " w P. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2009 r. nr [...], poz. [...]).
Działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZO/ZZ - teren zieleni i wód. Teren zieleni otwartej ogólnodostępnej oraz infrastruktury technicznej - wodociągów i kanalizacji, obszar bezpośrednio zagrożony powodzią. Przedmiotowa nieruchomość nie została przeznaczona pod zabudowę, gdyż znajduje się w obszarze przeznaczonym pod teren zieleni otwartej ogólnodostępnej oraz sieci infrastruktury technicznej - wodociągów i kanalizacji oraz stanowi obszar bezpośrednio zagrożony powodzią. Na tym terenie dopuszczona została jedynie realizacja tymczasowych obiektów budowlanych związanych z organizacją imprez i funkcjonowaniem przystani (§ 4 pkt 1 lit. a m.p.z.p.), zakazana jest lokalizacja budynków (§ 4 pkt 1 lit. f m.p.z.p.). W świetle postanowień § 17 pkt 1 pkt 6 m.p.z.p. na terenie ZO/ZZ dopuszcza się zabudowę i zagospodarowanie terenu uwzględniającą: lokalizowanie obiektów małej architektury oraz tablic informacyjnych wzdłuż projektowanych ciągów pieszo-rowerowych, lokalizowanie ciągów pieszych i ścieżek rowerowych.
Z uwagi na powyższe nie może być mowy o naruszeniu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę co do tego, że budowa objętych zgłoszeniem czterech obiektów gospodarczych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując, Sąd nie doszukał się w tej sprawie, w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem, naruszenia przepisów postępowania, jak w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ani też omówionych przepisów prawa materialnego.
Ze względu na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.