IV SA/Po 109/25

IV SA/Po 109/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji opłaty przekształceniowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji) decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania spółki P. S.A. z siedzibą w W. (dalej również: PKP S.A.; spółka; skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 13 listopada 2024 r. nr [...], wydaną w sprawie waloryzacji opłaty przekształceniowej.
Decyzje te zostały wydane w poniżej przedstawionym stanie sprawy.
Starosta [...], działając na wniosek P. S.A. z siedzibą w W., decyzją z dnia 13 listopada 2024 r. nr [...] ustalił na kwotę [...]zł wysokość zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie H., gmina Ś., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz wskazał, że opłata w tej wysokości obowiązuje od dnia 1 stycznia 2025 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, co następuje.
W dniu 21 stycznia 2020 r., zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2024 r., poz. 386 ze zm.), prawo użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] o pow. 0,1893 ha położonej w obrębie H., gmina Ś., z mocy prawa przekształciło się w prawo własności tego gruntu.
Z tytułu przekształcenia nowy właściciel obowiązany jest ponosić na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu (tj. Skarbu Państwa) opłatę, która została ustalona na kwotę [...]zł.
Na podstawie art. 10 powołanej ustawy dokonano waloryzacji opłaty za okres od marca 2020 r. do lipca 2024 r. Wysokość zwaloryzowanej opłaty została ustalona na kwotę [...]zł.
Po otrzymaniu zawiadomienia o nowej wysokości opłaty przekształceniowej P. S.A. wniosła o ustalenie wysokości tej opłaty w drodze decyzji (wniosek z dnia 5 września 2024 r.).
Rozstrzygając sprawę, Starosta przyjął, że waloryzacji należy dokonać z oparciem się na miesięcznych wskaźnikach zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Pierwotna roczna opłata przekształceniowa został ustalona w dniu 10 lutego 2020 r., natomiast waloryzacja obejmuje okres od marca 2020 r. do września 2024 r. (ostatni miesiąc przed wydaniem decyzji, za który publikowany został wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych).
Wskaźnik waloryzacji za wskazany powyżej okres, obliczony przy zastosowaniu metody nawiązań łańcuchowych, wyniósł 140,6 (wzrost cen o 40,6%). W konsekwencji wysokość zwaloryzowanej opłaty ustalono na kwotę [...]zł.
W odwołaniu od decyzji Starosty spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego i niedopuszczalność zastosowania przyjętych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych przy waloryzacji opłaty przekształceniowej.
Wojewoda, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 grudnia 2024 r. przywołał brzmienie art. 7 ust. 8a i art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2024 r. poz. 386 ze zm.) - dalej: ustawa o przekształceniu, a także art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - dalej: u.g.n.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że w związku z licznymi problemami dotyczącymi postępowań ustalających zwaloryzowane opłaty przekształceniowej wystąpił w piśmie z dnia 21 marca 2024 r. do Ministra Rozwoju i Technologii z wnioskiem o wskazanie prawidłowej interpretacji i wytycznych niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej. Uwzględniając treść odpowiedzi (pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 kwietnia 2024 r.), Wojewoda wyjaśnił, że waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej można dokonać wyłącznie przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego) i przy waloryzacji powinno się przyjąć najmniejszy publikowany wskaźnik, tj. wskaźnik miesięczny. Jeżeli zatem kwota do waloryzacji pochodzi z konkretnego miesiąca po 1981 r., wówczas waloryzacji należałoby dokonać przy zastosowaniu miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, bez konieczności posiłkowania się wskaźnikami rocznymi. W obowiązującym stanie prawnym nie ma regulacji określającej szczegółową metodykę waloryzacji. Niemniej, wykształciła się powszechna praktyka stosowania metody nawiązań łańcuchowych. Metoda ta pozwala na obliczenie stopnia zmiany cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika i w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany – w rezultacie uzyskuje się wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji.
Pierwszym wskaźnikiem przyjętym do obliczenia wskaźnika waloryzacji w rozstrzyganej sprawie był miesięczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za marzec 2020 r., a ostatnim miesięczny wskaźnik opublikowany przed wydaniem decyzji (wskaźnik opublikowany we wrześniu 2024 r.).
P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego) wniosła skargę na decyzję Wojewody, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 5 u.g.n. – poprzez jego błędną wykładnię.
Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 [ust. 2 i 4] u.g.n., art. 10 ustawy o przekształceniu oraz art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.
Na poparcie stawianych zarzutów skarżąca wskazała, że żaden przepis prawa nie daje Ministrowi Rozwoju i Technologii upoważnienia do interpretacji prawa ze skutkiem wiążącym dla stron stosunku cywilnoprawnego. Interpretacja, na którą powołuje się Wojewoda, nie może być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej skargi, zwłaszcza, że nie zawiera ona żadnej argumentacji prawnej, a jedynie wskazanie, że "dokonując waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej powinno się przyjąć najmniejszy publikowany wskaźnik (...) bez konieczności posiłkowania się wskaźnikami rocznymi".
Według skarżącej, w świetle zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) oraz zasady, że obowiązek ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych może być nałożony wyłącznie w drodze ustawy (art. 84 i art. 217 Konstytucji), nie jest dopuszczalne wymaganie od obywateli ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, które nie wynikają wprost z przepisów ustawowych, lecz zostały ukształtowane przez organy stosujące prawo na skutek metody wykładni pozajęzykowej. Utrwalone poglądy doktryny wskazują na przyjmowanie pierwszeństwa wykładni językowej, gdy chodzi o przepisy regulujące opłaty i świadczenia publicznoprawne.
Mając na uwadze zasadę pierwszeństwa wykładni językowej, spółka podkreśliła, że przepis art. 5 ust. 4 u.g.n. mówi o wskaźniku cen towarów i usług konsumpcyjnych, a liczba pojedyncza w przepisie została użyta celowo. Wobec tego niedopuszczalne jest stosowanie "wskaźników" przy waloryzacji opłaty przekształceniowej, a tym bardziej ich sumy lub średniej wskaźników z okresu, jaki upłynął od ostatniej waloryzacji. Organ może zastosować tylko jeden wskaźnik.
Spółka podniosłą, że ustawodawca przewidział jednokrotną nowelizację opłaty w perspektywie trzyletniego okresu. Niedopuszczalne jest dokonywanie waloryzacji z większą częstotliwością. Koncepcja dopuszczająca sumowanie wskaźników inflacji za poszczególne okresy miesięczne mieszczące się we wskazanej trzyletniej perspektywie, a w niniejszej sprawie przekraczającej ten okres, jest metodą wadliwą. Skoro bowiem wprowadzono ograniczenie w zakresie częstotliwości waloryzacji, to konsekwentnie należy przyjmować, że punktem odniesienia do przeprowadzenia tej operacji może być tylko aktualny (na dzień obliczeń) wskaźnik inflacji, a nie suma tych wskaźników w okresie trzech lat. Gdyby przyjmować skumulowanie wskaźników, to ograniczenie przeliczenia opłaty raz na trzy lata nie miałoby sensu, bo faktycznie waloryzacja byłaby dokonywana względem każdego miesiąca. Według skarżącej, "podstawą do wyliczenia nowej opłaty powinien być przyjęty wskaźnik (jeden) GUS za ostatni rok ew. miesiąc przed waloryzacją".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Organ podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano – jak twierdzi skarżąca – zsumowania miesięcznych wskaźników, lecz przemnażano je zgodnie z założeniami metody nawiązań łańcuchowych. Przemnożenie tych wskaźników i podzielenie każdorazowo przez 100 "dało możliwość uwzględnienia wskaźników z całego okresu pierwotnego ustalenia kwoty z tytułu rocznej opłaty przekształceniowej do dnia wydania decyzji o ustaleniu zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej". Metoda ta umożliwiła uwzględnienie całości powyższego okresu, co pozwoliło na faktyczne wykazanie zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, jakie miały miejsce w tym czasie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron (również uczestników) postępowania.
Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli – po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu administracji oraz w wyniku odniesienia ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy do obwiązujących przepisów prawa – uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 6) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast według art. 2 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości (pkt 1) albo wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (pkt 2).
Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, które w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 4 przywołanej ustawy w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu).
Zasadą jest, że z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu). Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji (art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że na skutek wniosku skarżącej został zaktualizowany ustawowy obowiązek właściwych organów w zakresie dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej w drodze decyzji, tj. ustalenia kwoty należnej do zapłaty z tytułu przekształcenia, która będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia roku następującego po waloryzacji.
Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy pozostają bezsporne pomiędzy stronami oraz zostały udokumentowane w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych.
Z treści zaświadczenia Starosty [...] z dnia 10 lutego 2020 r. wynika, że P. S.A. [z siedzibą w W.], przez 99 lat licząc od dnia przekształcenia (począwszy od 2020 r.), zobowiązane są do ponoszenia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, tj. Skarbu Państwa, opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W świetle treści zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, wysokość opłaty równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązuje w dniu przekształcenia, ustalona została na kwotę [...]zł.
Kwestią sporną pomiędzy stronami jest sposób waloryzacji przedmiotowej opłaty.
Rozstrzygając to zagadnienie, Sąd podkreśla, że nie może budzić żadnych wątpliwości, iż możność waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znajduje podstawę prawną w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy o przekształceniu opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei waloryzacji dokonuje właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ustawy o przekształceniu. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu).
Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (art. 10 ust. 3 ustawy o przekształceniu).
Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Przy czym Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa (art. 5 ust. 2 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości (art. 5 ust. 3 u.g.n.). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4 u.g.n.).
Odpowiadając na zarzuty skargi, Sąd stwierdza, że wadliwości zaskarżonych decyzji w żadnej mierze nie dowodzi argumentacja spółki wskazująca na brak przepisów ustanawiających kompetencję Ministra Rozwoju i Technologii do wydawania wiążącej interpretacji prawa.
W ocenie Sądu, pismo Ministra Rozwoju i Technologii rozpatrywać należy jako informację o praktyce postępowania w zakresie waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewoda, odnosząc się do stanowiska Ministra, w ten sposób potwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest regulacji określającej szczegółową metodykę waloryzacji. Niemniej jednak wykształciła się powszechna praktyka stosowania metody nawiązań łańcuchowych, która pozwala na obliczenie stopnia zmiany cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika i w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany.
W tym też kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Mając to na uwadze, trzeba zaznaczyć, że organy zajęły w przedmiotowej sprawie stanowisko, że obecnie waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej można dokonać wyłącznie przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego). Do waloryzacji tej opłaty należy przyjąć najmniejszy publikowany wskaźnik, tj. wskaźnik miesięczny. Aktualnie zatem waloryzacji należałoby dokonać przy zastosowaniu miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, bez konieczności posiłkowania się wskaźnikami rocznymi. W rezultacie uzyskuje się wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że nie ujawnił żadnych podstaw do tego, aby przyjąć stanowisko, że kwestionowane decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego.
Propozycję wykładni oraz stosowania powołanych powyżej przepisów –jako sposobu na wskazane w skardze "wyliczenie nowej opłaty" według wskaźnika (jednego) GUS za ostatni rok, ewentualnie miesiąc, przed waloryzacją – należy odrzucić, gdyż nie daje się to pogodzić z istotną waloryzacji świadczeń pieniężnych.
Zasada nominalizmu sprowadza się do wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką świadczenie reprezentowało w chwili powstania zobowiązania. Założeniem zasady nominalizmu jest stałość warunków i okoliczności towarzyszących wykonaniu zobowiązania. Takie podejście znacznie upraszcza ocenę prawidłowości wykonania zobowiązania. Z drugiej strony pomija ono wszelkie zmiany stosunków, w tym zmiany siły nabywczej pieniądza, w okresie między powstaniem a wykonaniem stosunku obligacyjnego (patrz: K. Czub [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 358).
Waloryzacja świadczeń pieniężnych jest wyjątkiem od cywilistycznej zasady nominalizmu wynikającej z art. 3581 § 1 Kodeksu cywilnego i ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (patrz: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023).
Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest świadczeniem pieniężnym, którego wysokość ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.
Wbrew zapatrywaniom wyrażonym w skardze, ustawodawca nie dopuszcza możliwości "wyliczania/ustalania" co trzy lata nowej opłaty według wskaźnika GUS za ostatni rok przed waloryzacją (podwyższenia opłaty w razie inflacji lub jej obniżenia w razie deflacji), lecz z uwagi na okres wnoszenia opłaty, który może wynosić od 20 lat do 99 lat, ustawodawca przewidział możność waloryzacji, a więc urealnienia wartości świadczenia pieniężnego, które pierwotnie ustalono na poziomie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która miałaby obowiązywać w dniu przekształcenia. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu, właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.
W przekonaniu Sądu, brak jest podstaw do tego, aby udokumentowany w aktach sposób obliczenia wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej uznać za niezgodny z regułami określonymi w przepisach art. 10 ust. 1-3 ustawy o przekształceniu lub art. 5 ust.1-4 u.g.n.
Przy obliczaniu zwaloryzowanej wysokości spornej opłaty (urealnienia ustalonego już świadczenia pieniężnego), zgodnie z istotną waloryzacji oraz treścią wskazanych powyżej przepisów, organy uwzględniły miesięczne wskaźniki inflacyjne z okresu od dnia ustalenia opłaty do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej.
Warto w tym miejscu zauważyć, że w literaturze podkreśla się, że dotychczas jedynymi publikowanymi wskaźnikami były wskaźniki zmian cen dla lokali mieszkalnych z podziałem na województwa. Wydaje się, że nie odpowiadają one rodzajowi nieruchomości dla potrzeb niniejszej ustawy, przekształcenie użytkowania wieczystego dotyczy bowiem nieruchomości gruntowych, a nie lokali mieszkalnych. W związku z tym wskaźnikiem, do którego można byłoby się ewentualnie odnieść dla potrzeb waloryzacji, byłby wskaźnik zmian cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Taki wskaźnik dotychczas nie został jednak opublikowany. W związku z tym zastosowanie znajdzie tu art. 5 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (patrz: Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 10).
Skoro waloryzacja ma na celu przywrócenie ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia, to organy trafnie uznały, że konieczne jest uwzględnienie zmiany siły nabywczej pieniądza w okresie pomiędzy powstaniem (w tym wypadku: styczeń 2020 r.) a wykonaniem stosunku obligacyjnego (od 1 stycznia 2025 r.). Wojewoda prawidłowo wyjaśnił, że na potrzeby załatwienia kontrolowanej sprawy konieczne okazało się obliczenie wskaźnika waloryzacji za okres od marca 2020 r. do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej. Dla takiego okresu nie obliczono jednego wskaźnika, a więc zachodziła potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany, aby w rezultacie uzyskać wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji.
Słuszność takiej wykładni, a także wynikającego z niej sposobu stosowania przepisów, potwierdza treść art. 10 ust. 3 ustawy o przekształceniu, w którym przewidziano możność odmowy dokonania waloryzacji, jeżeli wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku.
Stosowanie miesięcznego wskaźnika inflacyjnego usprawiedliwia z kolei to, że oddaje on najbardziej kompletną, pełną zmianę siły nabywczej pieniądza w okresie pomiędzy powstaniem obowiązku uiszczania opłaty przekształceniowej a datą określenia zwaloryzowanej wysokości tej opłaty. Natomiast zastosowanie wskaźnika rocznego wiązałoby się z koniecznością pominięcia zmiany siły nabywczej pieniądza, która miała miejsce w całym okresie od marca 2020 r. do września 2024 r., w tym od stycznia do września 2024 r.
Zestawienie włączone do akt sprawy (k. 18 i nast. akt organu I instancji) dowodzi, że przy obliczaniu wskaźnika waloryzacji dla kontrolowanej sprawy organy uwzględniły także spadek cen towarów i usług konsumpcyjnych (kwiecień, maj, lipiec, sierpień 2020 r., luty 2022 r., lipiec i wrzesień 2023 r.).
Sąd nie podziela zapatrywania skarżącej, że regulacja o możliwości dokonywania waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji wyraża nakaz, aby przy dokonywaniu waloryzacji tej opłaty uwzględniać wyłącznie zmianę siły nabywczej pieniądza za okres krótszy niż trzy lata, a w szczególności za postulowany przez stronę ostatni rok lub miesiąc przed waloryzacją. Taka propozycja stoi w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji.
W ocenie Sądu, reguła dopuszczająca waloryzację opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, stosowana wespół z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W konsekwencji powyższego, nawet pomimo istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie od ustalenia opłaty przekształceniowej (ostatniej jej waloryzacji), podmiot obowiązany do uiszczania tej opłaty zachowuje prawo do jej uiszczania w dotychczasowej wysokości, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Co więcej, to w odniesieniu do takiej wysokości opłaty aktualny właściciel nieruchomości może także żądać ustalenia wysokości opłaty jednorazowej w rozumieniu art. 7 ust. 7 ustawy o przekształceniu.
Na koniec Sąd zauważa, że nie miał żadnych zastrzeżeń co do przyjętej metoda nawiązań łańcuchowych dla ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty rocznej. Metoda ta stanowi instrument stosowany w ekonomii i jest wykorzystywana przez organy np. w toku procesu waloryzacji odszkodowań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1272/08 i 12 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1039/19 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 110/08 i 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 531/18; WSA w Krakowie z dnia: 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 319/16, 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 331/19 i 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 330/19 - orzeczenia dostępne jw.).
Z powyższych względów Sąd nie uznał zasadności skargi. Sąd nie doszukał się bowiem po stronie organów ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), ani też naruszenia przepisów prawa materialnego (organy nie dopuściły się błędu w wykładni oraz zastosowaniu tych przepisów), które miało wpływ na jej końcowe rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a). Z tej też przyczyny podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.