IV SA/Po 111/23

IV SA/Po 111/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
art. 144 par. 1, art. 124, art. 145, art. 60 ze zn. 1, art. 60 ze zn. 3 par. 1, art. 56 par. 1, art. 63a par. 1, art. 51 par. 1
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 6 pkt 9
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
art. 7 ust. 1-4
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 01 lipca 2008 r. nr XV/204/2008 w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego we Wrześni 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i ust. 3; § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3; § 4 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i grobowców"; § 4 ust. 3; § 5 ust. 1; § 6 ust. 1 i ust. 3; § 7 ust. 3; § 8 ust. 1 i ust. 2; § 9 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Miejska we Wrześni w dniu 1 lipca 2008 roku podjęła uchwałę nr XV/204/2008 w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego we Wrześni. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 20 sierpnia 2008 roku, pod pozycją 2502.
Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą uchwałę zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 1 i 3, § 5, § 7 ust. 3, § 9 ust. 2, § 8 ust. 1 i 2, §8 ust. 5, § 6 ust. 1 i 3 Regulaminu.
Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa tj.:
1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000.23.295 ze zm.), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w §2 ust. 2 Regulaminu, że cmentarzem administruje Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. we Wrześni, a w konsekwencji §2 ust. 3, §3 ust. 3, §4 ust. 3, §5, §7 ust. 3, §9 ust. 2 Regulaminu, w których jest mowa o "administratorze cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony;
2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 t.j. ze zm.) poprzez wskazanie w §8 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu, że na terenie cmentarza zakazuje się niszczenia zieleni znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie oraz samowolnego usuwania drzew i krzewów, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń (Dz.U.2007.109.756 ze zm.), zwanej dalej: k.w.;
3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w §8 ust. 5 Regulaminu, że na terenie cmentarza zakazuje się niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randzie ustawowej, a to w art. 124§ 1 k.w. bądź w art. 288§1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz.U.1997.88.553 ze zm.) zwanej dalej: k.k., w zależności od wartości zniszczonego mienia;
4) art. 7 art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w §6 ust. 1 i 3 Regulaminu, że osoby korzystające z terenu cmentarza zobowiązane są do zachowania powagi miejsca poprzez zachowanie spokoju, porządku i czystości oraz, że odpady i śmieci mogą być składowane jedynie w wyznaczonych do tego celu miejscach, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 51 §1 oraz art. 145 k.w.;
5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w §4 ust. 1 Regulaminu, że korzystanie z miejsc grzebalnych (grobów ziemnych i grobowców) jest odpłatne, podczas gdy z art. 7 ust 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, iż po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nic może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione, przy czym wyżej wspomniane uregulowanie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu Prokurator zauważył, że w §2 ust. 2 Regulaminu wskazano, iż cmentarzem administruje Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. we Wrześni. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Powyższa regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy, przez co narusza zasadę legalizmu z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Ponadto zdaniem Prokuratora konsekwencją uznania za nieprawidłowe zapisów dotyczących administratora cmentarza jest konieczność zakwestionowania także wszystkich regulacji, w których mowa jest o dokonywanych przez niego czynnościach, czynnościach użytkowników cmentarza wymagających jego udziału czy zgody, a także o braku odpowiedzialności administratora.
Odnosząc się do zarzutu drugiego, trzeciego oraz czwartego Prokurator zwrócił uwagę na szereg zapisów Regulaminu, m.in. odnośnie zakazu niszczenia zieleni znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie oraz samowolnego usuwania drzew i krzewów. Taka regulacja nie jest prawidłowa według Prokuratora, bowiem materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 144 ust. 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. W dalszej kolejności na zakaz niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków, podczas gdy materia ta została uregulowana w art. 124 § 1 k.w., bądź w art. 288§1 k.k. - w zależności od wartości zniszczonego mienia. Prokurator zakwestionował także zapis, że osoby korzystające z terenu cmentarza zobowiązane są do zachowania powagi miejsca poprzez zachowanie spokoju, porządku i czystości oraz, że odpady i śmieci mogą być składowane jedynie w wyznaczonych do tego celu miejscach, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 51 §1 k.w. oraz art. 145 k.w. Według Skarżącego powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do ostatniego z podniesionych zarzutów tj. dotyczącego § 4 ust. 1 Regulaminu, w którym określono, że korzystanie z miejsc grzebalnych (grobów ziemnych i grobowców) jest odpłatne, Prokurator wskazał, że z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, iż po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione, przy czym wyżej wspomniane uregulowanie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia więcej zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Powyższa regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia gminy, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Września wniósł o jej uwzględnienie z zastrzeżeniem, że stwierdzenie nieważności przepisu § 8 ust. 5 w/w Regulaminu winno dotyczyć przepisu § 8 ust. 2 pkt. 5 Regulaminu cmentarza komunalnego we Wrześni, albowiem § 8 Regulaminu składa się z dwóch ustępów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna w części.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XV/204/2008 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie: regulaminu cmentarza komunalnego we Wrześni (dalej jako: "Uchwała"). Rzeczony Regulamin stanowi załącznik do niniejszej Uchwały (dalej jako: "Regulamin"). Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 136, pod pozycją 2502.
Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w Poznaniu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna.
Poddana ocenie Sądu Uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej jako: "u.s.g"). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Podstawę prawną Uchwały nr XV/204/2008 stanowił m. in. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania. Zgodnie z tym przepisem na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych.
Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin cmentarza komunalnego we Wrześni, Rada Miasta uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Cmentarze bowiem należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II SA/Go 119/16, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Mając na uwadze wskazane wyżej rozważania Sąd uznał podniesione przez Prokuratora zarzuty w stosunku do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 1 lipca 2008 r. za uzasadnione w zasadniczej ich części.
W pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty odnoszące się do kwestii wskazania w § 2 ust. 2 Regulaminu administratora cmentarza.
W § 2 ust. 2 Rada postanowiła, że administratorem cmentarza komunalnego we Wrześni jest Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. we Wrześni. Takie unormowanie wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz art. 2 ust. 1 utrzymaniu cmentarzy i chowaniu zmarłych, w myśl którego utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji.
Trafnie zarzucił zatem Prokurator, że wadliwe jest wskazanie przez organ stanowiący gminy administratora cmentarza komunalnego i w związku z tym w sposób istotny postanowienia Regulaminu w tym zakresie naruszają prawo. Konsekwencją wyjścia poza upoważnienie ustawowe musi być konieczność uznania za istotnie naruszające przepisy prawa wszystkich postanowień Uchwały odnoszących się do administratora cmentarza, tj.: § 2 ust. 2 i ust. 3; § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 4 ust. 3; § 5 ust. 1, § 7 ust. 3, § 9 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu.
Odnosząc się do zarzutów, że w Regulaminie uregulowano zagadnienia, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej wskazać należy, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (obecnie: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: rozporządzenie) od początku obowiązywania tego przepisu (5 maja 2002 r.) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Do dnia 1 marca 2016 r. w § 136 rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś od 1 marca 2016 r. treść § 137 zawiera czytelnie sformułowany przepis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie postanowienia uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany.
Powyższe nie oznacza jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady prawo narusza. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA).
Odnosząc się, więc do dalszej części zarzutów Prokuratora Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną Uchwałę i tworząc Regulamin Rada przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie § 6 ust. 1 i ust. 3, § 8 ust. 1 i ust. 2; § 9 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały. Przy czym w tym miejscu należy wskazać, że rację ma organ, że Prokurator błędnie wnosił o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 5 Regulaminu, albowiem zaskarżony akt nie zawiera takiego postanowienia. Błędnie jednak wskazał organ, że chodzi o § 8 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, bo o ile § 8 Regulaminu składa się z dwóch ustępów 1 i 2, to punkt 5 znajduje się w § 8 ust. 1 Regulaminu, a nie w § 8 ust. 2 Regulaminu. Jakkolwiek zasadny okazał się zarzut co do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu.
Wskazanymi postanowieniami wprowadzono na terenie cmentarzy następujące zakazy (ust. 1): niszczenia zieleni znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie (pkt 1), samowolnego usuwania drzew i krzewów (pkt 2), sadzenia drzew i krzewów w pobliżu miejsca pochówku i na ciągach komunikacyjnych bez zgody zarządcy (pkt 3), wprowadzenia zwierząt na teren cmentarza (pkt 4), niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków (pkt 5), umieszczania reklam bez zgody administratora (pkt 6), wykonywania działalności handlowej i wszelkich innych czynności naruszających powagę miejsca (pkt 7), ustawiania ławek i płotów itp. bez uzyskania wcześniejszego zezwolenia (pkt 8). Dodatkowo w § 8 ust. 2 zawarto postanowienie, że zabiegi pielęgnacyjne, polegające na usuwaniu samosiewek oraz podcinaniu gałęzi, wymagają uzgodnienia z zarządcą cmentarza. W Regulaminie zawarto też zobowiązanie osób korzystających z terenu cmentarza do zachowania powagi miejsca poprzez zachowaniu spokoju, porządku i czystości (§ 6 ust. 1) oraz "odpady i śmieci mogą być składowane jedynie w wyznaczonych do tego celu miejscach" (ust. 3)
Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ww. zakazy regulują już przepisy ustawowe. I tak, zakaz niszczenia zieleni, a także samowolnego usuwania drzew i krzewów (§ 8 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu) to zakaz uregulowany w art. 145 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r., nr 109, poz. 756, dalej jako "k.w.") i art. 144 § 1 k.w. Treść art. 145 § 1 k.w. stanowi, że kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Przepis art. 144 § 1 k.w. stanowi, że kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Przepisy te uregulowały również kwestię pozostawiania odpadów poza miejscami do tego przeznaczonymi (§ 6 ust. 1 i 3 Regulaminu).
Jeśli zaś chodzi o zakaz wprowadzania zwierząt (§ 8 ust. 1 pkt 4 Regulaminu) to zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 533/18, CBOSA).
Przechodząc do zakazu niszczenia urządzeń cmentarnych oraz nagrobków
(§ 8 ust. 1 pkt 5 Regulaminu), to kwestie te zostały uregulowane w art. 124 k.w., jak również w art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., nr 88, poz. 553), który określa odpowiedzialność za zniszczenie mienia ruchomego. Zakaz handlu, wieszania reklam (§ 8 ust. 1 pkt 6 i 7 Regulaminu) reguluje z kolei art. 603 § 1, art. 601, art. 56 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń.
W zakresie zakazu ustawiania ławek, płotów itd., bez wcześniejszego zezwolenia, a także sadzenia drzew i krzewów w pobliżu miejsca pochówku i na ciągach komunikacyjnych (§ 8 ust. 1 pkt 3 i 8 Regulaminu) wskazać należy, że odnosi się do nich § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284 ze zm.), w którym wskazano, że pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. W ust. 2 wskazano, że przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Przepis ten w dokładny sposób reguluje szerokość przejść pomiędzy grobami. Ponadto, jak wynika z ust. 2 § 13 ww. rozporządzenia, sposób zagospodarowania przejść należy do kompetencji zarządcy, a nie do Rady.
Sąd wskazuje także na zasadne zakwestionowanie przez Prokuratora postanowienia § 6 ust. 1 Regulaminu, który ma charakter nakazujący. Nakaz zachowania pożądanego, tj. "zachowania powagi miejsca, poprzez zachowaniu spokoju, porządku i czystości", uregulowany został w przepisach karnych i wykroczeń – poprzez zagrożenie sankcją za zachowanie niepożądane w tym samym zakresie, tj. za zakłócenie spokoju, porządku publicznego lub wywołanie zgorszenia w miejscu publicznym (art. 51 § 1 k.w.).
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów Prokuratora, odnośnie § 4 ust. 1 Regulaminu, w którym ustanowiono, że korzystanie z miejsc grzebalnych (grobów ziemnych i grobowców) jest odpłatne wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43), określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603) zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.
Wobec powyższego, wskazanie w Uchwale w § 4 ust. 1 Regulaminu jedynie postanowienia o odpłatności za korzystanie z miejsc grzebalnych - bez ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - co do zasady nie stanowi naruszenia prawa. Regulacja co do opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w Uchwale Rady Miejskiej (§ 4 ust. 1 Regulaminu) nie stanowi o naruszeniu prawa.
Jednakże w postanowieniu tym uchwałodawcza posłużył się także pojęciem "grobowców", które nie zostało zdefiniowane w Regulaminie, ani w ustawie z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2006, nr 23, poz. 295 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego (dostęp: www.sjp.pwn.pl/sjp/grobowiec;2463001) pojęcie to oznacza "okazały grób murowany lub z kamienia".
Jak wskazano powyżej zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej przepisy aktu prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Wynika z tego zasada precyzji i komunikatywności przepisów prawnych. Użycie w niniejszej sprawie przez Radę Miejską niezdefiniowanego pojęcia "grobowców" powoduje brak spełnienia powyższej zasady i możliwą wieloznaczność jego rozumienia, co godzi w precyzję i komunikatywność treści kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Zatem już z tego powodu użycie pojęcia "grobowców" w § 4 ust. 1 Regulaminu w ocenie Sądu skutkuje stwierdzeniem nieważności tego postanowienia, ale w części obejmującej wyrażenie "i grobowców".
Dalej, należy stwierdzić, że w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadzono zasadę, zgodnie z którą grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1). Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowi, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu przepisy ust. 1 i 2 nie jednak mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Ustawodawca dopuszcza również zawieranie umów, przedłużających termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania (ust. 4). Ustawa przewiduje zatem pojęcie "grobu murowanego" przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
Z powyższych regulacji wynika, że ustawowo wyznaczony został dwudziestoletni okres, w którym obowiązuje zakaz dokonywania ponownego pochówku w grobach innych niż murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, który nie dotyczy chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Po upływie tego okresu możliwe jest dokonanie zastrzeżenia, którego skuteczność obwarowana jest uiszczeniem opłaty za pochowanie zwłok w grobie ziemnym. Zastrzeżenie to może być ponawiane. Możliwe jest także zawarcie umowy, w której określi się dłuższy niż dwudziestoletni okres zakazu ponownego użycia grobu.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach postanowienie zawarte w § 4 ust. 1 Regulaminu z pominięciem "i grobowców" nie narusza przepisów prawa, skoro odnosi się do miejsc grzebalnych (grobów ziemnych), czyli innych niż groby murowane o jakich mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Przy takim sformułowaniu § 4 ust. 1 Regulaminu (po usunięciu "i grobowców") postanowienie to nie narusza wyjątku wskazanego w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, bowiem odpłatność w Regulaminie odnosi się do grobów ziemnych, co jest zgodne z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Wyjątek o jakim mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, odnosi się bowiem do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, gdy uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat (ani żadnym innym okresie) przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty (tak: wyrok SN z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15, CBOSA).
Jak już wskazano powyżej, Uchwała nie może przewidywać wobec grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby,
a także do chowania urn, że opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego do wykonania pochówku będzie terminowa, ale postanowienie § 4 ust. 1 Regulaminu jak wynika z jego treści odnosi się do grobów ziemnych, a nie grobów murowanych, zatem postanowienie to, po wyeliminowaniu niejednoznacznego wyrażenia "i grobowców", w ocenie Sądu, nie narusza prawa. Zarzut Prokuratora w tym zakresie okazał się niezasadny, co skutkowało oddaleniem skargi w tej części na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 2 i ust. 3; § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3; § 4 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i grobowców"; § 4 ust. 3; § 5 ust. 1; § 6 ust. 1 i ust. 3; § 7 ust. 3; § 8 ust. 1 i ust. 2; § 9 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 19) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 23, 29 akt sąd.).