IV SA/Po 108/24

IV SA/Po 108/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Maciej Busz
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 6, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 4a,art. 20 ust. 1,  art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 6 pkt 9c
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 7 listopada 2017 r. nr LVI/1017/VII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (arkusz [...], obręb [...]); 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz skarżącej A. W. kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 7 listopada 2017 r. Rada Miasta (dalej jako "Rada Miasta" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LVI/1017/VII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. 7454; dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy" lub "Plan").
Pismem z 2 stycznia 2024 r. A. W. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez r. U., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę, zaskarżając ją w części, w jakiej dotyczy ona zagospodarowania terenu działki nr [...] obręb [...].
Zaskarżonej Uchwale zarzuciła naruszenie:
1. art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – przez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie mieszkańców Gminy;
2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.) – przez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu m.p.z.p.;
3. art. 6 u.p.z.p. – przez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia;
4. interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – bowiem Uchwała w zaskarżonym zakresie ogranicza prawo własności przysługujące Skarżącej do działki nr [...]. Uchwała przewiduje, że obszar działki stanowiącej własność Skarżącej może być przeznaczony jedynie na cele publicznej zieleni urządzonej – funkcja skweru. Nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miasta skutkowało powstaniem stanu naruszenia prawa własności Skarżącej do stanowiącej jej własność nieruchomości, w tym wynikającego z tego prawa uprawnienia do zabudowy (art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz sprzeniewierzeniu się przez te organy konstytucyjnym zasadom równości i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także przepisom art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 protokołu nr 1.
Z powołaniem się na te zarzuty, Skarżąca zażądała "uchylenia" Uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. w części dotyczącej działki nr [...], a także wniosła o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że:
- Skarżąca jest właścicielem działki nr [...], której zasady zagospodarowania zostały określone w Uchwale, ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Uchwała we wskazanej części narusza przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planów miejscowych, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego;
- oczywiste i bezsprzeczne naruszenie interesu prawnego Skarżącej połączone jest w niniejszym przypadku z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zaskarżony akt prawa miejscowego narusza istotę prawa własności;
- w uchwalonym uchwałą Nr LXXII/1137/VI/2014 Rady M. P. z dnia 23 września 2014 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (dalej jako "Studium z 2014 r.") działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej), dla którego jako kierunek uzupełniający wskazano na funkcję zieleni (np. parki, skwery, itp.). W pkt [...] ustaleń ogólnych tego studium zapisano m.in., że na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nie ujawnione ze względu na skalę mapy na rysunku Studium pt. "Kierunki", jak m.in. skwer [...] u zbiegu ulic [...] i [...]. Zgodnie z uchwałą nr XXXIII/501/VI/2012 Rady M. P. z dnia 26 czerwca 2012 r. Skwer [...] obejmuje swoim zasięgiem precyzyjnie wskazane działki nr [...], [...], [...] (z pominięciem działki nr [...], która jest działką prywatną). Zatem według tej uchwały działka nr [...] nie wchodzi w skład ww. skweru i zgodnie z zapisami Studium z 2014 r. jest ona (lub może być) przeznaczona pod funkcję mieszkalno-usługową ([...]);
- zaskarżony Plan miejscowy, od samego początku jego procedowania, miał na celu realizację jedynie interesu i wizji M. P. (dalej: "Miasto"), z całkowitym pominięciem i wykluczeniem interesu prywatnego właściciela przedmiotowej działki. Miasto nigdy nie brało pod uwagę możliwości ewentualnego pogodzenia tzw. interesu publicznego (tj. utrzymania zielonego skweru ogólnodostępnego dla mieszkańców miasta) z interesem jedynego właściciela prywatnego w tym obszarze, tj. właściciela działki nr [...]. Skarżąca składała zastrzeżenia do Planu, wskazując zarówno możliwe rozwiązania urbanistyczno-architektoniczne, które godziłyby interes prywatny, polegający na prawie do zrównoważonej zabudowy działki nr [...], z interesem publicznym, dotyczącym utrzymania ogólnodostępnej zieleni miejskiej. Uwagi te nie zostały jednak ostatecznie uwzględnione w zaskarżonej Uchwale;
- w celu wykazania, że regulacje zawarte w Planie stanowią nadużycie władztwa planistycznego gminy, Skarżąca zleciła uprawnionemu urbaniście przeprowadzenie analizy urbanistycznej (załączonej do skargi), z której wynika, że możliwe było pogodzenie obu funkcji przez wprowadzenie możliwości zabudowy oraz odpowiedniej ilości terenu biologicznie czynnego przy ustalaniu zasad zagospodarowania działki nr [...]. Kwestia ochrony zieleni miejskiej nie musi kolidować z ewentualną zabudową nieruchomości, a interes jednostki oraz interes publiczny mogą być należycie chronione przy przyjęciu innych, niż założone w Planie, ograniczeń zabudowy. Na przedmiotowej działce może mianowicie zostać zrealizowany interes jej właściciela w postaci prawa do zabudowy działki oraz interes publiczny, dotyczący utrzymania zieleni śródmiejskiej, poprzez zapewnienie 55% terenów biologicznie czynnych w ramach granic działki, przy zachowaniu istniejącego na niej drzewostanu.
W konkluzji autorka skargi stwierdziła, że regulacje zawarte w Uchwale, w części, w jakiej dotyczą one działki stanowiącej własność Skarżącej, stanowią nadużycie władztwa planistycznego gminy, gdyż w sposób bezpodstawny i nad wyraz szeroki ingerują w chronione na płaszczyźnie konstytucyjnej oraz w art. 140 k.c. prawo własności, co jednoznacznie potwierdza załączona do skargi analiza urbanistyczna.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez r. K., wniosła o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie wyszczególnionych dowodów z dokumentacji planistycznej oraz z załączonych do skargi dokumentów. Motywując zajęte stanowisko, pełnomocnik Organu wyjaśnił w szczególności, że:
- wskazana w skardze działka Skarżącej nr [...] (ark. [...], obr. [...]), znajduje się na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem [...], dla którego określono przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej (§ [...] pkt [...] Planu). Szczególne warunki zagospodarowania tego terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, a także parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalono w § 6 i § 10 Planu;
- zgodnie z aktualnym na dzień uchwalenia Planu miejscowego Studium z 2014 r. działka Skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego w Studium określono wiodący kierunek przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia w postaci zieleni (np.: parków, skwerów), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto w ustaleniach ogólnych Studium dotyczących postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych, w odniesieniu do obszaru całego miasta wskazano: "Na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nieujawnione ze względu na skalę mapy na rysunku Studium pt. »Kierunki«, jak: m.in.: (...) na terenie dzielnicy [...] (...) skwer [...] u zbiegu ulic [...] [...]". Dodatkowo w Studium zamieszczono również zapis, zgodnie z którym: "Ponadto na etapie sporządzania planów miejscowych dla określonych w Studium terenów zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej pożądane jest ustalenie przeznaczenia części tych terenów pod tereny zieleni urządzonej (parki osiedlowe, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą usługom w przestrzeniach publicznych)";
- działka Skarżącej w ewidencji gruntów i budynków posiada klasoużytek oznaczony symbolem "[...]", znamionującym "tereny rekreacyjno-wypoczynkowe";
- Skarżąca we wniesionej skardze wiąże naruszenie zasad sporządzania Planu z rzekomym naruszeniem zasady równości i proporcjonalności. Natomiast nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do naruszenia procedury uchwalenia Planu;
- granice zaskarżonego Planu obejmują fragment [...], z istniejącym terenem zieleni urządzonej przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Dzielnica [...] stanowi silnie zurbanizowaną przestrzeń, o wykształconej od wielu dziesięcioleci, zwartej strukturze zabudowy i nielicznych otwartych przestrzeniach zieleni i rekreacji;
- jak wskazano w uzasadnieniu Uchwały: "Jednym z głównych założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P. jest zachowanie istniejącego skweru zlokalizowanego na działkach nr: [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb [...], co pozwoli na spójne i kompleksowe zagospodarowanie tego obszaru i podniesienie jego rangi, jako miejsca wypoczynku i integracji mieszkańców". W uzasadnieniu tym zaznaczono również, że o pozostawienie istniejącego skweru jako ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej wnioskowały osoby fizyczne, Stowarzyszenie P. oraz Liceum Ogólnokształcące i Gimnazjum w [...]. Ponadto pełnomocnik Organu wskazał, że jeszcze przed przystąpieniem do prac nad projektem Planu, Rada Osiedla [...] wyraziła potrzebę utrzymania i zachowania terenu opracowania w dotychczasowej formie i funkcji, tj. jako terenu zieleni urządzonej. Koncepcja zagospodarowania obszaru Planu w formie zieleni urządzonej była również przedmiotem konsultacji społecznych, w ramach których mieszkańcy wyrazili poparcie dla zachowania obecnie istniejącego terenu zieleni urządzonej;
- Skarżąca złożyła wniosek do projektu Planu, aby działkę nr [...] przeznaczyć pod funkcję: mieszkalną wielorodzinną lub usługową (handel, biura, usługi nieuciążliwe) lub funkcję mieszaną mieszkalną na działkach sąsiadujących. Wniosek nie został uwzględniony przez Prezydenta M. P.. Ponadto złożyła jedyną w toku procedury uwagę do wyłożonego do publicznego wglądu projektu Planu, w której kwestionowała przeznaczenie działki nr [...] pod teren zieleni urządzonej ([...]). Uwaga nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta, a Rada Miasta podtrzymała jego rozstrzygnięcie;
- mając na uwadze wolę i potrzeby mieszkańców oraz istniejący od wielu lat niezabudowany teren zieleni urządzonej, który wpisał się w strukturę przestrzenną silnie zurbanizowanych [...], pożądane było utrzymanie charakteru tego miejsca i przeznaczenie go na zieleń urządzoną oznaczoną w Planie symbolem [...]. Umożliwi to spełnienie oczekiwań mieszkańców i zapewni tak potrzebne na [...] tereny zieleni. W kontekście postępujących zmian klimatycznych za pożądane należało uznać zachowanie istniejącej na terenie [...] zieleni i tym samym przeciwdziałanie niekorzystnym zmianom przyrodniczym, które mogłyby nastąpić w przypadku zabudowy ww. terenu (m.in. ograniczenie powierzchni infiltracyjnych, zmniejszenie zasilania wód podziemnych i pogorszenie jakości powietrza);
- kwestionowane przez Skarżącą przeznaczenie m.in. jej nieruchomości pod zieleń urządzoną jest skutkiem wyważenia jej interesu prywatnego i interesu publicznego ogółu mieszkańców, przejawiającego się potrzebą zapewnienia publicznie dostępnych terenów zieleni w silnie zurbanizowanym sąsiedztwie oraz ochrony wartości przyrodniczych. Istniejący od wielu lat na obszarze Planu teren zieleni urządzonej w oczywisty sposób umożliwia realizację potrzeb społeczności lokalnej w tym zakresie. Jak wskazano w uzasadnieniu Planu: "Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P. pozwoli na zachowanie i użytkowanie istniejącego skweru, jako ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej". Tym samym, wbrew twierdzeniu Skarżącej, przyjęte w Planie rozwiązanie posiada uzasadnienie i zostało wypracowane z zachowaniem zasady proporcjonalności;
- nie tylko działka Skarżącej została przeznaczona w Planie pod zieleń urządzoną. Również należące do Miasta działki nr [...], [...] i [...] – stanowiące zgodnie z uchwałą nr XXXIII/501/VI/2012 Skwer im. [...] – zostały przeznaczone w Planie pod teren zieleni urządzonej, mimo możliwych korzyści finansowych, które Miasto mogłoby uzyskać, przeznaczając je pod zabudowę. W tym kontekście bezpodstawne jest twierdzenie Skarżącej o naruszeniu zasady równości;
- nie zachodzi sugerowana przez Skarżącą niezgodność określonego w Planie przeznaczenia z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego określonym w Studium z 2014 r. Już sam określony w Studium kierunek uzupełniający dla terenów [...] dawał możliwość, przy sporządzaniu Planu, wyznaczenia na działce Skarżącej (oraz sąsiednich działkach należących do Miasta) terenu zieleni urządzonej. Określenie w planach miejscowych przeznaczenia terenu w oparciu o wyznaczony w studium kierunek uzupełniający w żaden sposób nie narusza zgodności tych planów miejscowych ze studium. Z tego względu niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, co zdaje się czynić Skarżąca, iż zapisy Studium z 2014 r. determinują powstanie na jej działce zabudowy mieszkaniowej lub usługowej.
W podsumowaniu pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, że skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, gdyż przy sporządzeniu i uchwaleniu Planu nie doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego.
W piśmie procesowym z 20 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej nie zgodził się ze stanowiskiem Organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę i wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Powtórzył, że Skwer [...] zgodnie z prawem miejscowym nie obejmuje swym zakresem działki nr [...]. Zaznaczył, że Plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania terenu – nawet polegających na zamianie podstawowego przeznaczenia terenu na funkcję dopuszczalną w studium – a jedynie je doprecyzować. Tymczasem postanowienia zaskarżonego Planu nawet w najmniejszym procencie nie zawierają ustaleń umożliwiających zrealizowanie funkcji wiodącej przyjętej dla obszaru objętego Planem, w tym dla działki nr [...], w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Całość obszaru objętego Planem została przeznaczona na funkcję "teren zieleni urządzonej" (poza terenem istniejącej drogi publicznej), co jest oczywistym i rażącym naruszeniem postanowień Studium z 2014 r. Poza tym, w ocenie pełnomocnika Skarżącej, ukształtowanie zasad zagospodarowania działki nr [...] nastąpiło w warunkach nadużycia władztwa planistycznego, gdyż możliwe było pogodzenie obu funkcji, przez wprowadzenie możliwości zabudowy oraz odpowiedniej ilości terenu biologicznie czynnego. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na okoliczność, że kwartał Miasta, w którym znajduje się działka Skarżącej, ma w swym obrębie zapewnione tereny zielone o znacznej powierzchni, w postaci "terenów ogrodów działkowych" ([...]) oraz "terenów sportu i rekreacji" ([...]), a co najważniejsze – znajduje się w bliskim sąsiedztwie obszaru Jeziora [...]. Zatem działka nr [...] nie stanowi jedynego i nieodzownego zasobu przestrzeni zielonych, jakie są dostępne dla mieszkańców [...].
Na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2024 r.:
- pełnomocnik Skarżącej, r.pr. M. S., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z 20 marca 2024 r., eksponując w szczególności brak należytego wyważenia przez organ planistyczny interesu publicznego z interesem prywatnym Skarżącej, pomimo konstruktywnych i "polubownych" propozycji zgłaszanych przez Skarżącą już na etapie uchwalania Studium, a potem w ramach procedury planistycznej. Na pytanie Sądu pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że nie jest w stanie wskazać na żadne konkretne naruszenie procedury planistycznej, ponad to, co podano w skardze;
- pełnomocnik Organu, r. K., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto, argumentując na rzecz zgodności ustaleń Planu ze Studium z 2014 r., podkreślił, że ten ostatni akt na stronie [...] zawiera generalną klauzulę dopuszczającą zachowanie w uchwalanych planach miejscowych dotychczasowego przeznaczenia terenu niezależnie od kierunków wskazanych w Studium. Ponadto zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia w procedurze planistycznej także zasady zrównoważonego rozwoju, której celem jest m.in. rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców. Z zasady tej wynika reguła "in dubio pro natura". W ocenie pełnomocnika interes Skarżącej jest dostatecznie chroniony przez przewidziane prawem roszczenie odszkodowawcze za utratę wartości nieruchomości na skutek uchwalenia Planu. Na pytanie Sądu pełnomocnik Organu wyjaśnił, że w uchwale planistycznej nie było możliwe zapisanie ewentualnych zmian własnościowych przedmiotowej działki, czyli jej wykupu lub wywłaszczenia przez Miasto, natomiast założenie było takie, by skwer zachował swój ogólnodostępny charakter.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]; w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotowa uchwała nr LVI/1017/VII/2017 Rady M. P. z dnia 7 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 15.11.2017 r. poz. 7454; w skrócie "Uchwała", "Plan miejscowy" lub "Plan"), która weszła w życie z dniem 30 listopada 2017 r. (por. § 14 Uchwały), została zaskarżona jedynie w części, a mianowicie - jak to zostało określone w skardze – "w części w jakiej dotyczy ona zagospodarowania terenu działki nr [...] obręb [...]".
W konsekwencji tylko w tej części Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu.
A. Dopuszczalność skargi.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – a więc aktem zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
W świetle tego przepisu konieczne było zbadanie legitymacji Skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.
Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącej zaskarżonymi ustaleniami Planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenia te, odnosząc się do terenu obejmującego nieruchomość (działkę ewidencyjną nr [...] stanowiącą własność Skarżącej – w granicach tej nieruchomości (działki) – naruszają interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem jest ona właścicielem ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej nieruchomości (działki) oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), w ten sposób że: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą."
Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).
W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżąca sprostała wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenu położonego w granicach nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, tj. działki nr [...] (ark. [...], obr. [...].
B. Ocena zasadności skargi.
Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez zaskarżone postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).
Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).
W skardze zarzucono, że Uchwała w zaskarżonej części "narusza przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planów miejscowych określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego". O ile, w świetle przedstawionego wyżej sposobu rozumienia pojęć, "naruszenia trybu (procedury) sporządzania planu miejscowego" oraz "naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego", nie ulega wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego mieści się w pojęciu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o tyle nie sposób uznać, aby przekroczenie to, samo w sobie, stanowiło zarazem naruszenie procedury planistycznej. Mając na względzie powyższe oraz fakt, że ani w złożonych pismach procesowych, ani na rozprawie strona skarżąca nie sprecyzowała, jakie konkretnie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego wytyka – a Sąd z urzędu nie dopatrzył się wystąpienia istotnych naruszeń procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny Skarżącej – należy uznać, że istota sporu w niniejszej sprawie ogranicza się do zarzutów naruszenia przez Radę Miasta zasad sporządzania planu miejscowego.
Skarżąca upatruje naruszenia tych zasad w przeznaczeniu w zaskarżonym Planie miejscowym należącej do niej działki nr [...] pod teren zieleni urządzonej, oznaczony na rysunku Planu symbolem [...].
Dla tego terenu, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono w § 4 Planu: 1) zakaz lokalizacji: a) jezdni i pieszo-jezdni, b) stanowisk postojowych dla samochodów, c) tymczasowych obiektów budowlanych, d) słupów ogłoszeniowych, e) wolno stojących stacji transformatorowych i szafek telekomunikacyjnych, f) nowych napowietrznych sieci infrastruktury technicznej; 2) dopuszczenie lokalizacji: a) sieci infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem pkt 1 lit. e - f, b) tablic informacyjnych, c) stanowisk postojowych dla rowerów. W zakresie zaś zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono w § 5 Planu m.in.: zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem przedsięwzięć dopuszczonych pozostałymi ustaleniami planu oraz inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (pkt 1); ochronę istniejących drzew, a w przypadku kolizji z planowaną infrastrukturą, wymóg ich przesadzenia lub wprowadzenia nowych nasadzeń na obszarze planu, z zastrzeżeniem pkt 3 [dot. terenu [...] – uw. Sądu] (pkt [...]); zagospodarowanie zielenią wszystkich powierzchni wolnych od utwardzenia (pkt 4); na terenie [...] zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych w granicach terenu (pkt 5). Z kolei w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustalono m.in. zakaz lokalizacji budynków, z zastrzeżeniem § 10 pkt 4 (§ 6 pkt 3 Planu). Natomiast w przywołanym § 10 Planu, regulującym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [...], ustalono m.in.: 1) lokalizację skweru wraz z nawierzchnią utwardzoną i zielenią; 2) zachowanie układu ciągów pieszych z dopuszczeniem ich przebudowy, przy zachowaniu nie mniej niż 3 metrów szerokości; 3) udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu nie mniejszy niż 70%; 4) dopuszczenie lokalizacji toalety publicznej w strefie wskazanej na rysunku planu [nie dot. działki nr [...] – uw. Sądu].
Jak to już wyżej wskazano, nie ulega wątpliwości, że ustalenia Planu w zaskarżonej części naruszają interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze Skarżącą, że naruszenie jej interesu prawnego łączy się w niniejszym przypadku z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Należy od razu zastrzec, że owego naruszenia obiektywnego porządku prawnego Sąd, inaczej niż Skarżąca, nie upatruje w samym fakcie przeznaczenia działki Skarżącej pod teren zielni urządzonej ([...]) – w szczególności Sąd nie stwierdza, że działka ta koniecznie powinna była być przeznaczona w Planie pod zabudowę (już z tego względu, podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika Organu argument "in dubio pro natura" nie mógł odnieść skutku w tej sprawie) – lecz raczej w okolicznościach i w sposobie, w jakich do ustalenia takiego przeznaczenia w Planie miejscowym doszło. Owe okoliczności i sposób ustalenia spornego przeznaczenia działki nr [...] w Planie każą bowiem poddać w wątpliwość spełnienie przez organ planistyczny wymogu z art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. – "nienaruszania" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanowieniami Planu – oraz wypełnienie obowiązku (rzeczywistego) wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego Skarżącej (art. 1 ust. 3, art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto uzasadniają twierdzenie, że doszło w tym przypadku do naruszenia zasady proporcjonalności – w jej aspekcie dotyczącym zwłaszcza "przydatności" wprowadzanych ograniczeń dla założonego przez uchwałodawcę lokalnego celu – a wręcz do faktycznego wywłaszczenia należącej do Skarżącej nieruchomości (działki nr [...].
Wychodząc od oceny spełnienia przez organ planistyczny wymogu z art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p., należy wskazać, że w myśl tego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Z cytowanym postanowieniem koresponduje przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że "[u]stalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", a także unormowanie art. 15 ust. 1 ab initio u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego m.in. "zgodnie z zapisami studium".
W czasie uchwalania Planu miejscowego obowiązywała Uchwała Nr LXXII/1137/VI/2014 Rady M. P. z dnia 23 września 2014 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (w skrócie: "Studium z 2014 r."). Zgodnie z ustaleniami tego studium, działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] ("Tereny zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy usługowej w obszarze funkcjonalnego Ś. "), dla którego określono (s. [...] Studium – Kierunki; k. [...] akt sądowych):
- wiodący kierunek przeznaczenia – w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oraz
- uzupełniający kierunek przeznaczenia – w postaci zieleni (np.: parków, skwerów), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych.
Ponieważ, co bezsporne, teren działki nr [...] jest od wielu lat (jeszcze przed uchwaleniem Planu) faktycznie zagospodarowany jako teren zieleni urządzonej (fragment skweru, pielęgnowanego przez służby miejskie) – co, notabene, chybionym, a wręcz niezrozumiałym czyni zarzut skargi "nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia" – to wypada dodać, że Studium z 2014 r. zawierało także ogólną klauzulę "dopuszczającą", w myśl której "[d]opuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium" (s. [...] rozdz. [...] pkt [...] Studium – Kierunki; k. [...]. akt sądowych).
W świetle ustaleń Studium z 2014 r. nie ulega wątpliwości, że określenie w Planie miejscowym przeznaczenia działki Skarżącej jako terenu zieleni urządzonej ([...]) stanowiło odstępstwo od kierunku wiodącego (funkcji podstawowej) tego terenu przewidzianego w Studium, na rzecz ww. kierunku uzupełniającego (funkcji dopuszczalnej) oraz klauzuli "dopuszczającej".
W związku z tym należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego: "Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 1823/20, LEX nr 3589409). Wykładnia przywołanych przepisów w kontekście ustaleń planu, będących pochodną wskazanej przez Studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pominięcie wyżej wskazanych zasad przy ustaleniach planu zbieżnych z funkcją dopuszczalną «kosztem» funkcji podstawowej, stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p."
Wskazana w cytowanym wyroku NSA potrzeba objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa jest tylko jednym z przykładów "ważnego interesu publicznego", mogącego uzasadniać ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z określoną w studium funkcją dopuszczalną (kierunkiem uzupełniającym) w miejsce ustaleń zgodnych z przewidzianą w studium funkcją podstawową (kierunkiem wiodącym). Innym przykładem takiego ważnego interesu publicznego może być, zdaniem Sądu, konieczność realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych. Podstawowe wyliczenie takich celów zawiera art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.; w skrócie: "u.g.n."). W okolicznościach kontrolowanej sprawy mógłby wchodzić w grę zwłaszcza cel publiczny określony w przepisie art. 6 pkt 9c (dodanym z dniem 18 listopada 2015 r.), jako: "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa".
Miał z pewnością tego świadomość Organ planistyczny, skoro w ostatnim zdaniu zamieszczonego w załączniku nr 2 do Uchwały rozstrzygnięcia nieuwzględniającego zgłoszonej do projektu Planu uwagi, stwierdził, że: "Planowana funkcja w ww. planie dla działki nr [...] wpisuje się w cel publiczny wyrażony w art. 6 ust. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Zwraca przy tym uwagę niejednoznaczność użytego określenia "wpisuje się".
Do wskazanego celu publicznego, a zwłaszcza określonego w niej wymogu "publicznej dostępności" wyszczególnionych terenów, nawiązano także w pkt 23 uzasadnienia do Uchwały, w którym stwierdzono, że "Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w P. pozwoli na zachowanie i użytkowanie istniejącego skweru, jako o g ó l n o d o s t ę p n e g o [podkr. Sądu] terenu zieleni urządzonej". Również pełnomocnik Organu na rozprawie wyjaśnił, że "założenie było takie, by skwer zachował swój ogólnodostępny charakter".
Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Miasta zakładała, a przynajmniej miała świadomość tego, że przeznaczenie działki Skarżącej pod teren zieleni urządzonej miało, a przynajmniej mogło, służyć realizacji celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 9c u.g.n.
Jednak treść Planu żadną miarą tych założeń ani intencji nie oddaje.
Po pierwsze, z żadnego fragmentu Planu wprost nie wynika, że ustalony teren zieleni urządzonej, w tym zwłaszcza teren działki Skarżącej, ma być publicznie / ogólnie dostępny. Po drugie, również użyte w Planie nazewnictwo – "lokalizacja skweru" – nie nawiązuje do terminologii użytej w określeniu celu publicznego z art. 6 pkt 9c u.g.n., w którym mowa jest raczej o "parkach" oraz ich "urządzaniu" lub "wydzielaniu gruntów" pod nie. Po trzecie, Plan nie przewiduje na swym terenie lokalizacji tego rodzaju inwestycji celu publicznego, choć zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. – gdyby taka była rzeczywista wola Organu planistycznego – to mógłby i powinien był ją przewidywać.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że choć przewidziana na działce nr [...] funkcja zagospodarowania terenu w istotnej mierze rzeczywiście, jak wskazano w Załączniku nr [...] do Uchwały, "wpisuje się" w realizację ww. celu publicznego, to jednak z samej treści Planu wola realizacji tego celu na drodze prawnej (a nie tylko metodą faktów dokonanych) nie wynika.
Potwierdza to lektura, zalegającej w aktach planistycznych, "Prognozy skutków finansowych" uchwalenia Planu, w której w ogóle nie przewidziano np. wydatków związanych z wywłaszczeniem nieruchomości Skarżącej na cel publiczny, a jedynie zasygnalizowano "istniejące ryzyko wystąpienia roszczeń ze strony właściciela gruntów [...] o wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem hipotetycznego potencjału terenu" (s. [...] Prognozy).
Nadto wypada zauważyć, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w studium uwzględnia się m.in. obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Studium z 2014 r. nie przewiduje inwestycji celu publicznego w postaci np. wydzielenia gruntów pod poszerzenie Skweru im. [...]. Można to, oczywiście, próbować tłumaczyć dużą skalą i ogólnością tego aktu. Ale skoro, zauważmy, w Studium z 2014 r. wyraźnie wymieniono m.in. ów skwer – formalnie nie obejmujący, co bezsporne, należącej do Skarżącej działki nr [...], a jedynie sąsiadujące z nią działki miejskie nr [...], [...] i [...] – nakazując uwzględnić w m.p.z.p. jego istnienie (s. [...] Studium – Kierunki; k. [...] akt sądowych), to gdyby intencją uchwałodawcy lokalnego było poszerzenie tego skweru (tak jak to później faktycznie uczyniono w Planie), to można by oczekiwać, że zostanie to już zasygnalizowane w Studium – czego nie uczyniono.
Wszystko to podważa, a przynajmniej w istotnym stopniu poddaje w wątpliwość, zasadność stwierdzenia Organu, że w części dotyczącej działki Skarżącej, ustalenia Planu nie naruszają zapisów Studium z 2014 r.
Podobne obiekcje budzi stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że kwestionowane przez Skarżącą przeznaczenie jej nieruchomości pod zieleń urządzoną jest skutkiem wyważenia jej interesu prywatnego i interesu publicznego ogółu mieszkańców ("przejawiającego się potrzebą zapewnienia publicznie dostępnych terenów zieleni w silnie zurbanizowanym sąsiedztwie oraz ochrony wartości przyrodniczych. Istniejący od wielu lat na obszarze Planu teren zieleni urządzonej w oczywisty sposób umożliwia realizację potrzeb społeczności lokalnej w tym zakresie"). Albowiem z treści uzasadnienia do Uchwały fakt dokonania takiego "wyważenia" obu ww. interesów w ogóle nie wynika. Przeciwnie, w uzasadnieniu tym (w jego pkt [...]) expressis verbis wskazano jednostronnie, że: "Rozwiązania przestrzenne w planie wprowadzono, ważąc interes publiczny ogółu mieszkańców, w szczególności biorąc pod uwagę istniejący i użytkowany już skwer, który pełni funkcję miniparku oraz stanowi miejsce organizacji okolicznościowych spotkań, upamiętniających I. B.". O "ważeniu" interesu Skarżącej – nie mówiąc już o jego uwzględnieniu w jakimkolwiek zakresie – uzasadnienie do Planu miejscowego milczy.
Pomijając w tym miejscu bezsporny fakt naruszenia w ten sposób wymogu z art. 1 ust. 3 i art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należałoby jednak oczekiwać szczególnie wnikliwego przedstawienia w uzasadnieniu do planu miejscowego sposobu wyważenia spornych interesów w sytuacji, gdy – tak, jak w kontrolowanej sprawie – ów plan miejscowy ma w istocie charakter "interwencyjny", a więc de facto stanowi odpowiedź na zamiary inwestycyjne właściciela nieruchomości objętej planem.
W uzasadnieniu do Uchwały ograniczono się do odnotowania tego faktu, wspominając (w pkt 3), że: "Z wnioskiem o sporządzenie planu wystąpiła osoba fizyczna, dla działki nr [...], ark. [...], obręb [...]. Wniosek dotyczył umożliwienia wybudowania na przedmiotowej nieruchomości budynku wielorodzinnego z lokalami usługowymi przeznaczonymi na nieuciążliwą działalność". W dalszej części tego uzasadnienia brak już jednak jakiegokolwiek odniesienia się – nie mówiąc już o wnikliwym rozważeniu – wskazanych zamiarów inwestycyjnych oraz związanego z tym interesu Skarżącej.
Natomiast jako kluczowy argument, mający przemawiać, w świetle dokumentów planistycznych, za określonym w Planie miejscowym przeznaczeniem działki Skarżącej pod teren zieleni urządzonej, jawi się fakt funkcjonowania na tym obszarze, od kilkudziesięciu już lat, urządzonego skweru oraz wola okolicznych mieszkańców i innych podmiotów, optujących za jego zachowaniem w dotychczasowym kształcie.
W taki przypadku, w ocenie Sądu, nie można mówić o wywiązaniu się przez Organ planistyczny w sposób należyty z obowiązku wyważenia (a przynajmniej z obowiązku należytego przedstawienia w uzasadnieniu do Planu sposobu przeprowadzenia owego "ważenia") interesu publicznego, z jednej strony, oraz interesu prywatnego Skarżącej, z drugiej.
Niezależnie od powyższych uchybień, Sąd dopatrzył się także naruszenia w kontrolowanej sprawie zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).
W rozpatrywanej sprawie jako szczególnie doniosły – a zarazem nie spełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków.
Zgodnie z argumentacją uzasadnienia do Uchwały, jednym z głównych założeń Planu miejscowego jest zachowanie istniejącego skweru zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], co pozwoli na spójne i kompleksowe zagospodarowanie tego obszaru i podniesienie jego rangi, jako miejsca wypoczynku i integracji mieszkańców (pkt [...] uzasadnienia). Miałby on nadal pełnić dotychczasową funkcję miniparku oraz miejsca okolicznościowych spotkań, upamiętniających I. B. (zob. pkt [...] uzasadnienia), pozostając ogólnodostępnym terenem zieleni urządzonej (zob. pkt [...] uzasadnienia). Te założenia zostały również wyeksponowane w odpowiedzi na skargę oraz w wystąpieniu pełnomocnika Organu na rozprawie.
Tymczasem, sygnalizowany już wyżej brak przesądzenia w treści Planu miejscowego publicznego / ogólnodostępnego charakteru całego skweru, a tym samym działki Skarżącej nr [...] – a przede wszystkim niezagwarantowanie sobie przez Miasto możliwości wywłaszczenia tej działki na cele publiczne – sprawia że realizacja przyjętych założeń ma w istocie charakter iluzoryczny. Nie można bowiem wykluczyć (przynajmniej teoretycznie) sytuacji, w której Skarżąca, wykonując przysługujące jej prawo własności, zechce sprzeciwić się korzystaniu z terenu swej działki przez osoby postronne i uniemożliwić im lub utrudnić wstęp na nią.
Co więcej, Plan miejscowy nie gwarantując normatywnie, z dostateczną pewnością, ogólnej / publicznej, niczym nie skrępowanej dostępności tej części skweru, która stanowi nieruchomość Skarżącej, na założone przez organ planistyczny cele, jednocześnie głęboko ingeruje w przysługujące Skarżącej prawo własności do jej nieruchomości, praktycznie pozbawiając Skarżącą możliwości realizacji jakichkolwiek racjonalnych, z punktu widzenia inwestora niepublicznego, zamierzeń inwestycyjnych na działce nr [...].
Wszak w Planie miejscowym w sposób bezwarunkowy i bez żadnych dopuszczalnych odstępstw określono przeznaczenie tej nieruchomości jako teren zieleni urządzonej (§ [...] pkt [...] Planu), z jednoczesnym ustanowieniem bezwzględnego zakazu lokalizacji budynków (§ [...] pkt [...] in principio Planu). Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że takie ustalenia dotyczą całej, i w dodatku jedynej działki posiadanej przez Skarżącą na obszarze objętym Planem miejscowym, można dojść do przekonania, że wprowadzone w tym akcie ograniczenia prawa własności nieruchomości są tak daleko idące, że naruszają już istotę tego prawa, bez stworzenia warunków do formalnego wywłaszczenia tej nieruchomości. Pod rządem Planu miejscowego Skarżąca została bowiem faktycznie pozbawiona możliwości korzystania ze swej nieruchomości (działki nr [...] z wyłączeniem innych osób – w tym zwłaszcza jej zabudowy – a możliwość rozporządzenia nią jest praktycznie iluzoryczna (w zasadzie jedynym podmiotem, który mógłby być zainteresowany nabyciem działki Skarżącej jest Miasto, które wszakże pomimo upływu ponad 6 lat od momentu uchwalenia Planu nie kwapi się, by kwestię tę uregulować).
W ten sposób, w ocenie Sądu, uchwalenie Planu miejscowego w istocie doprowadziło do "wywłaszczenia faktycznego" nieruchomości Skarżącej, pod którym to pojęciem rozumie się zwykle zupełną i nieodwracalną redukcję możliwości korzystania z atrybutów własności bez formalnego pozbawienia tytułu prawnego (zob. C. Mik, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, "Państwo i Prawo" 1993, nr 5, s. 30).
Potwierdza to stanowisko doktryny, której przedstawiciele zauważają, że całkowity zakaz zabudowy nieruchomości określony w planie miejscowym stanowi ingerencję w istotę prawa własności i jako taki musi być uzasadniony konkretnym celem publicznym, spośród wyszczególnionych w ustawie (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205). Zakaz zabudowy uzasadniany ochroną "zwykłego" interesu publicznego stanowi w istocie wywłaszczenie wolnościowego prawa zabudowy, co też jest sprzeczne z Konstytucją RP. Plan miejscowy zawierający taki zakaz zabudowy powinien być traktowany jako uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania i w konsekwencji podlegać eliminacji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności (por. A. Sypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym planowaniu przestrzennym, Warszawa 2021, s. 209). Podobnie w ocenie M. Szewczyka wprowadzenie w m.p.z.p. zakazu zabudowy może "pozbawić właściciela ustawowo gwarantowanego mu prawa do zagospodarowania terenu na cele budowlane, a więc pozbawić możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich do korzystania z nieruchomości. Tego rodzaju postanowienia planu miejscowego należy postrzegać jednak nie w kontekście art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a więc nie jako ustawowe ograniczenie prawa własności, kształtujące to prawo w ogóle (generalnie i abstrakcyjnie), [...] lecz w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc jako tzw. wywłaszczenie faktyczne, znane też jako wywłaszczenie de facto, a w kontekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jako wywłaszczenie planistyczne, którego istota polega na ugodzeniu w istotę prawa własności konkretnej nieruchomości, a przy tym bez odejmowania właścicielowi samego tytułu prawnego do nieruchomości" (zob. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 219).
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie zastrzega się, że nie można wykluczyć sytuacji, w której ustanowiony w m.p.z.p. zakaz zabudowy nie będzie stanowił naruszenia istoty prawa własności (por. np. wyroki WSA: z 07.02.2013 r., II SA/Kr 1180/12; z 11.09.2013 r., II SA/Po 514/13; dostępne w CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a w ślad za nim i sądów administracyjnych, podkreśla się bowiem, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. np. wyroki TK: z 25.05.1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78; z 12.01.1999 r., P 2/98, OTK z 1999, nr 1, poz. 2; por. też np. wyroki NSA: z 17.6.2016 r., II OSK 2529/14; z 29.11.2016 r., II OSK 1598/15; dostępne w CBOSA). A jak to już wyżej wskazano, pod rządem Planu miejscowego Skarżąca została faktycznie pozbawiona możliwości korzystania ze swej nieruchomości z wyłączeniem innych osób, w tym jej zabudowy, a możliwość rozporządzenia nią stała się praktycznie iluzoryczna – bez formalnego i dostatecznie jasnego przesądzenia, że doszło do tego dla realizacji ustawowego celu publicznego, co z kolei otworzyłoby drogę do wywłaszczenia tej nieruchomości, za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a więc z poszanowaniem interesu (ekonomicznego) Skarżącej.
Na rozprawie pełnomocnik Organu wprawdzie stwierdził, że interes Skarżącej jest dostatecznie chroniony przez przewidziane prawem roszczenie odszkodowawcze za utratę wartości nieruchomości na skutek uchwalenia Planu, ale, zdaniem Sądu, mając na względzie całokształt okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, nie można się z tym stanowiskiem zgodzić. Jak bowiem trafnie zauważono w doktrynie: "Uruchomienie mechanizmu odszkodowawczego zawartego w art. 36 PlanZagospU wymaga zainicjowania stosownego postępowania przez właściciela nieruchomości. Tym samym, to na właścicielu spoczywa realizacja obowiązków w zakresie uzyskania odszkodowania, a także ponosi on koszty takiego postępowania, które w przypadku klasycznego wywłaszczenia ponosiłby organ administracji. Powoduje to, iż w przypadku wywłaszczenia planistycznego, właściciel nieruchomości pozostaje w gorszej sytuacji niż gdyby zastosowano wobec niego klasyczne wywłaszczenie. Zostało to dostrzeżone przez ETPC, który w sprawie Sarica i Dilaver v. Turcja stwierdził, że przerzucenie na właściciela zarówno obowiązku inicjacji postępowania, jak i jego kosztów, pozwala administracji na swoiste obejście regulacji dotyczących klasycznego wywłaszczenia, z jednoczesnym narażeniem właściciela na nieprzewidywalne oraz arbitralne skutki. W takim przypadku nie można stwierdzić wystarczającego bezpieczeństwa prawnego dla właściciela nieruchomości. Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił wyraźnie, że taki stan nie może stanowić alternatywy dla klasycznego wywłaszczenia" (zob. A. Sypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym planowaniu przestrzennym, Warszawa 2021, s. 213-214).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważności Uchwały w części dotyczącej nieruchomości Skarżącej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (pkt [...] sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 935) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.