IV SA/PO 1075/20

IV SA/Po 1075/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 364/21 - Wyrok NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 50 ust. 3,  art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] czerwca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") uchylił w części dotyczącej terminu, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "PINB") znak: [...] z [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.
Zaskarżone postanowienie WINB zapadło w następującym stanie faktycznym.
W związku z dokonanymi w trakcie kontroli ustaleniami PINB pismem z [...] kwietnia 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku usługowego zlokalizowanego na nieruchomości w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]) wykonanych przez T. O.. Następnie pismem z [...] lipca 2017 r. PINB poinformował o prowadzeniu dwóch odrębnych postępowań dotyczących rozbudowy i przebudowy budynku usługowego na działce nr [...] w K. i wskazał, że:
- pod sygn. [...] prowadzone będzie postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych obejmujących budowę budynku biurowego z częścią komunikacyjną dobudowanego do budynku istniejącego od strony elewacji południowej na nieruchomości przy ul. [...] w K. (dz. nr [...]), których inwestorem jest T. O.,
- pod sygn. [...] prowadzone będzie postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę przebudowy istniejącego budynku zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]), które jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę i rozbudowę (poprzez nadbudowę) budynku głównego tzw. "usługowego" zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką nr [...] na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]) oraz nałożył obowiązek przedstawienia do dnia [...] lipca 2018 r. dokumentów wyszczególnionych w pkt 1–2 tego postanowienia.
Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez T. O., WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) uchylił w całości ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z [...] września 2018 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę (poprzez nadbudowę) przedmiotowego budynku i nałożył na T. O. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z dnia z [...] grudnia 2018 r. WINB uchylił ww. postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w to miejsce orzekł o obowiązku jego wykonania do dnia [...] marca 2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy to postanowienie.
Wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] września 2018 r. W ocenie Sądu nadbudowa będąca przedmiotem postępowania winna być legalizowana w ramach procedury naprawczej uregulowanej w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; zwanej dalej "p.b."), a nie jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 p.b. Ponownie prowadząc postępowanie Sąd zobowiązał organ do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 p.b. i podjęcia czynności zmierzających do zalegalizowania wykonanych nielegalnie robót budowlanych. Ponadto Sąd wskazał, że PINB może rozważyć połączenie tak wszczętego postępowania naprawczego dotyczącego legalności nadbudowy budynku usługowego z już toczącym się postępowaniem w sprawie legalności przebudowy tego budynku (znak: [...]) – o ile, w ocenie organu, będą przemawiały za tym względy celowości, a inne względy nie będą stały temu na przeszkodzie.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących samowolną rozbudowę (poprzez nadbudowę) budynku głównego, zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką nr [...], na nieruchomości w K. przy ul. [...] (działka nr [...]), w terminie do dnia [...] czerwca 2020 r.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] WINB po rozpoznaniu zażalenia T. O., uchylił w części dotyczącej terminu, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.
WINB wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] marca 2019 r. kwestię ewentualnego połączenia postępowań pozostawił ocenie organu ponownie rozpoznającego sprawę. Sąd nie zajął w tej kwestii konkretnego stanowiska, którym PINB byłby związany w dalszym toku postępowania. W ocenie organu przeszkodą w połączeniu jest fakt, iż postępowanie dotyczące przebudowy obiektu pod sygn. [...] i wydane w jego toku postanowienie z dnia [...] września 2018 r. jest obecnie przedmiotem skargi kasacyjnej rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Połączenie obu postępowań przez wyrokiem NSA w ocenie organu doprowadziłoby do sytuacji, w której wydane rozstrzygnięcie obejmowałoby zarówno nadbudowę jak i przebudowę obiektu.
Ponadto w ocenie WINB niezasadnym byłoby umorzenie obu prowadzonych postępowań i w ich miejsce wszczynanie nowego, ponieważ postępowanie w ramach którego wydano postanowienie z dnia [...] września 2018 r. o przedłożeniu ekspertyzy technicznej dotyczącej przebudowy obiektu jest obecnie przedmiotem skargi kasacyjnej rozpatrywanej przez NSA.
W ocenie WINB w sprawie nie było konieczne umorzenie uprzednio prowadzonego postępowania i wszczęcie nowego postępowania, przy czym zdaniem WINB organ I instancji powinien był o zmianie procedury poinformować strony stosownym zawiadomieniem, czego jednak nie uczynił. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na przebieg postępowania.
WINB stwierdził również, iż obowiązek przedłożenia oceny technicznej został nałożony na inwestora w oparciu o właściwy przepis Prawa budowlanego. Organ wskazał, że art. 50 ust. 3 p.b. umożliwia nałożenie obowiązku przedłożenia ocen lub ekspertyz technicznych wyłącznie w ramach postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Takie postanowienie może być wydane jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane są nadal wykonywane. W niniejszym postępowaniu obiekt zlokalizowany przy ul. [...] w K. jest użytkowany, a co za tym idzie – roboty budowlane zostały zakończone. Tym samym nie istniała możliwość wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, w ramach którego na inwestora mógłby zostać nałożony obowiązek przedłożenia odpowiedniej oceny technicznej. Zdaniem WINB organ I instancji prawidłowo więc nałożył takowy obowiązek na podstawie art. 81c ust. 2 p.b.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. O., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] marca 2020 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego w sprawie nie został przedstawiony właściwie stan faktyczny. Nie jest bowiem prawdą, iż inwestor nie przedłożył dokumentów, które pozwoliłyby organowi nadzoru budowlanego uzyskać informacje na temat rodzajów materiałów budowlanych użytych do wykonania elementów konstrukcyjnych, roboty wykonywane były bez projektu budowlanego, a także że roboty zostały zakończone.
Organy nadzoru budowlanego pominęły fakt wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez Starostę K. . Do wniosku dołączony został projekt budowlany wraz z decyzją o warunkach zabudowy oraz dołączone zostało oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeden egzemplarz projektu budowlanego pn. "Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną" znajduje się w posiadaniu organów nadzoru budowlanego. Mając w swej dyspozycji projekt (i tym samym wiedzę) PINB wydał postanowienie, którym zobowiązał skarżącego do przedstawienia oceny technicznej przedmiotowych robót budowlanych. W tych okolicznościach nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej było bezzasadne. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego dysponuje dokumentami niezbędnymi do zakończenia postępowania naprawczego, niecelowe jest nakładanie obowiązku przedstawienia oceny technicznej.
Ponadto w ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego nie dostosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia [...] marca 2019 r. PINB nie wszczął prawidłowo nowego postępowania naprawczego i nie rozważył połączenia postępowań znak; [...] i [...] Organ nie wziął pod uwagę ekonomiki postępowania, słusznego interesu skarżącego, sprawności i przejrzystości postępowania. PINB powinien umorzyć dwa dotychczasowe postępowania dotyczące budynku usługowego i w ich miejsce organ winien wszcząć nowe postępowanie.
Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły również, że roboty zostały już wykonane (zakończone). W sytuacji bowiem niezakończenia robót zastosowanie winien mieć przepis art. 50 ust. 3 p.b., a nie art. 81 c ust. 2 p.b.. W ocenie skarżącego nie stwierdzono formalnie zakończenia robót, ale wciągnięto taki wniosek z faktu użytkowania obiektu. WINB nie zauważył jednak, że użytkowanie wcale nie jest uzależnione od zakończenia robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazałą się niezasadna.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 81c ust. 1 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:
1. związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;
2. świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.
Jak przy tym wynika z art. 81c ust. 2 p.b., organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego.
Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 p.b., którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości.
Wypada przy tym wyjaśnić, że postanowienie o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezspornym w sprawie pozostaje, że inwestor dokonał robót budowlanych polegających na rozbudowie (poprzez nadbudowę) istniejącego budynku usługowego, zlokalizowanego na nieruchomości w K. przy ul. [...] (działka nr [...]). Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesadził, że postępowanie w tej sprawie powinno być prowadzone w trybie art. 50-51 p.b.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i jego wydanie było w pełni uzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ udowodnił oraz uzasadnił należycie, że ma wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z przebudową przedmiotowego budynku usługowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że inwestor nie przedłożył dokumentacji pozwalającej ustalić z jakiego rodzaju materiałów budowlanych zostały wykonane elementy konstrukcyjne obiektu. Organ wyjaśnił, że na podstawie oględzin "nie jest w stanie stwierdzić czy w nadbudowanym obiekcie zastosowano elementy monolityczne (wylewne w trakcie nadbudowy), jaki sposób zbrojenia zastosowano w elementach żelbetowych, ile elementów stalowych (podłużnych i poprzecznych) zostało wbudowanych, jaki gatunek stali został zastosowany (wbudowany), jaką klasę betonu zastosowano (wbudowano) oraz w jaki sposób zostały powiązane (połączone) elementy żelbetowe monolityczne z innymi elementami konstrukcyjnymi, a także że nie jest w stanie określić ile wynosi przekrój danego elementu żelbetowego (jaka jest jego wysokości i szerokość czy długość), czy tak wykonany element żelbetowy monolityczny spełnia wymogi wytrzymałościowe. Ponadto nie jest w stanie określić z jakiego typu kształtownika zostały wykonane elementy kratownic stalowych (kątownika, rury, ceownika, dwuteownika itp.) o jakim przekroju, z jakiego gatunku stali, czy dany typ kształtownika posiadał stosowny atest dopuszczenia do stosowania w budownictwie, czy zastosowano odpowiednie przekroje tych kształtowników (odpowiedniej wytrzymałości), czy doszło do prawidłowego połączenia elementów stalowych (kształtowników) poprzez wykonanie właściwych spawów, czy spawy zostały wykonane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe i uprawnienia, czy takie rozwiązanie konstrukcyjne spełnia odpowiednie wymogi wytrzymałościowe. Organ wskazał również, że nie jest w stanie stwierdzić czy doszło do prawidłowego połączenia kratownic stalowych z nadbudowanymi ścianami zewnętrznymi, jakiego rodzaju połączenia zastosowano do połączenia tych elementów (spawane, skręcane), czy wykonano ich prawidłowe oparcie na ścianie, czy zastosowano prawidłowe profile elementów stalowych płatwi pod oparcie płyt pokrycia dachu oraz czy wykonano ich właściwe prawidłowe złącza (wkręty, blachowkręty czy śruby) do przytwierdzenia pokrycia dachu, czy tak wykonany element żelbetowy monolityczny spełnia wymogi wytrzymałościowe". Nie sposób zatem zarzucić organom nadzoru budowlanego, iż nie wykazały one przesłanek przemawiających za nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Wprost przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano szczegółowo jakie wątpliwości powzięto w toku postępowania i co przemawiało za wydaniem postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b.
Jednocześnie nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż błędne było stanowisko organu nadzoru budowlanego jakoby inwestor nie przedstawił dokumentacji pozwalającej rozwiać powstałe w sprawie wątpliwości. Takiego dokumentu nie może bowiem w ocenie Sądu stanowić pozyskany od Starosty K. projekt budowlany. Wprawdzie projekt ten został przedłożony w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jednak nie można tracić z pola widzenia, że roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem zostały wykonane przed uzyskaniem takiego pozwolenia, a projekt ten nie został zatwierdzony przez właściwy organ administracji techniczno-budowlanej. Ponadto nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy roboty budowlane wykonane na podstawie tego projektu.
Niezasadne jest również stanowisko skarżącego, iż ewentualne zobowiązanie skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów powinno mieć miejsce na podstawie art. 50 ust. 3 p.b. Postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, nie może być wydane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały faktycznie zakończone, co jest jednoznaczne z tym, że nie są one wykonywane (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, G. 2019, art. 50). W toku postępowania zostało ustalone, że roboty budowlane nie są już przez inwestora wykonywanie i faktycznie przystąpił on do użytkowania przedmiotowego obiektu. Zatem organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
Sąd nie podzielił również argumentacji w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd w wyroku tym nie przesądził o konieczności wspólnego prowadzenia postępowania w sprawie nadbudowy budynku usługowego z toczącym się postępowaniem w sprawie legalności przebudowy tego budynku (znak: [...]). Z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd wskazał jedynie, iż organ powinien rozważyć tą okoliczność. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB w sposób szczegółowy przedstawił argumentację przemawiająca za prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań. Nie sposób zatem zarzucić organowi naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Częściowo zasadne jest natomiast stanowisko skarżącego w zakresie w jakim wskazuje on, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zawiadomienie stron postępowania o wszczęciu nowego postępowania w trybie art. 50-51 p.b. bądź też zawiadomienie stron postępowania, iż postępowania prowadzone będzie w tym właśnie trybie. Z obowiązku tego niewątpliwie nie wywiązał się PINB, jednak w ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, bowiem wynikała ona wprost z uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po [...].
Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.