IV SA/Po 1062/15

IV SA/Po 1062/15 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta
Ewa Kręcichwost-Durchowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2342/16 - Wyrok NSA z 2017-10-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia budowy. 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi J.W. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2015 r. R. P. (dalej też jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zgłosił w Starostwie Powiatowym w [...] zamiar budowy wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35m2 na działce [...]
Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Starosta [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – wniósł sprzeciw w sprawie ww. zamiaru budowy.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] lipca 2015 r. uzyskano od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB") informację, iż w stosunku do Wnioskodawcy toczy się postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]., a polegającego na rozbiórce budynku altany z płyty obornickiej oznaczonego nr [...] na załączniku do protokołu z [...] maja 2008 r. o wymiarach w planie 7,15 x 5,00 m, zlokalizowanego na działce [...]. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2014 r. przez PINB stwierdziła niewykonanie powyższego obowiązku. Postępowanie egzekucyjne dotychczas nie zostało zakończone. Wobec tego, jak wyjaśnił Starosta, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 35 ust. 5 pr.bud. w niniejszej sprawie należało wnieść sprzeciw, gdyż na działce objętej zgłoszeniem zlokalizowany jest jeden wybudowany obiekt, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki i tego obowiązku Wnioskodawca nie wykonał.
Od opisanej decyzji Starosty, Wnioskodawca złożył odwołanie, podnosząc, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwej podstawie prawnej i nie uwzględnił znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazał, że na jego działce nie ma budynku altany, ponieważ został dawno rozebrany.
Decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną – art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz ust. 5, art. 35 ust. 5 pr.bud. – i w to miejsce przywołał podstawę prawną: art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud.; w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że najistotniejszy w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż na omawianym terenie obowiązuje Uchwała [...] Działka, na której Wnioskodawca planuje budowę zgłoszonego budynku rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku (działka nr [...]), oznaczona jest w Planie symbolem 64MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 14 pkt 1 Planu na ww. terenie ustalono lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej z dopuszczeniem realizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego na każdej z działek budowlanych. Dodatkowo, w § 14 pkt 4, Plan dopuszcza na tym terenie lokalizację budynków gospodarczych i garaży dobudowanych do budynków mieszkalnych lub wolnostojących i maksymalnej powierzchni zabudowy 50 m2. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził, że obowiązujący Plan przeznacza omawiany teren pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, tym samym nie przewiduje na nim rekreacji indywidualnej. Wobec tego, zdaniem organu II instancji, zgłoszenie zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku narusza ustalenia Planu. Zatem wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru realizacji zgłoszonego budynku jest zasadne w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud.
Natomiast odnosząc się do podstawy prawnej przywołanej w zaskarżonej decyzji Starosty – art. 35 ust. 5 pr.bud. – Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten należy odczytywać jako wyjątek od zasady zawartej w art. 35 ust. 4 pr.bud. i ze względu na ten wyjątkowy charakter nie może być on interpretowany rozszerzająco. Tym samym przywołany przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w części dyspozytywnej, niemniej jednak zgłoszenie sprzeciwu jest zasadne z powodu niezgodności zamierzonej inwestycji z Planem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody R. P. – zarzuciwszy nieuwzględnienie w tej decyzji stanu faktycznego sprawy i wadliwą interpretację faktu wynikającego z Uchwały nr [...] – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2015 r., oraz o uchylenie tej ostatniej decyzji w całości, a także o umożliwienie realizacji inwestycji polegającej na zamiarze budowy budynku rekreacji indywidualnej, zgłoszonej w Starostwie [...] czerwca 2015 r.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w jego ocenie nie jest trafne twierdzenie, iż na terenie jego działki obowiązuje Uchwała nr [...], ponieważ ją zaskarżył najpierw do WSA w Poznaniu (wyrok z 15.04.2015 r., sygn. akt IV SA/Po 987/14), a następnie do NSA i sprawa ta czeka na rozstrzygnięcie. Zdaniem Skarżącego nie można bezwzględnie stosować Planu, który został zaskarżony i brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia sądu.
Ponadto Skarżący podniósł, że gdyby z ostrożności procesowej przyjąć obowiązywanie Planu, to i tak nie przeszkadza on w zgłoszeniu budynku do rekreacji indywidualnej na nieruchomości Skarżącego. Cytowany zapis o dopuszczalności jednego budynku mieszkalnego na nieruchomości nie wyklucza postawienia obiektu objętego zgłoszeniem. Znowelizowana ustawa Prawo budowlane nie może być wykluczana przez akt prawa miejscowego, jakim jest Plan.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik Skarżącego, [...], podtrzymał wnioski i wywody skargi, dodatkowo je uargumentowując, a w szczególności podkreślając, że ustalenia Planu w odniesieniu do terenu 64MN obejmującego przedmiotową działkę Skarżącego dopuszczają, oprócz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, również budowę innych budynków, o małej powierzchni. Ponadto pełnomocnik Skarżącego wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi R. P. na Plan.
Sąd niezasakarżalnym postanowieniem wydanym na tej rozprawie odmówił uwzględnienia ww. wniosku o zawieszenie postępowania, uznając, że nie występuje w tym przypadku zagadnienie prejudycjalne, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organ II instancji w wystarczającym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich prawidłowej kwalifikacji prawnej.
Materialnoprawną podstawę sprzeciwu ustaloną w zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; w skrócie: "pr.bud."), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Od razu należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie został zachowany
30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez organ, zakreślony w art. 30 ust. 5 zd. drugie pr.bud. W sprawie tej Wojewoda nie wniósł bowiem "własnego" sprzeciwu, a jedynie zmodyfikował określenie podstawy prawnej sprzeciwu wniesionego w terminie przez Starostę.
Wracając do analizy podstawy prawnej sprzeciwu wskazanej w decyzji Wojewody, Sąd podziela stanowisko tego organu, że zamierzona inwestycja – w postaci budowy budynku rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 – narusza ustalenia obowiązującego Planu, który na przedmiotowym terenie, oznaczonym symbolem 64MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), obok realizacji budynku mieszkalnego (jednego na każdej z działek budowlanych – § 14 pkt 1 Planu) dopuszcza jedynie lokalizację budynków gospodarczych i garaży (§ 14 pkt 4 Planu), natomiast nie przewiduje budowy budynków rekreacji indywidualnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że "budynki mieszkalne", "budynki gospodarcze i garaże" oraz "budynki rekreacji indywidualnej", to odrębne kategorie budynków – czego dowodzi choćby zestawienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 oraz pkt 2a pr.bud.
Należy przy tym wyjaśnić, że, wbrew sugestiom płynącym z uzasadnienia skargi (o ile Sąd je trafnie odczytuje), znowelizowany przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego – w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki" – nie może być rozumiany jako dopuszczający taką zabudowę na każdej działce budowlanej, a jedynie jako ustalający swoisty "normatyw" budynków rekreacji indywidualnej dla działek, na których tego rodzaju zabudowa została dopuszczona np. w odnośnych przepisach planu miejscowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – jak to już wyżej wskazano – obowiązujący Plan nie przewiduje dla terenu działki Skarżącego i działek okolicznych (teren 64MN) możliwości zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej, dlatego cytowany art. 29 ust. 1 pkt 2a pr.bud. w ogóle nie znajduje tu zastosowania.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, dostrzeżonej przez Wojewodę przeszkody w realizacji zamierzonej inwestycji zgodnie z planem miejscowym nie stanowi fakt, iż na działce Skarżącego znajduje się już budynek mieszkalny jednorodzinny – który to obiekt, w myśl postanowień § 14 pkt 1 Planu, może być tylko jeden taki na działce – lecz wskazana wyżej okoliczność, iż Plan nie dopuszcza na tym terenie realizacji budynków rekreacji indywidualnej.
Należy jeszcze wyjaśnić, że podniesiona w skardze okoliczność, iż uchwała wprowadzająca Plan została zaskarżona przez Skarżącego do sądu administracyjnego i że obecnie na rozpoznanie oczekuje jego skarga kasacyjna od wyroku WSA w Poznaniu oddalającego skargę na tę uchwałę (z 15.04.2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 987/14), nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozpoznawanej sprawie, i w żaden sposób nie wpływa na dopuszczalność oraz sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy. Dopóki bowiem dany akt prawa miejscowego (tu: Plan) nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowany z obrotu prawnego – w szczególności nie zostanie stwierdzona jego nieważność prawomocnym wyrokiem sądu – akt ten obowiązuje i może stanowić właściwą podstawę prawną dla decyzji administracyjnych wydawanych na kanwie jego postanowień. Tego stanu nie zmienia sam fakt zaskarżenia danego aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 1 sentencji wyroku).
O przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w łącznej wysokości 295,20 zł (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.).