IV SA/Po 104/24

IV SA/Po 104/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 82
art. 12
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. P. i Y. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 grudnia 2023r , numer [...] (dalej "decyzja z 8 grudnia 2023r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium", "SKO") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. (dalej "Starosta") z dnia 14 grudnia 2022r, znak [...] (dalej "decyzja z 14 grudnia 2022r.") o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego - grunty orne klasy V, wytworzonego z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni 0,0105 ha oraz użytku rolnego - łąki trwałe klasy IV, wytworzonego z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni 0,2903 ha, w granicach działki ewidencyjnej nr [...], obręb P., gmina wiejska O., a także zobowiązano właściciela nieruchomości do zgłoszenia do Starosty S. daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej .
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 13 września 2022 r. skarżący L. P. i Y. P. ( dalej "skarżący") wnieśli o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie P., gmina O..
Decyzją z 14 grudnia 2022r. Starosta zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego — grunty orne klasy V, wytworzonego z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni 0,0105 ha oraz użytku rolnego — łąki trwałe klasy IV, wytworzonego z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni 0,2903 ha, usytuowanych na działce nr [...] położonej w obrębie P., gmina O., oraz zobowiązał właściciela nieruchomości do pisemnego zawiadomienia Starosty S. o dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu decyzji pouczono strony, że datą faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej będzie rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości A., obręb P.. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta S. wskazał, że strony będą zobowiązane do uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji w wysokości [...] zł, a także opłat rocznych w wysokości [...] zł przez okres 10 lat. Powyższa decyzja jest ostateczna od dnia 30 grudnia 2022 r., co stwierdzono w klauzuli ostateczności nadanej dnia 15.05.2023 r.
W dniu 31 sierpnia 2023 r. Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia 14 grudnia 2022 r. We wniosku wskazano, że Starosta bezpodstawnie nałożył na strony obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty oraz opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. W ocenie skarżących doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 12a Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej "u.o.g.r.l."). Zgodnie z przywołanym przepisem grunty o pow. 0,05 ha przeznaczone pod budynek jednorodzinny zostały z mocy prawa zwolnione z obowiązku ponoszenia opłat należnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji. W ocenie wnioskodawcy doszło do rażącego naruszenia prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzją z 8 grudnia 2023r . Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 14 grudnia 2022r. W uzasadnieniu wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja. Przepisy, które stanowią podstawę prawną decyzji Starosty S. z dnia 14 grudnia 2022 r. nie są jasne, a ich rozumienie w orzecznictwie sadów administracyjnych jest rozbieżne. Chodzi o przepisy art. 11 ust. 1b oraz art. 12 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wedle danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz na mapie glebowo-rolniczej, w granicach działki nr [...] znajduje się użytek rolny - grunty orne klasy V, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni 0,0105 ha oraz użytek rolny - łąki trwałe klasy IV, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni 0,2903 ha. Wobec powyższego wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej było w ocenie SKO zasadne. Zgodnie z art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l., wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Wobec tego starosta wydając taką decyzję deklaratoryjną jedynie potwierdza zamiar zgłoszony przez właściciela gruntu i nie może wyjść poza granice wniosku. Nadto z treści art. 11 ust. la u.o.g.r.l. jednoznacznie wynika, że w decyzji wydanej w odniesieniu do użytków rolnych wymienionych w art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l., nie określa się obowiązków związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji. Do obowiązków takich należy określenie jednorazowej należność i opłat rocznych z tytułu wyłączenia, wskazanych w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. Kolegium zauważyło, że jednocześnie w przepisie art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. zamieszczona jest tabela zawierająca dane do obliczenia należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. W tabeli tej wskazano także użytki rolne klas IVa, lVb, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego. Wartości pieniężne przypisane do takich użytków zastosował Starosta S. w swojej decyzji z dnia 14 grudnia 2022 r. w celu obliczenia wysokości opłat. W ocenie Kolegium widoczna staje się nieuporządkowana sytuacja prawna przytoczone przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych są wewnętrznie sprzeczne w odniesieniu do kwestii wyłączenia z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. Z jednej strony, skoro decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l. jest deklaratoryjna, to nie można w niej ustalać obowiązku uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a z drugiej strony przepisy art. 12 ust. 1 i ust. 7 u.o.g.r.l. wprost wskazują konieczność ustalenia opłat.
SKO podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. przedstawione zostały dwa stanowiska: jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.p.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych opłat w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy; drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 uo.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Dalej SKO argumentowało, że jeśli przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.), wówczas skutek prawny wyłączenia z produkcji użytków rolnych klas IVa, VIb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego powstaje z dniem rozpoczęcia innego użytkowania, ale wymaga potwierdzenia decyzją o charakterze deklaratoryjnym, w której nie określa się obowiązków związanych z wyłączeniem (art. 11 ust. Ib u.o.g.r.l.). Natomiast Starosta S. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 14 grudnia 2022 r. wyliczył wysokość jednorazowej opłaty i opłat rocznych, stwierdzając, że obowiązek ich uiszczenia powstaje w momencie rozpoczęcia budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...]. W ocenie SKO uzasadnienie decyzji ma taką samą wartość normatywną, jak rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że z przedstawionej analizy wynika jak bardzo chwiejny jest pogląd w kwestii tak podstawowej jak to, czy w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej i ustalenia należności z tego tytułu wydaje się jedną kompleksową decyzję, czy odrębne decyzje. Widoczny jest brak korelacji pomiędzy art. 11 ust. Ib oraz przepisami art. 12 ust. 1 i ust. 7 u.o.g.r.l.
Dalej SKO podniosło, że i poruszona przez pełnomocnika stron kwestia złego zastosowania art. 12a u.o.g.r.l. okazuje się wysoce niejednoznaczna z uwagi na rozbieżności w interpretacji zwrotu "celu budownictwa mieszkaniowego". Przepis ten interpretowany jest w rozmaity sposób w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wypowiadany jest pogląd o szerokim rozumieniu pojęcia "celów budownictwa mieszkaniowego". Ustawodawca formułując zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" a nie "grunt pod budowę budynku" zastosował pojęcie pod względem treści bardziej pojemne, co rodzić musi określone konsekwencje. Grunt przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym, a można spotkać także pogląd przeciwny, wedle którego w zakresie "celu budownictwa mieszkaniowego" nie mieści się infrastruktura na działce, taka jak drogi wewnętrzne, parkingi, miejsca utwardzone. Zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" nie został w ustawie zdefiniowany, a jego interpretacja rzeczywiście może budzić wątpliwości. Skarżący uważa, że zwrot ten oznacza tylko grunt znajdujący się bezpośrednio pod budynkiem, natomiast Starosta S. przyjął interpretację, że przekształcenie na cele mieszkaniowe dotyczy całego gruntu objętego linią zabudowy na działce nr [...], tj. 6 m od krawędzi drogi gminnej. Wówczas teren użytków rolnych zajętych na cele mieszkaniowe przekroczy powierzchnię 0,05 ha.
Zarzut rażącego naruszenia prawa może być postawiony tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana, w przypadku zaś aktów wydawanych na podstawie przepisu prawnego niejednolicie ocenianego nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter kwalifikowany. Chociaż decyzja Starosty S. mogłaby zostać uchylona w postępowaniu odwoławczym, to jednak nie ma podstaw do jej unieważnienia w trybie nadzwyczajnym, gdyż przepisy określające obowiązki związane z wyłączeniem z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, są bardzo nieprecyzyjne i powodują rozbieżne interpretacje w orzecznictwie sądowym. Przyjęcie innej interpretacji przepisu przez organ załatwiający sprawę, niż interpretacja wywiedziona przez stronę, nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.
Następnie pismem z dnia 12 stycznia 2024 roku skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO z 8 grudnia 2023r. , skarżąc ją w całości i wnoszą o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucili organowi naruszenie:
1. przepisów postępowania tj.
A) art. 7 i 8 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na nienależytym ustosunkowaniu się do istotnych dla załatwienia sprawy twierdzeń podnoszonych przez skarżących, czym organ administracji publicznej naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego polegającą na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę prawdy obiektywnej,
B) art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na nie rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wystarczający do wydania decyzji, a w szczególności poprzez nie rozważanie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie podjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienie przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim:
a. nie rozważanie i nie wskazanie tego w zaskarżanej decyzji, dlaczego i z jakich powodów pomimo tego jak twierdzi SKO, iż przepisy art 12 oraz 11 u.o.g.r.l. - są " wysoce niejednoznaczne" - przyjęte zostało przez organ stanowisko Starosty S. , bez pochylenia się nawet nad argumentami skarżących i bez rozważenia i rozpatrzenia ich w treści decyzji
b. na uznaniu, iż słusznym jest przyjęcie przez Starostę koncepcji, iż przekształcenie na cele mieszkaniowe dotyczy całego gruntu objętego linią zabudowy na działce [...], a w konsekwencji wydania decyzji rażąco sprzecznej z prawem i nie zwolnienie skarżących od ponoszenia opłat
c. na swobodnym uznaniu, iż " przepisy, które stanowią podstawę prawną decyzji Starosty S. nie są jasne, a ich rozumienie jest rozbieżne" , a "kwestia złego zastosowania art. 12 u.o.g.r.l. okazuje się wysoce niejednoznaczna" - podczas, gdy w orzecznictwie od dawna nie jest już sporne stanowisko w interpretacji zwrotu "cele budownictwa mieszkaniowego".
2. Przepisów prawa materialnego - tj. art. 12a u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję pomimo jawnego i rażącego naruszenia prawa skarżących, a w konsekwencji wydania decyzji sprzecznej z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga była niezasadna.
Przedmiotem skargi była decyzja Kolegium z dnia 8 grudnia 2023r odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia 14 grudnia 2022r. o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego gruntów ornych i użytku rolnego.
Zainicjowane wnioskiem skarżących postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym ukierunkowanym na zbadanie, czy oceniana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest warunkowana wyłącznie faktem wystąpienia jednej z wad enumeratywnie określonych w ww. przepisie. Powyższe powoduje, że we wskazanym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana, bądź też poddać weryfikacji wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej i ze względu na jego przedmiot organ nadzoru ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). Rozumienie na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady rażącego naruszenia prawa musi zostać wyznaczone w sposób odpowiadający funkcji instytucji procesowej, w ramach której dokonywana jest weryfikacja decyzji ostatecznej. Jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16), o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, powinny decydować łącznie rozważone trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia muszą tkwić w nim samym. Organ nie może bowiem, co do zasady, dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, zgodnie z powyższym, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym.
Z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium dokonało oceny decyzji Starosty w aspekcie podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a w aspekcie rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanej wady powyższej decyzji, w postaci rażącego naruszenia prawa, skarżące upatrywali w naruszeniu art. 12a u.o.g.r.l., natomiast Kolegium przeprowadziło dodatkowo analizę rażącego naruszenia art. 12 u.o.g.r.l. Analiza ta jest trafna. Oba przepisy są w nauce prawa i orzecznictwie odmiennie interpretowane, a w związku nie można mówić o oczywistym naruszeniu prawa. Odnosząc się do art. 12a u.og.r.l. skarżący stoją na stanowisku, że spełnili dwie wymagane tym przepisem przesłanki ku temu, aby organ z mocy prawa odstąpił od obowiązku naliczania opłaty : 1) cel wyłączenia gruntu w postaci budownictwa mieszkaniowego, 2) nieprzekroczenie norm ilościowych, a mianowicie do 0,05 ha na budynek jednorodzinny.
Jak stanowi art. 12 a u.o.g.r.l. obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.
Przepis ten wbrew twierdzeniom skarżących budzi wątpliwości interpretacyjne, co wyklucza możliwość uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, przy czym interpretacja tego przepis dokonana przez Starostę jest w ocenie Sądu prawidłowa. Art. 12 a u.o.g.r.l. nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a u.o.g.r.o.l. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek, ale tylko wówczas, gdy cały obszar podlegający wyłączeniu nie przekracza 0,05 ha. Takie stanowisko, wynikające z wykładni językowej i funkcjonalnej, zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 18.12.2019 r. , IV SA/Wa 730/19. WSA w Warszawie wskazał - trafnie - w nim: "W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy wyłączono z produkcji leśnej grunt o powierzchni przekraczającej 0,05 ha konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu. Ustawodawca "premiuje" bowiem jedynie brakiem należności i opłat powierzchnię nieprzekraczającą 0,05 ha. W ocenie Sądu taka regulacja i takie rozumienie przepisu wpisuje się w ochronę gruntów leśnych przed zmianą ich przeznaczenia. Nie można zgodzić się przy tym ze skarżącym, że inne rozumienie tego przepisu dyskryminuje osoby, które budują domy na działkach przekraczających 0,05 ha. Ustawodawca zarówno krajowy jak i lokalny w wielu bowiem aspektach prawnych wprowadza pewne ograniczenia/limity, po przekroczeniu których pewne świadczenie nie jest należne, bądź też strona nie może zrealizować swoich zamierzeń. Na przykład ustawodawca lokalny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może ustalić minimalną powierzchnię działki budowlanej, ustawodawca krajowy ustala progi podatkowe, ustala kryteria dochodowe dla otrzymania zasiłków itp. Skoro racjonalny prawodawca ustalił obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego określając wielkość wyłączenia do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego a do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego to zarzut skarżącego dotyczący dyskryminacji ze względu na wyłączoną powierzchnię, w świetle powyższych argumentów, jest właściwie postulatem de lege ferenda (skierowanym do ustawodawcy)". Należy także podkreślić, że art. 12a u.o.g.r.l. budzi wątpliwości interpretacyjne, czego przykładem są rozbieżności na tle kwalifikacji gruntów wyłączonych pod drogi wewnętrzne prowadzące do danego budynku. WSA w Krakowie w wyroku z 1.07.2020 r., II SA/Kr 276/20, LEX nr 3042673, utrzymuje, że zawarte w art. 12a u.o.g.r.l. wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele budownictwa mieszkaniowego, pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Sąd ten argumentował, że "gdyby bowiem istotnie taka była intencja ustawodawcy to nic nie stało na przeszkodzie by wskazał wprost, iż zwolnienie dotyczy wyłącznie terenu przeznaczonego pod budynek mieszkalny. Nie uczynił tego jednak i do budynku odniósł się jedynie wskazując, w jaki sposób wyliczyć należy powierzchnię terenu, którego wyłączenie nie powoduje konieczności uiszczenia należności i opłat. W konsekwencji formułując zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" a nie "grunt pod budowę budynku" zastosował pojęcie pod względem treści bardziej pojemne, co rodzić musi określone konsekwencje". Zdaniem WSA w Krakowie grunty przeznaczone na "cele budownictwa mieszkaniowego", o których mowa w art. 12a ustawy, oznaczają tym samym nie tylko teren zgodny z obrysem budynku ale także teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku, infrastruktury. Stosownie do takiego rozumienia przepisu nie można zdaniem WSA w Krakowie wykluczyć możliwości uznania, iż do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolnej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat, zaliczyć można także drogę, której wybudowanie pomiędzy działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, jeżeli inwestycja taka warunkuje dopuszczalność zabudowy działki. Odmiennie stanowisko zajął w tej kwestii NSA w wyroku z 27.05.2021 r., I OSK 184/21, LEX nr 3189497 argumentując, że ustawodawca nie przewiduje się zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki, także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) (podobnie NSA w wyrokach z: 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 161/20; 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10; 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/09).
W ocenie Sądu trafnie Kolegium uznało, że decyzja Starosty nie jest dotknięta rażącym naruszeniem art. 12a u.og.r.l., gdyż skarżący nie byli uprawnieni do skorzystania ze zwolnienia zawartego w tym przepisie, z uwagi na fakt, że grunt wyłączony z produkcji był większy niż 0,05 ha.
Odnosząc się do kwestii ewentualnego naruszenia w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. należy przychylić się do stanowiska Kolegium, że przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne, a w orzecznictwie spotkać można dwa stanowiska: 1) jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych opłat w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy, 2) drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 uo.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698) . Przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. nie jest przepisem, którego treść była niewątpliwie i jednolicie rozumiana, w konsekwencji nie można mówić, by doszło do oczywistego jego naruszenia w decyzji badanej w toku postępowania nadzwyczajnego.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zarówno z uwagi na czytelność zapisów ustawy,jak i prawidłowe ich zastosowanie przez Starostę w podważanej przez skarżącego decyzji, brak jest podstaw do twierdzenia, aby w okolicznościach niniejszej sprawy, doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie, w tym miejscu zasadnym jest przywołanie aktualnej linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2447/19, w myśl którego decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. W przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego, nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 , art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ co do zasady nie zbiera nowego materiału dowodowego. Nie jest tym samym dopuszczalne, by organ nadzoru, wydając swoje rozstrzygnięcie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych zorientowanych na rozpatrzenie sprawy zakończonej sporną decyzją, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu wyłącznie na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu (por. wyrok NSA z 27.04.2020 r., II OSK 2129/19, LEX nr 3047127).
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.