IV SA/PO 1029/19

IV SA/Po 1029/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 2739/21 - Wyrok NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono orzeczenie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Miejski Policji w [...] Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. działając na podstawie art. 6 f oraz art. 121 e ust. 1, 3, 13 i 14 w związku z art. 121 f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 roku, poz. 161 ze zm.) stwierdził wobec sierż. szt. Ł. S. - referenta Ogniwa II Wydziału Patrolowo - Interwencyjnego Komendy Miejskiej Policji w [...] utratę prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego, tj. od dnia [...] października 2018 r. dnia [...] listopada 2018 roku w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał między innymi, iż wyżej wymieniony funkcjonariusz w okresie od [...] października 2018 roku do dnia [...] listopada 2018 roku przebywał na zwolnieniu lekarskim, podczas którego w dniu [...] października 2018r. w umundurowaniu służbowym prowadził prelekcję dla dzieci w Przedszkolu Nr [...] imienia "[...]" w [...] przy ul [...].
Ustalenia z przeprowadzonych czynności zostały udokumentowane w protokole kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy. Zgodnie z decyzją Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 roku oraz upoważnieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2016 roku podinsp. T. W. posiada uprawnienia do kontroli policjantów KMP w [...] przebywających na zwolnieniach lekarskich.
Odwołanie od powyższego rozkazu wniósł sierż. szt. Ł. S. reprezentowany przez adwokata W. W., zaskarżając przedmiotowy rozkaz w całości i zarzucając naruszenie:
- art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa i § 2 Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 roku w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
- art. 121e ust. 3, ust. 7, ust. 12 i ust. 13 ustawy o Policji poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy
- oraz art. 10 kpa w związku z art. 14 kpa poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu.
Komendant Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2019 roku utrzymał w mocy zaskarżony Rozkaz Personalny Nr [...] z dnia [...] lipca 2019r.
Organ odwoławczy nadmienił, iż powyższy rozkaz został wydany przez organ właściwy, spełnia kryteria uznania administracyjnego, a motywy rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji spełniało wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Sposób przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego pozostawia w przekonaniu, iż wydana w efekcie decyzja nie nosi znamion dowolności, a Komendant Miejski Policji w [...] ustalając, iż sierż. szt. Ł. S. w sposób nieprawidłowy wykorzystał zwolnienie lekarskie zobowiązany był do wydania powyższej decyzji w sprawie utraty prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli. Stosownie do art. 121 e ust. 3 cyt. ustawy, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121 e ust. 7 ustawy o Policji). Wyżej wymienioną kontrolę przeprowadza osoba upoważniona przez przełożonego policjanta właściwego w sprawach osobowych (art. 121 e ust. 9 ustawy o Policji). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 e ust. 10 cyt. ustawy). Na podstawie zawartych w protokole ustaleń przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13 zdanie pierwsze).
Następnie organ wskazał na okoliczności faktyczne ustalone w sprawie. W dniu [...] października 2018 roku ekspert Zespołu do spraw Kontroli, Skarg i Wniosków KMP w [...] podinsp. T. W. ujawnił na portalu społecznościowym [...] umieszczone na profilu Przedszkola Nr [...] imienia "[...]" w [...], cztery zdjęcia sierż. szt. Ł. S. - funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w [...] w umundurowaniu służbowym, prowadzącego prelekcję dla dzieci. Mając wiedzę o pobycie sierż. szt. Ł. S. na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] października 2018 roku, działając w oparciu o upoważnienie wydane na mocy Decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 roku w sprawie upoważnienia do kontroli policjantów Komendy Miejskiej Policji w [...] przebywających na zwolnieniach lekarskich ([...]), w obecności podinsp. G. G. - eksperta Zespołu do spraw Kontroli Skarg i Wniosków KMP w [...], udał się do ww. przedszkola, gdzie w rozmowie z dyrektorem przedszkola ustalił, że prelekcja dla dzieci, którą prowadził sierż. szt. Ł. S. odbyła się w dniu [...] października 2018 roku w godzinach porannych, trwała około godziny, a wymieniony policjant prowadził ją w służbowym umundurowaniu, co obrazują wydruki zdjęć z przedmiotowego spotkania zamieszczone na [...] profilu przedszkola.
Ustalenia z przeprowadzonych czynności podinsp. T. W. udokumentował w postaci protokołu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz notatki służbowej.
Pismem z dnia [...] czerwca 2019r. Komendant Miejski Policji w [...] poinformował sierż. Szt. Ł. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie utraty prawa do uposażenia na podstawie art. 121 e ust. 3 i 13 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji. Jednocześnie pouczono funkcjonariusza o przysługujących mu prawach, w tym do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do pisma dołączono protokół z przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W odpowiedzi sierż. szt. Ł. S. sporządził w dniu [...] czerwca 2019 roku "Uwagi do protokołu z kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od pracy (...)", w których nie zgadzał się, m.in. z twierdzeniem organu, iż popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, iż w trakcie zwolnienia lekarskiego realizował je niezgodnie z jego celem.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 roku poinformowano sierż. szt. Ł. S. o zakończeniu czynności dowodowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego oraz o możliwości zapoznania się w dniu [...] lipca 2019 roku z aktami postępowania.
W odpowiedzi, funkcjonariusz raportem z dnia [...] lipca 2019 roku poinformował, iż przebywa na zwolnieniu lekarskim - dołączając kserokopię zaświadczenia lekarskiego i nie może stawić się w wyznaczonym terminie. Jednocześnie wyraził wolę skorzystania z przysługującego mu prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wniósł o wyznaczenie nowego terminu.
Organ I instancji przychylił się do wniesionej prośby policjanta i pismem z dnia [...] lipca 2019 roku poinformował sierż. szt. Ł. S. o wyznaczeniu [...] lipca 2019 roku jako terminu umożliwiającego zapoznanie się z aktami postępowania administracyjnego. Jednocześnie, ponownie wskazano na przysługujące stronie prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem przez organ decyzji.
W wyznaczonym, po raz drugi, terminie sierż. szt. Ł. S. nie stawił się na zapoznanie z aktami postępowania administracyjnego.
Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] lipca 2019 roku wydał Rozkaz Personalny Nr [...] stwierdzający utratę przez sierż. szt. Ł. S. prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego, tj. od dnia [...] października 2018 roku do dnia [...] listopada 2018 roku w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W dniu [...] lipca 2019 roku do Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynął raport z dnia [...] lipca 2019r roku sierż. szt. Ł. S., w którym ponownie wyraża wolę skorzystania z przysługującego mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, jednocześnie wskazując, iż z uwagi na zwolnienie lekarskie nie mógł z tego prawa skorzystać.
Uzasadniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że zarówno rolą organu I jak i II instancji nie było ustalenie stanu zdrowia policjanta, czy też kwestionowanie zasadności udzielonego zwolnienia lekarskiego. Stąd też w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zwracano się o wyjaśnienie do lekarza orzekającego o czasowej niezdolności do służby.
W przedmiotowym postępowaniu rolą organu było ustalenie czy sierż. szt. Ł. S. w sposób prawidłowy wykorzystywał zwolnienie lekarskie.
Wbrew zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza przepisów kpa (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), gdyż okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione, zgodnie z regułami zawartymi w tych przepisach. Skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim prowadził prelekcję w umundurowaniu służbowym w Przedszkolu Nr [...] im. "[...]" w [...] w dniu [...] października 2018 roku. Tym samym, pomimo orzeczonej przez lekarza czasowej niezdolności do służby wykonywał on czynności służbowe w umundurowaniu służbowym.
Policjanta w powyższej sytuacji nie mógł usprawiedliwić nawet zapis na druku zwolnienia lekarskiego: "Wskazania lekarskie" - "chory może chodzić". Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ wskazał, że "okoliczność zamieszczenia na druku zaświadczenia lekarskiego cyfry "2" oznaczającej, iż chory może chodzić nie oznacza że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego, dokonanie zakupów żywnościowych, zakup leków, zakup materiałów medycznych, udanie się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, poruszanie się po mieszkaniu. Podkreślić należy, że podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Okres niezdolności do służby spowodowanej chorobą ma służyć leczeniu.
Czynności służbowe, które zostały podjęte przez niezdolnego do służby policjanta wiązały się z prowadzeniem w umundurowaniu służbowym przez wymienionego prelekcji dla dzieci w przedszkolu, nie były czynnościami dnia codziennego. Samo zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym, a więc policjant zwolniony jest z obowiązku pełnienia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Wskazanie lekarskie - chory może chodzić, nie oznacza możliwości wykonywania czynności służbowych, a takową czynnością było prowadzenie prelekcji w przedszkolu, w której wymieniony uczestniczył niejako osoba prywatna, ale jako funkcjonariusz Policji - reprezentujący tą formację, mimo stwierdzonej niezdolności do służby. Ustawodawca w art. 60 ustawy o Policji wskazał, m.in., iż policjant w czasie służby obowiązany jest do noszenia przepisowego munduru.
Prowadzenie w umundurowaniu służbowym prelekcji dla przedszkolaków, w orzeczonym okresie zwolnienia lekarskiego nie miało też charakteru czynności wymuszonych i koniecznych. Zatem zachowanie policjanta w okresie zwolnienia lekarskiego nie można uznać za usprawiedliwione obiektywnymi okolicznościami. Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko pełnomocnika policjanta, że taka aktywność jest dopuszczalna z uwagi na jej społeczny charakter. W okresie orzeczonej niezdolności do służby wymieniony winien poinformować dyrektora przedszkola o powodach niemożności prowadzenia zajęć i ewentualnie ustalić inny termin prelekcji - po powrocie do służby ze zwolnienia lekarskiego.
Wbrew temu co podnosi skarżący w zaświadczeniu lekarskim o czasowej niezdolności do służby z dnia [...] października 2018 roku brak alternatywy do dokonania przez lekarza dodatkowych zapisów, zakazów, a tym bardziej zaleceń lekarskich, iż chory może prowadzić prelekcję dla dzieci w umundurowaniu służbowym. Zaświadczenie posiada jedynie pole wskazania lekarskie z możliwością określenia kodu, gdzie 1 oznacza "chory powinien leżeć", a 2 "chory może chodzić".
Strona na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła dowodów (zaświadczenia), na które powołuje się pełnomocnik skarżącego na potwierdzenie zaleceń lekarskich (terapeutycznych).
W świetle powyższego za niezasadny uznać należy zarzut pełnomocnika, iż skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób prawidłowy i zgodny z jego celem.
Organ nie kwestionował choroby policjanta oraz orzeczonej czasowej jego niezdolności do służby. Dlatego też za zbędne uznał zarówno udział lekarza w prowadzonym postępowaniu oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, mającego ustalić wpływ zachowania policjanta na proces leczenia i terapię.
Istotą postępowania było ustalenie prawidłowości wykorzystania przez sierż. szt. Ł. S. zwolnienia lekarskiego, w trakcie którego w umundurowaniu służbowym prowadził prelekcje w przedszkolu.
Zaznaczyć również należy, iż absencja chorobowa wyżej wymienionego trwała nieprzerwanie od [...] października 2018 roku do [...] lutego 2019 roku, co oznacza, że skarżący po dniu [...] listopada 2018 roku przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie.
Postępowanie dyscyplinarne w sprawie naruszenia zasad etyki zawodowej, prowadzone jako odrębne, nie miało wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego w związku z ustaleniem nieprawidłowego jego wykorzystania.
Przywołane powyżej postępowanie dyscyplinarne organ przywołał jako fakt, który nie mógł pozostać niezauważony. Zaskarżone prawomocne orzeczenie dyscyplinarne oczekuje na rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Jako bezpodstawny uznać należy także zarzut naruszenia art. 10 kpa w związku z art. 14 kpa, poprzez niezapewnienie sierż. szt. Ł. S. czynnego udziału w postępowaniu oraz nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący został trzykrotnie powiadomiony o przysługujących mu prawach, w tym o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, pismami z dnia [...] czerwca 2019 roku, [...] lipca 2019 roku, [...] lipca 2019 roku. Organ I instancji dwukrotnie wyznaczał też termin na zapoznanie się z materiałami postępowania administracyjnego pismami z dnia [...] lipca 2019 roku, [...] lipca 2019 roku, przychylając się tym samym do próśb policjanta wyrażonych w raportach z dnia [...] lipca 2019 roku, [...] lipca 2019 roku. Organ podkreślał, że strona nie zaproponowała żadnego dogodnego dla niego terminu umożliwiającego mu zapoznanie się z aktami postępowania. Z uwagi na powtórne niestawienie się policjanta w KMP w [...] w celu zapoznania się z materiałami postępowania, w dniu [...] lipca 2019 roku Komendant Miejski Policji w [...] zakończył postępowanie wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł sierż. szt. Ł. S. zaskarżając orzeczenie organu odwoławczego w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności zaś błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, iż sierż. szt. Ł. S. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej w ten sposób, że będąc w trakcie zwolnienia lekarskim realizował je niezgodnie z jego celem, podczas gdy zebrane dowody znajdujące się w aktach sprawy nie stanowią o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego polegającego na wykonywaniu w czasie zwolnienia lekarskiego pracy, która nie jest sprzeczna z zaleceniami lekarskimi, w szczególności zaś:
1) w sytuacji, w której na wystawionym zwolnieniu lekarskim nie był zawarty zakaz prowadzenia działalności edukacyjnej, a wręcz przeciwnie w zaświadczeniu od lekarza, który to zwolnienie wystawił i który leczył skarżącego zostały dodatkowo potwierdzone zalecenia jakie skarżący otrzymał w związku z procesem leczenia w postaci, w szczególności kontaktu z dziećmi;
2) pomimo tego, iż skarżący nie podjął żadnych działań, które w okresie zwolnienia lekarskiego miałyby na celu spowodowanie lub mogły spowodować pogorszenie jego stanu;
3) doprowadzono tym samym do dowolnego uznania przez organ wydający rozkaz personalny jakie zachowania naruszają korzystanie ze zwolnienia lekarskiego;
2. art. 121e ust. 3, 7, 12 i ust. 13 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż prowadzenie prelekcji dla dzieci w Przedszkolu Nr [...] imienia "[...]" przy ul. [...] w [...], w umundurowaniu służbowym jest wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, w sytuacji, gdy schorzenie skarżącego policjanta było schorzeniem o podłożu psychicznym, a nie fizycznym, a skarżący zgodnie z treścią orzeczenia i zaleceniami lekarza psychiatry mógł chodzić i miał zalecany kontakt z dziećmi;
3. art. 121e ust. 10 i ust. 13 ustawy o Policji poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, a w szczególności uznanie, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, niezgodny z jego celem, podczas gdy tak nie jest, w konsekwencji zaś błędne cofnięcie uposażenia pomimo nie wypełnienia przesłanek przepisu;
4. § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 roku - Zasady Etyki Zawodowej Policjanta poprzez nieuwzględnienie, że w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębienia społecznego zaufania do Policji, przy czym w niniejszej sprawie prowadził działalność edukacyjną, mającą na celu pogłębienie świadomości prawnej u dzieci;
5. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a w szczególności:
1) niewyjaśnienie z jaką chorobą mamy do czynienia w konkretnym przypadku;
2) niewyjaśnienie czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie policjanta utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił;
3) nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w tym w szczególności zeznań lekarza prowadzącego i wystawiającego zwolnienie lekarskie;
4) nieprzeprowadzenie innych dowodów, w tym w szczególności dowodu z opinii biegłego, który mógłby ustalić faktyczny wpływ zachowania policjanta na proces leczenia i terapię;
6. art. 10 kpa w związku z art. 14 kpa poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, a także nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności zaś nieuwzględnienie raportu z dnia [...] lipca 2019 roku, w którym skarżący poinformował Komendanta Miejskiego Policji w [...], iż chciałby skorzystać z przysługującego mu prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów po zapoznaniu się z nimi, jednakże ze względu na fakt, iż przebywał na zwolnieniu lekarskim, co potwierdził załączonym do raportu zaświadczeniem lekarskim nie mógł stawić się w wyznaczonym terminie tj. [...] lipca 2019 roku i wniósł o wyznaczenie nowego terminu, a mimo tego zakończenie prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego w dniu [...] lipca 2019 roku;
7. art. 127f ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji poprzez stwierdzenie utraty prawa do uposażenia, podczas gdy w/w przepisach enumeratywnie zostały wymienione składniki uposażenia, które otrzymują funkcjonariusze, a sytuacja skarżącego nie wskazuje na wystąpienie jakiejkolwiek negatywnej przesłanki warunkującej jego umniejszenie, bądź odebranie.
W świetle powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie z obciążeniem zaskarżonego organu kosztami postępowania sądowo-administracyjnego. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku przez sąd o uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2019r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lipca 2019r. w sprawie utraty przez skarżącego sierż. szt. Ł. S. prawa do uposażenia z powodu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego.
Charakter sporu sprowadza się do oceny tego, czy orzekające organy miały podstawy do stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia w okresie od [...] października 2018r. do [...] listopada 2019r.
Stosownie do art. 121e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm., dalej "ustawa") prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli.
W myśl art. 121e ust. 2 ustawy, kontrolę przeprowadzają:
1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego;
2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3.
Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 ustawy).
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy).
W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 ustawy).
Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia przez niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 ustawy).
Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13 ustawy).
Z przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 644, dalej "rozporządzenie"), wynika, że sprawy osobowe funkcjonariuszy Policji obejmują sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 19 ust. 2 rozporządzenia).
Natomiast z przepisu § 2 załącznika zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz.Urz. KDP z 2004r. Nr 1, poz. 3) wynika, że w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Komendant Miejski Policji zlecił przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego w okresie od [...] października 2018r. do [...] listopada 2018r. Czynności wyjaśniające zakończono w dniu [...] października 2018r. protokołem. Wynikało z niego, że w dniu [...] października 2018r. w umundurowaniu służbowym prowadził prelekcję dla dzieci w Przedszkolu Nr [...] imienia "[...]" w [...]. Zdarzenie potwierdziła Dyrektor Przedszkola która nadto oświadczyła, że wizyta skarżącego była związana z zajęciami zatytułowanymi "poznajemy zawody naszych rodziców", czym w ocenie organów funkcjonariusz postąpił niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego tj. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta
Postępowanie dyscyplinarne zakończono ostatecznie orzeczeniem Nr [...] Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2019 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia wydanego w dniu [...] maja 2018 r. nr [...] przez Komendanta Miejskiego Policji stwierdzającego winę i wymierzenia kary nagany skarżącemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 stycznia 2020r. uchylił zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie stwierdzenia winy i wymierzenia nagany skarżącemu (sygn. akt . IV SA/Po 870/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z treści zwolnienia lekarskiego z dnia [...] października 2018 r. wynika ponadto, że świadczenia zdrowotnego udzielił lekarz z Centrum Zdrowia [...] w [...] oraz na zaświadczeniu lekarskim umieścił adnotację, że chory może chodzić. Oznaczało to, że choroba nie wymaga leżenia przez funkcjonariusza w łóżku. Taka adnotacja lekarza upoważniała chorego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego. Przy czym należy stwierdzić, że generalna zasada, że chory mogący chodzić uprawniony jest do poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg lekarski lub kontrolę lekarską, czy do robienia codziennych zakupy żywotności, ale codzienna aktywność nie obejmuje, np. spotkania w kawiarni, obiadu w restauracji, czy wizyty w kinie może być myląca. Wbrew przekonaniu organu, kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmieniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym znaczeniu (tak NSA w wyroku z 27 sierpnia 2019r., sygn. akt I OSK 11095/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za niezgodne z celem zwolnienia uznać należało takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości, co do jej rzeczywistego stanu zdrowia.
Wskazanie "pacjent może chodzić" nie determinuje jakich dokładnie czynności może podejmować się pacjent. Oczywiste jest przy tym, że pacjent nie powinien podejmować się czynności, które nie sprzyjają leczeniu, utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji. Nie sposób ocenić takich czynności abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru schorzenia. Tymczasem organ, właśnie abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru choroby skarżącego, zdeterminował, że wskazanie lekarskie na zaświadczeniu lekarskim dopuszczało wymienionego jedynie do podejmowania się zwykłych czynności życia codziennego, takich jak chodzenie na niezbędne zakupy czy wizyty u lekarza. Argumentacja organu w powyższym zakresie nie została w żaden sposób skonkretyzowana i umotywowana w stosunku do indywidualnej sytuacji skarżącego. W szczególności organy nie wykazały, jak podejmowanie się przez skarżącego innych czynności niż zwykłe czynności życia codziennego stoją w sprzeczność z celem jego leczenia, utrudniając i przedłużając je. W przedmiotowej sprawie organy nie odniosły do pojęcia zwykłych czynności dnia codziennego w zakresie odprowadzenia dziecka do przedszkola, czy udziału w spotkaniu z dziećmi w ramach programu przedstawiania zawodów rodziców.
Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia. Przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia nie należy abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. Każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się na wyłącznie na ogólnych założeniach. Organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie i przekonująco, że w przedmiotowej sprawie, w konkretnym przypadku skarżącego jego zachowanie stanowiło nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.
W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem przepisów prawa art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skoro prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności funkcjonariusza Policji do służby z powodu choroby oraz prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli (art. 121e ust.1 ustawy), to dokonując takiej kontroli i stosując kryterium prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 7 ustawy), rzeczą organu było wyjaśnić w trakcie przeprowadzonego postępowania i wskazać, po pierwsze, z jakiego rodzaju chorobą (czy niesprawnością) funkcjonariusza mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku, a po drugie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie policjanta utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił. Tego rodzaju ustaleń zabrakło w sprawie. W związku z tym niewystarczające jest tylko stwierdzenie organu, że funkcjonariusz niezgodnie ze zwolnieniem lekarskim w umundurowaniu udzielił dzieciom prelekcji w Przedszkolu. Tym bardziej, że w protokole kontroli przeprowadzający kontrolę wskazali, że wizyta związana była z zajęciami zatytułowanymi "poznajemy zawody naszych rodziców". Nie wyjaśniono, czy nie miała charakteru prywatnego. Z samego faktu umundurowania skarżącego organy wywiodły, że pełnił czynności służbowe. Niewystarczające było zatem samo stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił czynności służbowe w umundurowaniu. Konstatacja ta wymagała wnikliwych ustaleń i argumentacji, czego w decyzjach obu instancji zabrakło.
Co więcej, organ powinien był w szczególności ocenić, czy udział funkcjonariusza w powyższym spotkaniu z dziećmi wymagał zwiększonego wysiłku kosztem własnego zdrowia i wykazania, że w ten sposób utrudniał powrót do zdrowia. Oczywistym jest, że innego leczenia wymaga leczenie złamanej nogi, a innego leczenie problemów natury psychicznej. Biorąc pod uwagę różnoraką naturę schorzeń stanowiących podstawę wydania zwolnienia lekarskiego oraz indywidualne cechy, i potrzeby konkretnej osoby, zarówno sam sposób leczenia, jak i prawidłowość zachowania danej osoby w trakcie zwolnienia lekarskiego powinny być oceniane indywidualnie. Nie sposób przy tym pominąć zaleceń lekarza, na które powoływał się skarżący, odnośnie sposobów leczenia problemów zdrowotnych (tak też WSA w Szczecinie z 30 maja 2019r., sygn. akt II SA/Sz 291/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl) .
Tylko takie ustalenia organu, które zostały poparte konkretną argumentacją mogą prowadzić do stwierdzenia, że zwolnienie lekarskie zostało wykorzystane przez skarżącego w sposób nieprawidłowy.
W tych okolicznościach zasadny jest zarzut skargi, że niewystarczające jest powołanie się organu na podstawowy cel zwolnienia lekarskiego, jakim jest uzyskanie przez funkcjonariusza Policji pełnej sprawności (zdolności do służby) i każdy przypadek nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego należy badać w sposób indywidualny.
Nie można pomijać, że wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgody z jego celem rodzi poważne konsekwencje, umożliwia bowiem pozbawienie w trybie administracyjnym prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Prawo do uposażenia podlega ochronie i jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach niewątpliwie spełniających przesłanki ustawowe.
W niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosowano przepis art. 121e ust. 3 ustawy, wprowadzający sankcję w postaci utraty prawa do uposażenia, bez uprzedniego dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy. Jeśli już organ dokonuje takiej kontroli, to w świetle art. 121e ust. 7 ustawy, nie może swoich ustaleń opierać na fakcie, że przeciwko funkcjonariuszowi toczyło się postępowanie dyscyplinarne i okoliczności, że stwierdzona wina funkcjonariusza przesądza o niewłaściwym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego.
W świetle powyższych rozważań obowiązek zbadania prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie został, więc należycie wykonany.
Rzeczą organu będzie w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy uwzględnić powyższe uwagi i zalecenia.
Skontrolowane rozstrzygnięcie jest wadliwym także z innego powodu. Skarżącemu nie zagwarantowano prawa do obrony i nie umożliwiono realnego zapoznania się z aktami sprawy, w związku z faktem, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie od [...] października 2018r. do [...] lutego 2019r. Doręczono mu wprawdzie protokół kontroli, pouczono o możliwości złożenia uwag, z czego skorzystał, poinformowano także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, ale skarżący w istocie nie miał możliwości rzeczywistego – zgodnego z treścią art. 10 § 1 k.p.a. – wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów w sprawie. W ocenie Sądu, aby uwolnić się od zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z przedłużającym się zwolnieniem lekarskim organ mógł skopiować akta sprawy i udostępnić je skarżącemu. Pozwoliłoby to także na szybsze zakończenie postępowania w tej sprawie.
W podsumowaniu należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organów obu instancji narusza prawo (art. 121e ust. 3 i 7 ustawy). Organy zobowiązane do ponownego przeprowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie wydały swoje orzeczenia przedwcześnie, w sytuacji w której ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki pozwalające na jego zastosowanie (tj. nie wykazano nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego, która mogłaby skutkować pozbawieniem prawa do uposażenia za cały okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim).
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą do zbadania wszelkich okoliczności niezbędnych do oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a także rozważą zasadność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu. Następnie, w zależności od ustaleń, podejmą właściwe decyzje, w których ustosunkują się do prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego, biorąc pod uwagę udowodnione okoliczności, ocenione w odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżącego.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz na mocy art. 135 P.p.s.a. podlegał uchyleniu również rozkaz personalny organu I instancji, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego ([...] zł) ustalonego jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).