IV SA/Po 101/25

IV SA/Po 101/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg "Stoarzyszenia" z siedzibą w P. oraz D. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako WWINB) decyzją z 29 listopada 2024 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej również jako PINB) z 27 września 2024 r. znak: [...], którą organ nakazał D. M. rozbiórkę obiektu gospodarczego położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 140 cm x 360 cm i wysokości 260 m, znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gm. [...].
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 14 czerwca 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], w wyniku której ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zostały utworzone [...] na podstawie uchwały Zarządu Stowarzyszenie nr [...]/2 zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych. W dniu kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości istnieje około 50 altan ogrodowych o różnych konstrukcjach, a ich inwestorami są poszczególni użytkownicy wyznaczonych wewnętrznie ogrodów działkowych. Powołany zarząd ogrodu monitoruje stan zabudowy w szczególności w zakresie ich wielkości. Wszelkie ustawiane obiekty są zgłaszane i uzgadniane z zarządem.
W dniu 12 maja 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono m.in. "istnienie ok 68 obiektów, lokalizacja zabudowy/obiektów została zobrazowana na załączniku graficznym.".
PINB pismem z 19 maja 2023 r., znak: [...], wezwał Stowarzyszenie do przedłożenia danych inwestorów każdego z obiektów zrealizowanych na terenach działki nr ewidencyjny [...] w L. gm. [...] z przypisaniem do danej działki/ogródka na której znajduje się obiekt, w szczególności dotyczy to obiektów zrealizowanych zarówno na wydzielonych ogródkach jak i poza nimi w szczególności nr [...].
Pismem z 26 maja 2023 r. Stowarzyszenie przedłożyło dokument z wykazem inwestorów z przypisaniem numeru działki.
Zawiadomieniem z 19 stycznia 2024 r., znak: [...] 2023.13488, PINB poinformował, że na działce nr [...] w części dotyczącej parceli nr [...] w dniu 23 lutego 2024 r. zostaną przeprowadzone czynności kontrolne. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na w/w parceli, podczas których został sporządzony protokół kontroli z którego wynika, że "Na przedmiotowej nieruchomości na terenie wyodrębnionej parceli nr [...] zlokalizowany jest obiekt w konstrukcji szkieletowej, ściany i dach wykonane z płyty warstwowej tzw. domek holenderski. Obiekt posiada podwozie i koła. Nie posiada ubezpieczenia komunikacyjnego i rejestracji. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych. Obiekt pełni funkcje rekreacyjną (altana działkowa) obecny właściciel nie posiada wiedzy kiedy obiekt powstał a jego inwestorem jest Pani N. R.. Wymiary obiektu wynoszą 305 cm x 880 cm i wysokości 280 cm. Obiekt połączony jest z tarasem w konstrukcji drewnianej o wymiarach 404 cm x 303 cm. Na terenie znajduje się również obiekt gospodarczy wykonany z płyty wiórowej na słupach drewnianych, które za pomocą kotew są przykręcone do bloczków betonowych. Obiekt posiada wymiary w planie 140 cm x 360 cm i wysokości 260 cm, inwestor obiektu była Pani N. R., która nie przekazała obecnemu właścicielowi żadnej dokumentacji związanej z budową w/w obiektów. ".
Pismem z 17 maja 2024 r., znak: [...], PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu gospodarczego położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 305 cm x 880 cm i wysokości 260 cm znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...]. Jednocześnie w/w pismem PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z powyższego prawa nie skorzystała żadna ze stron.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z 31 maja 2024r., znak: [...], nakazał D. M. wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 305 cm x 880 cm i wysokości 260 cm znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie w P. oraz D. M..
Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu w/w odwołań, decyzją z 24 lipca 2024 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
PINB pismem z 30 sierpnia 2024r., znak: [...] MWE, zawiadomił o zmianie zakresu prowadzonego postępowania, które obecnie prowadzone jest w sprawie obiektu gospodarczego położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 140 cm x 360 cm i wysokości 260 cm znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...].
Jednocześnie PINB w/w pismem zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z powyższego prawa nie skorzystała żadna ze stron postępowania.
Decyzją z 27 września 2024 r., znak: [...], PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 – dalej p.b.), nakazał D. M. wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 140 cm x 360 cm i wysokości 260 cm znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...].
Odwołanie wniosło Stowarzyszenie w P. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości.
Odrębne odwołanie złożył D. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący również wniósł również o ewentualne zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Gminę [...] złożonego wniosku o zmianę MPZP.
Postanowieniem z dnia 18 listopada 2024 r., znak: [...], WWINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją z 29 listopada 2024 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 27 września 2024r. W motywach rozstrzygnięcia WWINB wskazał, że działka nr [...], zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. U. w Wlkp. z 2010 r., nr. nr 192 pozycja [...] – dalej m.p.z.p.), została przeznaczona pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R1. W m.p.z.p. ustalony został zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 2 lit. a uchwały) oraz zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). W ocenie WWINB obiekt gospodarczy zrealizowany na parceli 88 narusza zapisy m.p.z.p., a przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie poprzez wydanie nakazu jego rozbiórki.
Stowarzyszenie, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucono:
. naruszenie przepisów art. 21 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dalsze ograniczenie na skutek zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego wykonywania prawa własności nieruchomości uregulowanego w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych (j.t. Dz. U. z 2021r. poz. 1073 – dalej ustawa ROD) nie wynikające z ustawy;
. naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ustawy ROD poprzez ich niezastosowanie przez organ nadzoru budowlanego;
. naruszenie przepisów § 4 pkt 2 lit a i § 10 m.p.z.p., poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie;
. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego;
. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak funkcjonalnej wykładni przepisów m.p.z.p. i ustawy ROD;
. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
W związku z tymi zarzutami Stowarzyszenie w P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
D. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odrębną skargę. Skarżący organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy ROD poprzez ich niezastosowanie, mimo powielenia treści przepisów w procesie weryfikacji zgodności posadowionego obiektu gospodarczego na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
b) art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 p.b., poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji "obiektu budowlanego" , "budynku" "budowli", szczególnie poprzez błędną wykładnię określenia "trwałego związania z gruntem" i bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego błędnie uznano, że przedmiotowy domek narzędziowy jest budynkiem;
c) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 p.b., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów p.b., w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;
d) art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym;
e) art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie obiektów gospodarczych jako szczególnego rodzaju obiektów;
f) § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętym rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą o ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęły obowiązywać po wydaniu m.p.z.p., (2) przepisy m.p.z.p. uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, (3) przepisy m.p.z.p. mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę ROD oraz p.b., które to weszły w życie z datą późniejszą niż m.p.z.p.;
g) art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 33 poprzez ich niezastosowanie przez organ I jak i II instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;
h) art. 33 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji m.p.z.p. do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ustawy ROD oraz p.b., który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego m.p.z.p.;
i) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;
j) art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe do nakazania rozbiórki altanki i domku narzędziowego;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji;
b) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego,
c) art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i art. 7b K.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W związku z tymi zarzutami D. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a w razie uznania przez Sąd w/w zarzutów za skuteczne, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 18 lutego 2025 r. połączył sprawy wszczęte na podstawie ww. skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 101/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 27 września 2024 r., znak: [...], którą organ nakazał D. M. rozbiórkę obiektu gospodarczego położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 140 cm x 360 cm i wysokości 260 m, znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gm. [...].
W sprawie poza sporem pozostaje, że działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt gospodarczy położona jest na obszarze objętym m.p.z.p. i przeznaczona jest pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem 1R. Na działce nr [...] zostały utworzone [...], na terenie nieruchomości istnieje około 50 altan ogrodowych o różnych konstrukcjach a ich inwestorami są poszczególni użytkownicy wyznaczonych wewnętrznie ogrodów działkowych.
Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia czy do rodzinnych ogórków działkowych, w świetle postanowień ustawy ROD, znajdują zastosowanie przepisy m.p.z.p. Kolejną kwestią sporną była kwalifikacja przedmiotowego obiektu w świetle postanowień p.b. jak i zapisów ustawy ROD.
W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii kwalifikacji obiektu gospodarczego. Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy ROD altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m˛. Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ustawy ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynki i rekreacji. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 p.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
W przedmiotowej sprawie obiekt gospodarczy posiada fundamenty i jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Ma on w szczególności cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2477/15 (LEX nr 2417990), a który to pogląd Sąd w pełni podziela, "o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania". Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 1327/17 (LEX nr 2681541), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w sytuacji trwałego związania obiektu gospodarczego z gruntem i wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie przez niego dachu, doszło do realizacji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b.
Idąc dalej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie ROD, nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 p.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga (poprzez wnioskowanie a contrario), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 p.b. budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r., tj. zgodnie z art. 2 ust. 9a ustawy ROD. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż na realizację przedmiotowego obiektu inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia budowlanego ani dokonać zgłoszenia.
Powyższe nie oznacza jednak niedopuszczalności stosowania przepisów p.b. Fakt dopuszczenia realizacji przedmiotowych obiektów bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia nie oznacza, iż obiekty te stanowią, odrębny element z katalogu definicji objętych p.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt: II OSP 1/16, Baza NSA). Inaczej mówiąc, dany obiekt, pomimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, może być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami m.p.z.p. (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.).
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - dalej jako u.p.z.p), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje. Wobec powyższego, w świetle zarzutów skargi, wyjaśnić, że do terenów rodzinnych ogródków działkowych znajdują zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym pośrednio przesądza, art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy ROD.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 2. Ponadto w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków tj. funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując powyższej oceny, należy również mieć na względzie art. 13b ustawy ROD wyłączający możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych. Powyższe ma istotne znaczenie, gdyż w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p. Zwrócić tu należy także uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 21/21 (wydane w analogicznej sprawie, ale dotyczące innej parceli), iż przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych.
Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na kolejny aspekt, tj. wynikający z art. 10 ust. 2 ustawy ROD obowiązek gminy doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. Tym samym powstanie ROD wiąże się dla gmin z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Z tych też względów gmina ma prawo w drodze m.p.z.p. kształtować tak politykę przestrzenna aby z jednej strony tworzyć warunki dla rozwoju ROD (art. 6 ustawy ROD), a z drugiej, mając na uwadze wynikające z ustawy ROD obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego.
Z tych też względów w ślad za wyżej przytoczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 p.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18, Baza NSA). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom inwestora.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż w żadnym wypadku usprawiedliwienia odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych, tak jak oczekują tego skarżący, nie może stanowić art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczo normy planistyczne do klasyczny przykład tego, w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. To istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych.
Z powyższych względów zaznaczyć należy, iż zapisy m.p.z.p. na równi z postanowieniami przepisów ustaw kształtują prawo wolności budowlanej. Z tych też względów niezasadna jest argumentacja skarżących jakoby przepisy ustawy ROD miały pierwszeństwo przed postanowieniami m.p.z.p.
Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność uchwalenia m.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy ROD. Rozdział 7 ustawy o ROD (Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierały żadnych regulacji nakazujących zmianę m.p.z.p. Ponadto wskazać należy, iż art. 32 u.p.z.p. w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do kwestionowania przez organy nadzoru budowlanego postanowień m.p.z.p. Jak wskazano wyżej plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący tak organ nadzoru budowlanego jak i Sąd. Natomiast przewidziany w art. 32 u.p.z.p. obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny aktualności aktów planowania przestrzennego w żadnej mierze nie pozwala na ignorowanie obowiązujących m.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy trafnie przyjęły, że budowa w budynku gospodarczego nastąpiła niezgodnie z przepisami m.p.z.p.
Jak wskazano wyżej, teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...]. Powyższa nieruchomość oznaczona została symbolem 1R. Z § 3 pkt 1 uchwały wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R". W § 13 pkt 1 uchwalono, że: "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Zapis § 4 pkt 2 lit a uchwały stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak § 10 uchwały stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych".
Reasumując powyższe, Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego m.p.z.p. i prawidłowo ustaliły, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego, co słusznie doprowadziło organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że sam fakt, iż m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi.
Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Również wskazywane w skargach względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej nie mają znaczenia. W omawianym zakresie sąd administracyjny ocenia zgodność decyzji administracyjnej z prawem. Dla tej oceny ma zaś znaczenie zasada legalizmu (wyrażona w art. 6 K.p.a.), a nie względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, które to kategorie nie funkcjonują na gruncie prawa administracyjnego.
W ocenie Sądu organy - wbrew zarzutom skarżących - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.