IV SA/Po 101/24

IV SA/Po 101/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1358/24 - Wyrok NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A., Wspólnoty Mieszkaniowej B. , Wspólnoty Mieszkaniowej C., Wspólnoty Mieszkaniowej D. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 21 stycznia 2020 r. nr XXII/391/VIII/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. T. Mateckiego – część A" w Poznaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 pkt 10 lit. c w zakresie wyrażenia "6MW"; 2. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 4. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej C. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 5. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej D. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 6. zasądza od Miasta Poznania na rzecz skarżących: Wspólnoty Mieszkaniowej A., Wspólnoty Mieszkaniowej B., Wspólnoty Mieszkaniowej C., Wspólnoty Mieszkaniowej D. kwotę 548 zł (pięćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Rada Miasta Poznania uchwałą nr XXII/391/VlII/2020 z dnia 21 stycznia 2020 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Rejonu ul. T. Mateckiego - część A w Poznaniu.
Skargę na powyższa uchwałę wniosły Wspólnota Mieszkaniowa A., Wspólnota Mieszkaniowa B., Wspólnota Mieszkaniowa C., Wspólnota Mieszkaniowa D. (dalej razem: skarżący). Skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę w części, tj. co do jej § 9 pkt 10 lit. c, w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje dostęp dla samochodów do drogi publicznej dla terenu 6MW do terenu KD-Z poprzez tereny 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs i częściowo 6KDWxs, jako wydaną z naruszeniem:
1. przepisu art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem zasad jego sporządzania;
2. przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące skarżącym własność i ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, polegające na ustanowieniu dostępu terenu oznaczonego 6MW do drogi publicznej biegnącej wzdłuż ulicy T. Mateckiego, oznaczonej w zaskarżonej uchwale symbolem KD-Z, poprzez należące do skarżących Wspólnot tereny dróg wewnętrznych 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs i – częściowo – 6KDWxs, pomimo tego, że drogi wewnętrzne 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs i 6KDWxs nie są dostosowane do tak intensywnego ruchu pojazdów, jakiego można się spodziewać po wejściu w życie zaskarżonej uchwały oraz pomimo tego, że powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny stanowić własność podmiotów publicznoprawnych, a nie być urządzone kosztem dróg prywatnych przeznaczonych na obsługę konkretnych nieruchomości prywatnych.
Skarżący wnieśli na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w zaskarżonym planie przewidziano, że teren oznaczony 6MW będzie posiadał dostęp dla samochodów do drogi publicznej biegnącej wzdłuż ulicy T. Mateckiego, a oznaczonej KD-Z, poprzez należące do skarżących Wspólnot Mieszkaniowych tereny już urządzonych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs i - częściowo - przez teren należącej do tych Wspólnot drogi wewnętrznej znajdującej się w północno-zachodniej części projektowanej na przyszłość drogi wewnętrznej 6KDWxs.
Drogi oznaczone symbolami 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs oraz droga znajdująca się w północno-zachodniej części projektowanej na przyszłość drogi wewnętrznej 6KDWxs są natomiast drogami wewnętrznymi, które służą obsłudze komunikacyjnej Wspólnot Mieszkaniowych A.B.C. i D. w P., obejmujących działki gruntu oznaczone numerami 37/13, 37/8, 37/4 i 37/11.
Jedna z tych działek - nr 37/13, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] - należy do właścicieli lokali położonych na nieruchomości przy ul. Teofila Mateckiego 21 w Poznaniu, tworzących Wspólnotę Mieszkaniową A.. Na niej znajduje się droga wewnętrzna nr 1 KDWxs i przeważająca część drogi wewnętrznej nr 2KDWxs.
Druga działka - nr 37/8, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] - należy do właścicieli lokali położonych na nieruchomości przy ul. Teofila Mateckiego 22 w Poznaniu, tworzących Wspólnotę Mieszkaniową B.. Na niej znajdują się drogi wewnętrzne nr 3KDWxs i 5KDWxs oraz przeważająca część drogi wewnętrznej nr 4KDWxs i niewielka część drogi wewnętrznej 6KDWxs.
Trzecia działka - nr 37/4, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] - należy do właścicieli lokali położonych na nieruchomości przy ul. Teofila Mateckiego 23 w Poznaniu, tworzących Wspólnotę Mieszkaniową C.. Na niej znajduje się część dróg wewnętrznych nr 4KDWxs i 6KDWxs.
Czwarta działka - nr 37/11, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] [...] - należy do właścicieli lokali położonych na nieruchomości przy ul. Teofila Mateckiego 24 w Poznaniu, tworzących Wspólnotę Mieszakniową D.. Na niej znajduje się część drogi wewnętrznej nr 6KDWxs.
Ponadto, działka nr 37/11 jest nieruchomością obciążoną służebnością na rzecz właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr 37/4, 37/8 i 37/13. Na jej podstawie właściciele działek nr 37/4, 37/8 i 37/13 mają nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo korzystania z miejsc parkingowych usytuowanych na działce nr 37/11. Z kolei właściciele działki nr 37/11 mają nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo korzystania z miejsc parkingowych usytuowanych na działkach nr 37/4, 37/8 i 37/13.
Kolejno działka nr 37/4 jest nieruchomością obciążoną służebnością na rzecz właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr 37/8 i 37/13. Na jej podstawie właściciele działek nr 37/8 i 37/13 mają nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo korzystania z miejsc parkingowych usytuowanych na działce nr 37/4, aczkolwiek mają oni również obowiązek partycypować m.in. w kosztach utrzymania miejsc parkingowych, dróg i wjazdów, oświetlenia dróg i parkingów usytuowanych na działce nr 37/4. Natomiast właściciele działki nr 37/4 mają nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo korzystania z: miejsc parkingowych, placu zabaw, śmietnika, gazowej szafy dystrybucyjnej, terenów zielonych, oświetlenia dróg i parkingów usytuowanych na działkach nr 37/8 i 37/13. Mają również prawo swobodnego przechodu i przejazdu przez te działki do drogi publicznej.
Nadto, działka nr 37/8 jest nieruchomością obciążoną służebnością na rzecz właścicieli nieruchomości stanowiących działkę nr 37/13. Na jej podstawie właściciele działki nr 37/13 mają nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo korzystania z: miejsc parkingowych, placu zabaw, śmietnika, gazowej szafy dystrybucyjnej, terenów zielonych, oświetlenia dróg i parkingów usytuowanych na działce nr 37/8, aczkolwiek mają obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej, wobec czego mają partycypować w kosztach utrzymania miejsc parkingowych, placu zabaw, śmietnika, gazowej szafy dystrybucyjnej, terenów zielonych, dróg i wjazdów, oświetlenia dróg i parkingów, sieci wodno-kanalizacyjnej i deszczowej oraz przyłączy do tychże sieci, w tym zbiornika referencyjnego usytuowanych na nieruchomości stanowiącej działkę nr 37/8 i to w częściach równych.
Wreszcie właściciele działki nr 37/8 mają nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo korzystania z: miejsc parkingowych, śmietnika, gazowej szafy dystrybucyjnej, terenów zielonych, oświetlenia dróg i parkingów usytuowanych na działce nr 37/13. Mają również prawo swobodnego przechodu i przejazdu przez tę działkę do drogi publicznej, aczkolwiek również są zobowiązani do partycypacji w kosztach utrzymania.
Symbolem KD-Z oznaczono w miejscowym planie drogę publiczną biegnącą wzdłuż ulicy T. Mateckiego, zaś symbolem 6MW oznaczono teren obecnie niezabudowany, a przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Symbolami 1-6KDWxs oznaczono tereny dróg wewnętrznych, służących obsłudze komunikacyjnej Osiedla "Złote Ogrody" w Poznaniu, obejmującego tereny oznaczone na miejscowym planie symbolami 3 MW, 4 MW, 5 MW i 7 MW oraz 2-6KDWxs i 2KDWpp. Drogi te służą też – zarówno faktycznie, jak i w miejscowym planie – jako drogi dojazdowe do drogi publicznej KD-Z.
W § 9 uchwały regulującym zakres parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego 6MW przewidziano w punkcie 10 lit. c dostęp dla samochodów do dróg publicznych dla terenu 6MW do terenu KD-Z poprzez tereny 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs, 6KDWxs.
W ocenie skarżących takie rozwiązania planistyczne powzięto pomimo braku jakichkolwiek ku temu przesłanek i z naruszeniem przepisów prawa.
W pierwszej kolejności skarżący wskazali, że małżonkowie E. i W. R. – właściciele nieruchomości położonych w Poznaniu na terenie oznaczonym w planie 6MW zażądali ustanowienia na działkach nr 37/8 i 37/11 na czas nieokreślony służebności gruntowej przejazdu i przechodu, zgodnie z przebiegiem dróg wewnętrznych 5KDWxs i 6KDWxs, uzasadniając to treścią miejscowego planu i brakiem zapewnienia przez uchwałodawcę bezpośredniego dostępu terenu 6MW do drogi publicznej. Skoro bowiem Wspólnoty Mieszkaniowe nie ustanowiły żądanych służebności (i mogą spodziewać się sprawy sądowej), to ten sam przepis miejscowego planu może stanowić również asumpt do żądania ustanowienia służebności drogi koniecznej przebiegającej przez inne części dróg wewnętrznych 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs, 6KDWxs. Każda z nich jest bowiem potencjalną częścią układu komunikacyjnego mającego łączyć teren 6MW z drogą publiczną KD-Z, czyli ulicą T. Mateckiego. Tereny wszystkich skarżących Wspólnot tworzą przy tym jedną całość (co jasno wynika m.in. z systemu służebności przysługujących nawzajem poszczególnym Wspólnotom) i są oddzielone szlabanami jedynie od ul. Mateckiego. Jeśli zatem mieszkańcy przyszłej zabudowy 6MW uzyskają prawo korzystania z którejkolwiek z dróg wewnętrznych 1-6KDWxs, to automatycznie da im to na możliwość korzystania tak z dróg poszczególnych Wspólnot, jak i ze wspólnego parkingu na należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej A. działce nr 37/13.
Dalej skarżący argumentowali, że zarówno drogi jak i parking, przeciążone już są bieżącym ruchem generowanym przez lokatorów skarżących Wspólnot. Zapobieżenie takiej sytuacji wymagałoby natomiast budowy całej sieci szlabanów wewnątrz Osiedla "Złote Ogrody", co niepomiernie utrudniłoby życie jego mieszkańcom i niszczyło całą tkankę osiedla zaprojektowaną kilkanaście lat przed wejściem w życie miejscowego planu.
Zdaniem skarżących ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wprawdzie prawnie dopuszczalne, lecz muszą pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Nie ma wobec tego wątpliwości – w ocenie skarżących – że skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Skarżący wskazali także, że tutejszy Sąd w sprawie o stanie faktycznym bliźniaczym i dotyczącym tego samego rozwiązania planistycznego przyjętego w tym samym planie miejscowym (poświęcenia drogi wewnętrznej Osiedla "Złote Ogrody" na rzecz dostępu dla nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowa do drogi publicznej biegnącej wzdłuż ul. T. Mateckiego) wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r, sygn. akt: IV SA/Po 560/21 stwierdził nieważność § 9 pkt 10 lit, d zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim taki dostęp do drogi publicznej ustanowiono. Skargę kasacyjną od tego wyroku następnie oddalono w całości wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt: II OSK 382/22.
W końcowej części uzasadnienia skarżący wykazywali swój interes prawny, nadmieniając, że wynika on z faktu przeznaczenia należących do Wspólnot, bądź przyznanych im do korzystania na drodze służebności gruntowych dróg wewnętrznych oznaczonych 1 KDWxs-6KDWxs, stanowiących kompleksowy, skoordynowany obszar komunikacyjny Osiedla "Złote Ogrody", do obsługi komunikacyjnej terenu 6MW. Uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej, a zatem legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 zem zm., dalej: u.s.g.) jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez r.pr. M. K. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślał, że w przedmiotowej sprawie układ komunikacyjny na całym obszarze objętym Planem, został zaprojektowany w sposób kompleksowy i optymalny. Ustalono rozbudowę sieci komunikacyjnej, poprzez m.in. lokalizację nowej drogi publicznej klasy głównej (tzw. Nowej Szymanowskiego), jako przedłużenie ul. K. Szymanowskiego aż do ul. T. Mateckiego, a docelowo do ul. Obornickiej. Ponadto Plan wskazuje tereny istniejących dróg wewnętrznych oraz zakłada poszerzenie jednej z nich i wyznacza jej nowy fragment.
Obszar znajdujący się w granicach Planu stanowi w części teren już zagospodarowany, zabudowany zespołem budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych bezpośrednio wzdłuż ul. T. Mateckiego. Dostęp tego terenu do drogi publicznej (ul. T. Mateckiego) odbywa się poprzez sieć dróg wewnętrznych należących do wspólnot mieszkaniowych (w tym również skarżących), których istniejący przebieg zachowano w sposób niezmieniony w zapisach Planu. Pozostała część terenów objętych Planem to tereny niezagospodarowane (m.in. teren oznaczony symbolem 6MW), wymagające wykształcenia funkcjonalnego dostępu do dróg publicznych, który pozwoli na ich docelowe zagospodarowanie.
Teren oznaczony symbolem 6MW przeznaczono w Planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zlokalizowany jest w południowo-zachodniej części planu pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami: 1KD-G, 2KD-G, KD-Z i 6KDWxs. Zdaniem organu lokalizacja tego terenu ma kluczowe znaczenie dla omawianej sprawy.
Organ wskazał, że teren oznaczony symbolem 1KD-G stanowić ma duże skrzyżowanie łączące ul. Mateckiego z projektowaną na terenie 2KD-G drogą publiczną (tzw. "Nową Szymanowskiego"). Dostęp samochodów do terenu 6MW powinien odbywać się przez wymienione w skardze drogi wewnętrzne, gdyż:
1) nie może być prowadzony przez bezpośredni zjazd na drogę 1KD-G, która stanowić będzie skrzyżowanie;
2) nie może się przy tym odbywać przez bezpośredni zjazd na drogę 2KD-G, gdyż zjazd taki znajdowałby się zbyt blisko skrzyżowania, co negatywnie wpływałoby na bezpieczeństwo ruchu;
3) nie może się również odbywać przez bezpośredni zjazd na drogę KD-Z, również z powodu zbyt bliskiej odległości od skrzyżowania, co także negatywnie wpływałoby na bezpieczeństwo ruchu.
Zatem z uwagi na rangę wyznaczonych w Planie ulic: na terenach KD-G – dróg klasy głównej i na terenie KD-Z – drogi klasy zbiorczej, nie było wskazane ustalenie dla terenu 6MW dostępu dla samochodów bezpośrednio do tych dróg, w sąsiedztwie planowanego dużego skrzyżowania.
Z tego względu teren 6KDWxs pełni zasadniczą rolę, gdyż bezpośrednio graniczy z terenem 6MW i łączy się z pozostałymi, już istniejącymi drogami wewnętrznymi: 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs, wraz z którymi zapewnia dostęp do drogi publicznej.
Dlatego też, w celu umożliwienia zainwestowania oraz zapewnienia prawidłowego funkcjonowania zabudowy, w tym zapewnienia sprawnie funkcjonującej obsługi komunikacyjnej dla terenu 6MW oraz – co istotne – także dla terenów: 3MW, 4MW, 5MW i 7MW, ustalono dostęp dla samochodów do drogi publicznej, tj. do terenu KD-Z poprzez tereny: 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs, 6KDWxs
Zdaniem organu, konieczność zapewnienia efektywnej i funkcjonalnej obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów na obszarze Planu, w tym również tych oczekujących dopiero na zainwestowanie, przeważyła nad prywatnym interesem skarżących, co wbrew twierdzeniom skargi nie przesądza o przekroczeniu przysługującego gminie tzw. "władztwa planistycznego", czy też zasady proporcjonalności. Przyjęte w Planie rozwiązania, jak wskazano powyżej, uzasadnione są koniecznością zapewnienia kompleksowych rozwiązań komunikacyjnych dla wszystkich mieszkańców obszaru Planu, także tych przyszłych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu należy wywieść materialnoprawną legitymację skarżących (Wspólnot) do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej Uchwały. W sprawie nie było sporne, że drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs oraz projektowana na przyszłość droga wewnętrzna 6KDWxs obejmują działki gruntu oznaczone numerami 37/13, 37/8, 37/4 i 37/11, których właścicielami są właściciele lokali położonych na nieruchomościach przy ul. Teofila Mateckiego, tworzących wspólnoty mieszkaniowe: Wspólnotę Mieszkaniową A., Wspólnotę Mieszkaniową B., Wsxpólnotę Mieszkaniową C., Wspólnotę Mieszkaniową D.
Natomiast w świetle art. 53 § 2a p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga Wspólnot Mieszkaniowych A.B.C. i D. w niniejszej sprawie są zatem dopuszczalne.
Kolejno należy zauważyć, że oceny czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: przesłankę materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przesłankę formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Procedura planistyczna została szczegółowo unormowana w art. 17 u.p.z.p. i w świetle przedłożonych akt planistycznych przeprowadzona procedura odpowiada wymogom wynikającym z powyższego przepisu art. 17 u.p.z.p. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że dotyczy ona zaskarżenia Uchwały w części, tj. co do jej § 9 pkt 10 lit. c, w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje dostęp dla samochodów do drogi publicznej dla terenu 6MW do terenu KD-Z poprzez tereny 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs i częściowo 6KDWxs.
Zdaniem Sądu zaskarżony plan wprowadził istotne ograniczenia w sposobie dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości należących do członków Wspólnot Mieszkaniowych poprzez ustanowienie dostępu terenu oznaczonego 6MW do drogi publicznej biegnącej wzdłuż ulicy T. Mateckiego (oznaczonej w zaskarżonej uchwale symbolem KD-Z), poprzez należące do skarżących Wspólnot tereny dróg wewnętrznych 1KDWxs, 2KDWxs, 3KDWxs, 4KDWxs, 5KDWxs i – częściowo – 6KDWxs.
Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Istotnym jest, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej, czy jak w niniejszej sprawie zapewnienie rzeczywistego dostępu, nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16).
Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uregulowanie to uściśla następnie § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Prawodawca odróżnia zarazem w pozycji 6 załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne.
Rozróżnienie to znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 poz. 320, dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.
W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy obejmujące m.in. ład przestrzenny, drogi gminne, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zestawienie ze sobą powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne powinny odgrywać natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Nie mogą stanowić zasadniczego sposobu ustalenia systemu komunikacyjnego w zakresie zapewnienia dostępu do dróg publicznych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Poglądy doktryny w powyższym zakresie są zbieżne – jeśli sieć dróg publicznych ma być połączona i ma tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Te natomiast powinny obsługiwać nieruchomości prywatne (w tym choćby i osiedla), wszelkie inne powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny z kolei stanowić własność podmiotów publicznoprawnych. Chybiony jest zatem argument wskazujący na konieczność zapewnienia dostępu do zewnętrznego układu komunikacji drogowej rozumianego jako układ dróg publicznych poprzez sytuowanie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych (M. Durzyńska, Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, red. P. Korzeniowski, I. Wieczorek, Wyd. Naukowe Instytutu Samorządu Terytorialnego, Łódź 2018, str, 91 i nast. i powołane tam orzecznictwo).
Niezasadne jest zatem stanowisko organu sugerujące, że sposób w jaki zaprojektowano w przedmiotowej Uchwale układ komunikacyjny został na całym obszarze zorganizowany w sposób kompleksowy i optymalny w ramach przysługującego organowi władztwa planistycznego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skomunikowanie obszaru oznaczonego 6MW z drogą publiczną oznaczoną KD-Z przez obszar częściowo urządzonej drogi wewnętrznej 6KDWxs (działka nr 37/11) oraz systemu komunikacyjnego dróg wewnętrznych 1KDWxs-5KDWxs jest wadliwe. Przyjęte rozwiązanie prowadzi bowiem do nadmiernego ograniczenia prawa własności członków Wspólnot (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest rażąco nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Skoro uchwalając plan Rada Gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja winna także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18).
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępne CBOSA). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Mając na uwadze powyższe, przyjęte w planie rozwiązania nadmiernie i nieproporcjonalnie ingerują w prawa właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogę wewnętrzną 6KDWxs, a także właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne 1KDWxs-5KDWxs.
Skoro droga 6KDWxs mająca na celu obsługę komunikacyjną wykazanego terenu 6MW, nie została zaplanowana jako droga "publiczna", lecz droga "wewnętrzna" w rozumieniu art. 8 u.d.p., to oznacza, że nieruchomości, na których ją zaprojektowano nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Jej realizacja nie może zatem nastąpić bez zgody właścicieli i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęcie w Uchwale rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowych właścicieli. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich, albowiem choć nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności (por. wyrok NSA z 31 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12, dostępne CBOSA).
Podkreślić należy, że droga określona w zaskarżonym planie jako droga wewnętrzna z praktycznego punktu widzenia będzie pełniła rolę drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie nadal pozostanie w gestii właścicieli nieruchomości, co oceniać można w kategoriach zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostek, a nadto właściciele nieruchomości zmuszeni będą do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów.
Wobec powyższego należało rozważyć, czy taki sposób określenia przeznaczenia w planie działki nr 37/11 oraz działek nr 37/4, 37/8, 37/13 nie przekracza granic władztwa planistycznego Gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie planistyczne – sprowadzające się w istocie do zapewnienia podstawowego układu komunikacyjnego w zakresie dostępu terenu 6MW do drogi publicznej KD-Z poprzez prywatną drogę wewnętrzna 6KDWxs oraz prywatne drogi wewnętrzne 1KDWxs-5KDWxs – jawi się jako godzące w istotę prawa własności i rażąco nieproporcjonalne.
Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu symbolem KD-Z oznaczono drogę publiczną "biegnącą" wzdłuż ulicy T. Mateckiego (§ 3 pkt 7 Uchwały), zaś symbolem 6MW oznaczono teren obecnie niezabudowany, a przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 3 pkt 2 Uchwały). Droga wewnętrzna oznaczona symbolem 6KDWxs dotychczas służyła mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej C. oraz mieszkańcom Wspólnoty Mieszkaniowej D. (tj. właścicielom terenów oznaczonych w planie symbolami 5MW oraz 7MW) jako droga dojazdowa do dróg wewnętrznych oznaczonych 1KDWxs-5KDWxs, połączonych z drogą publiczną KD-Z.
W zaskarżonym postanowieniu Uchwały organ władzy planistycznej postanowił jednak nadto przeznaczyć drogę 6KDWxs jako drogę dojazdową prowadzącą do drogi publicznej KD-Z przez system komunikacyjny dróg wewnętrznych 1KDWxs-5KDWxs, dla całego nowego terenu 6MW - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 9 pkt 10 lit. c Uchwały).
Nie można przy tym pominąć – zgodnie z uwagami skarżących – że tereny dróg wewnętrznych 1KDWxs-5KDWxs nie są dostosowane do tak intensywnego ruchu pojazdów i już teraz są nadmiernie obciążone w stosunku do swych możliwości technicznych. Teren oznaczony symbolem 6MW jest rozległy obszarowo i jeszcze niezabudowany, w całości przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną. Można zatem założyć, że stopniowo postępująca zabudowa terenu 6MW, połączona ze wzrostem liczby mieszkańców, przysporzy drogom wewnętrznym oznaczonym 1KDWxs-5KDWxs jeszcze więcej obciążeń w stosunku do swych możliwości technicznych i jednocześnie zwiększy intensywność ruchu pojazdów.
W tym miejscu Sąd zaznacza, że podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3314/14, CBOSA), w którym wskazano, że przeciwko rozwiązaniu jakie przyjęto w planie w odniesieniu do zaproponowanego układu komunikacyjnego przemawia konieczność respektowania, przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych), zasady proporcjonalności - wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).
NSA podkreślał, że jako szczególnie doniosły – a zarazem niespełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właścicieli działek, przez które ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" – jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku – oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów), zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA).
Nadto NSA podkreślał, że kwestionowana regulacja planistyczna, taka jak w niniejszej sprawie, budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w planie ogólnodostępny, ale niepubliczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w planie przeznaczeniem drogowym.
W świetle powyższego, rozwiązanie przyjęte w planie oceniać należy jako nadmierne ograniczenie prawa własności, wyklucza bowiem prawo samodzielnego decydowania przez właścicieli o sposobie zagospodarowania należących do nich nieruchomości, w tym swobodnego podziału zgodnie z prawem rozporządzania rzeczą. Zabieg celowego połączenia dróg publicznych powszechnie dostępną drogą wewnętrzną, to w istocie wyznaczenie pełniącego funkcję drogi publicznej ciągu komunikacyjnego, którego utrzymanie winno obciążać podmiot publicznoprawny. Nadto trudności w realizacji tak określonej w planie drogi wewnętrznej przesądzają o potrzebie jej wybudowania na rzecz interesu publicznego, a więc jako drogi publicznej, drogi wewnętrzne ze swej istoty zakładają przydatność dla właściciela a gruntu.
Należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje generalnej dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych w planie miejscowym. Organ ustalając na nieruchomościach należących do członków Wspólnot status, parametry i cel przedmiotowego przeznaczenia terenu przekroczył jednak władztwo planistyczne. Rolą prywatnych dróg wewnętrznych w przedmiotowym planie stało się pełne przejmowanie ruchu z dróg publicznych i całkowite zapewnienie dostępu do nieruchomości oznaczanych symbolem 6MW z tych dróg. Uchwała w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinna być tak skonstruowana, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, ale poprzez drogi publiczne, a drogi wewnętrzne powinny pełnić rolę dodatkowego i uzupełniającego skomunikowania poszczególnych terenów.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1330/15). Interes publiczny zostało przedłożony ponad interes obywateli w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności.
W powyższym kontekście znaczenie ma także i taka argumentacja, że przeznaczenie w planie określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciele tego terenu mają obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana (udostępniona, jak w niniejszej sprawie) zależy więc wyłącznie od właścicieli tych nieruchomości, przy czym uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące i wiążące dla właścicieli i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tych działek według własnych innych potrzeb, czy planów. Zatem także i z tej perspektywy, mimo, że przedmiotowe drogi wewnętrzne (1KDWxs-5KDWxs) są już urządzone lub częściowo urządzone (6KDWxs), to wyznaczenie takiej drogi w planie na nieruchomościach członków Wspólnot w istocie odpowiadającej charakterem drodze publicznej, narusza nadmiernie interes prawny właścicieli działek, gdyż ogranicza ich prawo własności. Jak wskazano powyżej, ograniczenie to zostało przez Sąd ocenienie jako przekraczające granice władztwa planistycznego i naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz istotę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 9 pkt 10 lit. c zaskarżonej Uchwały w części obejmującej wyrażenie "6MW", jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie 3, 4 i 5 sentencji wyroku, na postawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składały się wpisy od skarg uiszczone przez skarżące Wspólnoty oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) w wysokości 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa 68 zł (4 x 17 zł), co łącznie daje 548 zł.
Należy jednocześnie zaznaczyć, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu o zmianę terminu rozprawy czy jej odroczenie. Zgodnie z art. 107 p.p.s.a nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. W myśl art. 109 p.p.s.a rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Urlop wypoczynkowy pełnomocnika organu nie jest przeszkodą, o której mowa w art. 109 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23.07.2020 r., II FSK 1059/18, LEX nr 3058577.)