IV SA/Po 1009/17

IV SA/Po 1009/17 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2018-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Józef Maleszewski
Maciej Busz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1088/18 - Wyrok NSA z 2019-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
IV SA/Po 1009/17
Uzasadnienie
Starosta Śremski decyzją z dnia 25.05.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej skarżący) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia 21 stycznia 2014 r. [...] dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego o wiatę w Nochowie na działce nr ewid. [...] odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i dokonania zmiany pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Śremskiego dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...], dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego o wiatę w Nochowie przy ul. [...], polegającej na dobudowie garażu w miejscu wcześniej projektowanej wiaty.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wcześniej Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 23 marca 2017 r. [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. organ wydający decyzję bada m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.
Starosta Śremski w toku ponownego postępowania postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej do dnia 12 maja 2017 r., w zakresie:
1. opracowania projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Śremie,
2. ujednolicenia na wniosku i dokumentacji projektowej nazwy i rodzaju zamierzenia budowlanego,
3. opracowania projektu budowlanego zgodnie z § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.).
W wyznaczonym terminie skarżący uzupełnił wskazane braki z wyjątkiem jednego, gdyż nie opracował projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Śremie.
Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie (...).
Wymogi dotyczące dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25 poz. 133). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia projekt zagospodarowania działki należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej; w razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapy, o których mowa w § 4 zwane są "mapami do celów projektowych".
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Oryginał mapy do celów projektowych jest opracowywany przez geodetę w wyniku aktualizacji w terenie mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Kopia mapy do celów projektowych (zaktualizowana mapa zasadnicza lub mapa jednostkowa), na której projektant sporządza projekt zagospodarowania działki powinna być, stosownie do ww. przepisów, aktualna. Potwierdzeniem aktualności mapy (poza datą aktualizacji jej przez geodetę w terenie) jest klauzula, o której mowa w art. 12b i 40 prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm., dalej p.g.i.k.), a także w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1183). Zgodnie z § 21 ust. 3 tego rozporządzenia, dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia.
Zgodnie z art. 12b ust. 4 p.g.i.k., podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi m.in. pozytywny wynik ich weryfikacji. Zgodnie z art.12b ust. 6 p.g.i.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Dlatego klauzula, o której mowa w art. 12b p.g.i.k. jest gwarancją pozytywnej weryfikacji i przyjęcia do zasobów wyników prac geodezyjnych, tj. zaktualizowanych map przez geodetów, które dalej służą jako mapy do celów projektowych.
Starosta nie kwestionował zarzutu skarżącego, że uwierzytelnienie odbywa się wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Wymagał tylko, żeby to uwierzytelnienie znalazło się na mapie służącej do opracowania planu zagospodarowania terenu.
Odnośnie zarzutu skarżącego, że mapa do celów budowlanych stanowi opracowanie geodezyjno-kartograficzne na potrzeby budownictwa nie podlegające uwierzytelnieniu, a nie jest dokumentacją geodezyjną dotyczącą nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych Starosta Śremski wskazał, że rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę prowadzi postępowanie administracyjne, a wszystkie załączniki do wniosku, w tym projekt budowlany, a tym samym mapa do celów projektowych, stanowią dokumenty w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem skarżącego organ prowadzący zasób geodezyjny nie jest uprawniony i władny do stwierdzenia aktualności mapy. Starosta nie zakwestionował tego, że to geodeta uprawniony dokonuje w terenie aktualizacji map, lecz wskazał, że aktualność mapy to nie tylko data wykonania aktualizacji jej w terenie przez geodetę, ale również pozytywna weryfikacja i przyjęcie jej do państwowego zasobu (data na klauzuli). Jednostki wykonawstwa geodezyjnego, tj. uprawnieni geodeci, nie są upoważnieni do dokonywania aktualizacji prowadzonych w ramach zasobu baz danych.
Starosta nie zgodził się z Wojewodą, że organ wydający pozwolenie na budowę nie może żądać uwierzytelnienia dokumentów zgodnie z art. 12b ust. 5 p.g.i.k., ponieważ uwierzytelnienie takie odbywa się wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Zauważył, że art. 12b ust. 5 p.g.i.k. informuje, że uwierzytelnienie może odbyć się na wniosek zainteresowanego, a nie stanowi, że Starosta nie może zobowiązać zainteresowanego do opracowania projektu na mapie posiadającej klauzulę. Podkreślono, że art. 12b ust. 5 informuje zainteresowanego, że aby otrzymać taką klauzulę musi złożyć stosowny wniosek.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niecelowej i niezgodnej z prawem.
Wskazał m.in., że podtrzymuje swoją argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 16.01.2017 r. od decyzji nr [...] z dnia 02.01.2017 roku. Jego zdaniem przepisy ustaw Prawo budowlane i Prawo geodezyjne nie przewidują, aby mapy powstałe w wyniku prac geodezyjnych dołączane do wniosku o pozwolenie na budowę, miały być opatrywane jakimikolwiek klauzulami. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może żądać uwierzytelnienia dokumentów zgodnie z art. 12b ust 5 p.g.i.k., gdyż odbywa się ono wyłącznie na wniosek zainteresowanego.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 18.08.2017r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w to miejsce przywołał jako podstawę prawną tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu zauważono, że zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7.
Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń (w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Starosta Śremski postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zamiennym m.in. poprzez złożenie projektu zagospodarowania terenu opracowanego na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Śremie oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta.
W wyznaczonym terminie skarżący uzupełnił nieprawidłowości z wyjątkiem złożenia opracowania projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Śremie.
W związku z wątpliwościami dotyczącymi kwestii prawidłowości załączonego do projektu budowlanego planu zagospodarowania terenu Wojewoda Wielkopolski zwrócił się o opinię do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu (dalej WINGiK).
Mając na uwadze uzyskane wskazania zawarte w piśmie WINGiK z dnia 24 lipca 2017 r. wyjaśniono, że szczegółowe zasady opracowywania map do celów projektowych regulują wydane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572, zwane dalej rozporządzeniem o standardach) oraz wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25 , poz. 133, zwane dalej rozporządzeniem o czynnościach geodezyjnych w budownictwie). W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie czynności geodezyjnych w budownictwie) projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Z § 5 tegoż rozporządzenia wynika, że wymóg aktualności map do celów projektowych dotyczy zarówno obszaru planowanej inwestycji jak i obszaru otaczającego teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy. Ponadto, w myśl § 6 treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać:
1) opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linii
zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu,
2) usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody,
3) usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy.
W przepisach prawa nie zdefiniowano pojęcia "aktualnej mapy, jak również nie określono okresu ważności mapy do celów projektowych, ani nie powierzono żadnemu podmiotowi kompetencji do ustalania okresu ważności takiej mapy. Jednakże z analizy w/w przepisów wynika, iż określenie to dotyczy przede wszystkim aktualnej mapy zasadniczej, której treść odpowiada sytuacji występującej w terenie, potwierdzonej wynikami pomiarów dokonanymi przez wykonawcę prac geodezyjnych, która z kolei stanowi podstawę do opracowania mapy do celów projektowych. Można zatem przyjąć, że mapa taka traci aktualność z chwilą zmiany informacji w niej zawartych. Mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Aktualność mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na niej odzwierciedlonego. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Mapa do celów projektowych nie jest opracowaniem tożsamym z mapą zasadniczą, ale treść mapy zasadniczej stanowi zasadniczą treść mapy do celów projektowych.
Upoważnienia nadanego projektantowi w zakresie poświadczania za zgodność z oryginałem mapy do celów projektowych, które wynika z treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie można utożsamiać z upoważnieniem do wnoszenia zmian w treści tej mapy, które zaszły już po jej opracowaniu. Wprowadzanie tych zmian na mapę do celów projektowych przez projektanta stanowiłoby zaprzeczenie zgodności tej mapy z oryginałem opracowanym przez wykonawcę prac geodezyjnych. Tym samym takie poświadczenie byłoby poświadczeniem nieprawdy. Projektant sporządzający projekt budowlany nie jest uprawniony do nanoszenia na mapę elementów, o których mowa w § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia.
Szczegółowe zasady opracowania map do celów projektowych określone zostały w § 79-82 rozporządzenia o standardach.
Kopię mapy zasadniczej pozyskiwanej w określonej dacie z państwowego zasobu geodezyjnego nie można utożsamiać z "kopią aktualnej mapy zasadniczej', a także z "mapą do celów projektowych".
Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183,, zwanego dalej rozporządzeniem o zasobie), w powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego gromadzone są mapy zasadnicze, które stanowią materiał tego zasobu. Zatem mogą być między innymi udostępniane różnym podmiotom na ich wniosek w wyniku złożenia stosownego "zamówienia".
Sposób i tryb udostępniania materiałów zasobu określają przepisy rozdziału 4 rozporządzenia o zasobie. W myśl przepisu zawartego w § 21 ust. 2 rozporządzenia udostępniane kopie materiału zasobu, w tym kopie dokumentów, które wchodzą w skład operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Taką właśnie klauzulą opatruje się kopie mapy zasadniczej wykonane z oryginałów znajdujących się w ewidencji zasobu. Treść tej klauzuli nie stanowi o aktualności tych map. Klauzula ta informuje, że kopia mapy została wydana przez uprawniony organ i poświadcza zgodność treści kopii z treścią oryginału tej mapy w dacie jej wykonania przez udostępniającego. Nie poświadcza natomiast, że dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z aktualizacją, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 rozporządzenia o zasobie (§21 ust. 3 rozporządzenia o zasobie). Tą właśnie klauzulą organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie to polega między innymi na potwierdzeniu zgodności z dokumentacją przekazaną przez wykonawcę pracy geodezyjnej lub pracy kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 5 p.g.i.k.). Ponadto, przepis § 21 ust. 1 rozporządzenia o zasobie jest spójny z § 2 ust. 1 - wydanego na podstawie art. 12 d ust.2 p.g.i.k. - rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 914), który stanowi, że dokumenty opracowane przez wykonawców prac na potrzeby innych - odrębnych czynności podlegają opatrzeniu klauzulami urzędowymi, o których mowa w rozporządzeniu o zasobie.
Zatem, opatrzenie mapy do celów projektowych klauzulą, o której mowa w załączniku nr 5 do rozporządzenia o zasobie daje gwarancję, że mapa ta podlegała ocenie i spełnia wymogi oraz normy dokładnościowe określone w rozporządzeniu o czynnościach geodezyjnych w budownictwie i rozporządzeniu o standardach.
Wojewoda, odnosząc się do wcześniej powołanego przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który stanowi, że "Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać cześć opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta "wskazał, że przez kopię mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta należy rozumieć poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta, w myśl § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia, kopię mapy do celów projektowych, która została opatrzona klauzulą, o której mowa w załączniku nr 5 do rozporządzenia o zasobie.
Wobec powyższego Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, jednocześnie uchylając decyzję w części dyspozytywnej w zakresie powołanego art. 35 ust. ust. 3 p.b. Wskazano, iż inwestor w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. realizując obowiązek nałożony na niego postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. ustosunkował się do wszystkich punktów w nim zawartych. Zatem, nawet jeżeli te wyjaśnienia nie były dla organu odpowiednie, to tego rodzaju okoliczność nie może być uznana za niewykonanie obowiązku. Pomimo tego Starosta Śremski wydał kwestionowaną decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. uzasadniając ją tym, iż inwestor nie wywiązał się w całości z nałożonych na niego postanowieniem obowiązków. O niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Okoliczność taka nie może natomiast być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 p.b., czyli z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ nieprawidłowości (wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1023/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 672/16). Zatem w sytuacji, gdy inwestor wykonał wezwanie organu, lecz w sposób niepełny zaistniała podstawa odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Dlatego przywołana przez Starostę Śremskiego w zaskarżonej decyzji podstawa prawna jest wadliwa i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust 3 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że aktualna mapa w rozumieniu ww. przepisu oznacza mapę uwierzytelnioną w trybie, o którym mowa w art. 12b ust. 5 p.g.i.k., podczas gdy brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiego wniosku,
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i dokonania zmiany pozwolenia na budowę w wyniku błędnego uznania, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w ww. przepisie,
3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i dokonaniu zmiany pozwolenia na budowę,
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,
5) przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. art. 36a ust. 3 p.b. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy spełnione zostały ku temu przesłanki, gdyż organ I instancji niesłusznie domagał się od skarżącego opracowania projektu zagospodarowania terenu na mapie posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mimo, że obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia aktualności mapy, ograniczając się jedynie do definicji pojęcia mapy zasadniczej. Zgodnie z § 2 pkt 7 p.g.i.k., przez pojęcie mapa zasadnicza rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.
Podkreślono, że w ustawie - Prawo budowlane brak jest przepisu, który uzależniałby uznanie mapy za aktualną od nadania jej jakichkolwiek klauzul urzędowych, w tym również klauzul o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.i.k.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy - Prawo budowlane, a konkretnie na przepisy:
- rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: rozporządzenie o standardach),
- rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (dalej: rozporządzenie o czynnościach geodezyjnych w budownictwie).
Powyższe przepisy w żadnym miejscu nie wiążą przymiotu aktualności mapy z opatrzeniem jej jakimikolwiek klauzulami urzędowymi.
W świetle § 4 rozporządzenia o czynnościach geodezyjnych w budownictwie, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, mapy, o których mowa w § 4, zwane są dalej "mapami do celów projektowych". W dalszej części rozporządzenia wskazano, jakie elementy powinna zawierać mapa do celów projektowych (§ 6 rozporządzenia). Szczegółowe zasady opracowania map do celów projektowych określone zostały w § 78-82 rozporządzenia o standardach, który to akt również nie uzależnia uznania mapy za aktualną od opatrzenia jej klauzulą.
Dodatkowo wskazano, iż art. 12d ust. 2 p.g.i.k. określa, że uwierzytelnieniu podlegają wyłącznie dokumenty sporządzane na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Od powyższych dokumentów należy odróżnić opracowania geodezyjno-kartograficzne na potrzeby budownictwa, co wynika z art. 2 pkt 1 lit. a) p.g.i.k. Mapę do celów projektowych należy zaliczyć do tego drugiego zbioru, tj. opracowań na potrzeby budownictwa, co wynika między innymi z rozporządzenia o czynnościach geodezyjnych w budownictwie. Stosownie do § 3 tego rozporządzenia, opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych obejmują przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego. Kwalifikacji tej nie zmienia również fakt, iż w efekcie służy ona pośrednio uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Organ prowadzący zasób geodezyjny nie jest uprawniony do stwierdzania aktualności mapy. Jedynym podmiotem uprawnionym do stwierdzenia aktualności mapy z terenem jest jednostka wykonawstwa geodezyjnego, czyli geodeta z uprawnieniami lub firma zatrudniająca takiego geodetę.
Organ wydając decyzję odmowną interpretuje przepisy rangi ustawowej przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.i.k., tj. rozporządzenia w sprawie zasobu. Taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 14 marca 2011 r. (sygn. akt II FPS 8/10), wskazał, że wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje z innymi przepisami danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz przepisami zawartymi w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski: op. cit., s. 152 i nast.). Brak jest wobec tego podstaw do dokonywania wykładni przepisów ustawy przez pryzmat aktów wykonawczych, do jakich należy zaliczyć rozporządzenia poszczególnych ministrów.
Wobec przedłożenia przez skarżącego projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, organ nie powinien był odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i dokonania zmiany pozwolenia na budowę, gdyż w sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b.
Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18.08.2017r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty Śremskiego z dnia 25.05.2017r. nr [...] - odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i dokonania zmiany pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Śremskiego dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...], dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego o wiatę w Nochowie przy ul. [...], polegającej na dobudowie garażu w miejscu wcześniej projektowanej wiaty – jedynie w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w to miejsce przywołująca jako podstawę prawną art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a w pozostałej części utrzymująca ją w mocy.
Przepisy prawa materialnego właściwe w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej p.b.).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja taka nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni.
Według art. 32 ust. 4 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu terenu; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Natomiast w myśl z art. 34 ust. 3 p.b. projekt budowlany powinien zawierać m.in.:
1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;
2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną, proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych.
Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 p.b.).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z 27.04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Tak więc organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest zbadać, czy projekt zagospodarowania terenu sporządzono na aktualnej mapie do celów projektowych. W judykaturze przyjmuje się, że obowiązek ten jest spełniony jeżeli projekt zagospodarowania terenu wykonano na mapie aktualnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Takie stanowisko zajął m.in. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 07.11.2017r. o sygn. II SA/Lu 491/17 (publ. CBOSA). W jego uzasadnieniu wskazano, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Sąd ten wyjaśnił, że w rozpoznawanej przezeń sprawie projekt zagospodarowania działki został sporządzony przez uprawnionego geodetę na aktualnej mapie do celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, gdyż potwierdza to stosowna adnotacja na tej mapie. Wyjaśniono, że organy nie mogą – co do zasady – kwestionować mocy prawnej takiej mapy pochodzącej od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. W przypadku bowiem, gdy inwestor spełnia wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w przepisach wykonawczych, dotyczące sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stwierdza klauzula właściwego organu, nie ma podstaw do tego, by organy administracji architektoniczno-budowlanej podważały przebiegu zaznaczonych na mapie granic i to jedynie w oparciu o twierdzenia strony skarżącej, sprzeciwiającej się realizacji planowanej inwestycji.
Taki sam pogląd wyraził wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę nie ma podstaw prawnych, by kwestionować treść mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wyrok z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2167/15).
Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17.04.2015r. o sygn. VII SA/Wa 2007/14 (publ. CBOSA) podkreślił, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.i.k., gdyż projekt zagospodarowania terenu (część rysunkowa) nie został sporządzony na oryginale bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie został również opatrzony klauzulą, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych.
Problematyka map do celów projektowych to zagadnienie z pogranicza Prawa budowlanego oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż korzystanie z tych map jest wymogiem związanym z procesem inwestycyjno-budowlanym, regulowanym przez Prawo budowlane, natomiast unormowaniem podstawowym dla map, także istotnych dla praktyki budowlanej, jest Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Wymóg w tym zakresie wynika z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z § 8 ust. 3 tego rozporządzenia część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie do celów projektowych, z uwzględnieniem w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, powinna określać m.in. orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu.
Powyższe rozporządzenie nie definiuje map do celów projektowych, odsyłając w § 8 ust. 1 do przepisów wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.i.k. Jest to odesłanie do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz.1572, dalej rozporządzenie o standardach).
To ostatnie rozporządzenie również nie precyzuje pojęcia "map do celów projektowych". W § 50 zawiera jednak kolejne odesłanie do innych przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 43 ust. 4 p.b.
Artykuł 43 p.b. przewiduje obowiązek geodezyjnego wyznaczenia w terenie obiektów budowlanych, w szczególności wymagających pozwolenia na budowę. Artykuł ten został zmieniony z dniem 28 czerwca 2015 r. przez nowelizację Prawa budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443).. Na podstawie art. 43 ust. 4 p.b. wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz.133, dalej rozporządzenie o czynnościach). W rozumieniu tego rozporządzenia mapy do celów projektowych to mapy, o których mowa w § 4 rozporządzenia o czynnościach. W przepisie tym wskazane zostały dwa rodzaje map, na których należy sporządzić projekt zagospodarowania działki lub terenu.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia o czynnościach projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zostać sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, w razie zaś braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali - na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z tym że w razie budowy pojedynczych obiektów o prostej konstrukcji, usytuowanych w granicach jednej nieruchomości, dopuszcza się wykonanie mapy jednostkowej w układzie lokalnym dla danej inwestycji.
Mapy do celów projektowych odniesione zostały do mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza, w rozumieniu art. 2 pkt 7 p.g.i.k., to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. W wyroku z 18 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1455/10, Lex nr 1151884) NSA uznał, iż "z definicji legalnej mapy zasadniczej zawartej w art. 2 pkt 7 p.g.i.k. wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego."
Poza mapą zasadniczą mapa do celów projektowych została też odniesiona do mapy ewidencyjnej, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej r.e.g.b.). Zgodnie z § 79 ust. 1 rozporządzenia o standardach treść mapy do celów projektowych w zakresie konturów użytków gruntowych i konturów klas gleboznawczych musi być zgodna z treścią mapy ewidencyjnej. Mapie ewidencyjnej poświęcony jest w szczególności § 28 r.e.g.b. § 78 rozporządzenia o standardach. określa w oparciu o co mapa do celów projektowych jest sporządzana.
Mapa do celów projektowych jest niezbędna dla opracowania projektu budowlanego. Chodzi o stanowiący jeden z elementów projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, który poza częścią opisową powinien zawierać część rysunkową, sporządzoną właśnie na mapie do celów projektowych.
Przedłożony przez skarżącego do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.gi.k. Projekt zagospodarowania terenu (część rysunkowa) nie został bowiem opatrzony klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych.
Należy wskazać, że ustawodawca wprowadzając w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie, jednocześnie nie zakreślił żadnego terminu aktualności ("ważności") mapy używanej do celów projektowych. Taki termin nie wynika także z innych przepisów prawa, w tym z unormowań rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W rozporządzeniu tym w zakresie wymagań dotyczących mapy projektu zagospodarowania działki lub terenu wskazano jedynie, że taki projekt powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność (§ 10 rozporządzenia), oraz że powinien on zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.i.k. (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).
Na podstawie tego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), które w § 50 odsyła do "mapy do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Oznacza to więc odesłanie do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Z przepisów § 5 w związku z § 4 tego rozporządzenia wynika, że mapą do celów projektowych jest mapa zasadnicza, a w braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali – mapa jednostkowa. Zasadą jest, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia).
Żaden z przywołanych wyżej aktów prawnych nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem mapy "aktualnej". Trzeba zatem odwołać się do powszechnego sposobu rozumienia określenia "aktualny" w języku polskim. Na gruncie reguł znaczeniowych tego języka, "aktualny", w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle, co "dotyczący teraźniejszości i tego, co jest dla niej istotne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "aktualny" w zn. 1). W konsekwencji należy stwierdzić, że mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. Ani przepisy prawa, ani względy doświadczenia życiowego nie dają dostatecznych podstaw do konstruowania domniemania, że wyłącznie z uwagi na upływ określonego czasu (np. miesiąca, roku albo dwóch lat) mapa wykorzystana do celów projektowych traci aktualność. Przeciwnie, należy uznać, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 08.12.2015r. o sygn. II OSK 909/14, publ. CBOSA).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Starosta Śremski postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. nr [...] nałożył na inwestora m.in. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej do dnia 12 maja 2017 r. zobowiązując skarżącego m.in. do opracowania projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Śremie,
W wyznaczonym terminie skarżący uzupełnił wskazane w w/w postanowieniu braki z wyjątkiem wyżej opisanego obowiązku. Tak więc przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy projekt zagospodarowania terenu powinien być opracowany na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uszczegółowiając istotę sporu sprowadza się on do odpowiedzi na pytanie, czy aktualną mapą do celów projektowych jest także mapa, która nie została opatrzona klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych.
Skarżący zarzucił, że żadne przepisy nie wiążą przymiotu aktualności mapy z opatrzeniem jej klauzulami urzędowymi.
Zaakcentować jednak należy, że organy architektoniczno – budowlane nie mają kompetencji, ani żadnych środków, do weryfikacji, czy załączona do wniosku mapa do celów projektowych ma przymiot aktualności. Jeśli więc taka mapa nie została opatrzona klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych, to organ architektoniczno-budowlany nie wie, czy taka mapa jest aktualna, czy też nie. Samo oświadczenie inwestora jest niewystarczające, gdyż z oczywistych względów ma on interes, by twierdzić, że złożył aktualną mapę. Oświadczenie takie ma charakter subiektywny, a nie obiektywny. Ponadto z reguły inwestor nie posiada także kompetencji i wiedzy, by ocenić, czy dana mapa jest aktualna. W tej sytuacji poświadczenie aktualności mapy przez uprawniony organ jest logicznym i racjonalnym rozwiązaniem. Uprawniony organ potwierdza aktualność mapy do celów projektowych, a w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw, by kwestionować taką mapę. Tak więc wykładnia celowościowa i aksjologia przemawiają za przyjęciem, iż mapa do celów projektowych posiada przymiot aktualności wówczas, gdy została opatrzona klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych. Powyższa wykładnia funkcjonalna znajduje także oparcie w przepisach prawa.
W ocenie Sądu orzekającego nie można przyjąć, że mapa do celów projektowych ma przymiot aktualności jeśli nie została opatrzona klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych.
W kontrolowanej sprawie istotne jest także to, że Wojewoda w toku postępowania odwoławczego zwrócił się o stosowne wyjaśnienia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu (dalej WINGiK).
Wyjaśnienia te zostały zawarte w piśmie WINGiK z dnia 24 lipca 2017 r. Wprawdzie pismo to nie ma charakteru opinii biegłego, a tym bardziej nie jest wiążące, tym niemniej niewątpliwie zostało ono sporządzone przez organ specjalistyczny w zakresie geodezji i kartografii i w ocenie Sądu jego treść ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że WINGiK nie tylko posiada wiedzę specjalistyczną w zakresie geodezji i kartografii, lecz także jest on podmiotem, którego wyjaśnienia mają charakter obiektywny. WINGiK nie ma bowiem żadnego interesu prawnego i faktycznego, by być stronniczym i nierzetelnym odpowiadając na zapytanie SKO i formułując treść pisma z dnia 24 lipca 2017 r.
W konkluzji tego obszernego pisma WINGiK jednoznacznie wskazał, że przez kopię mapy do celów projektowych poświadczoną za zgodność oryginałem przez projektanta należy rozumieć poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta - w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) – kopię mapy do celów projektowych, która została opatrzona klauzulą, o której mowa w załączniku Nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 05 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego (Dz.U. z 2013r., poz.1183). Sąd orzekający aprobuje ten pogląd.
Jak słusznie wskazał WINGiK opatrzenie mapy do celów projektowych klauzulą o której mowa w załączniku Nr 5 do w/w rozporządzenia daje gwarancję, że mapa podlegała ocenie i spełnia wymogi oraz normy dokładnościowe o których mowa w rozporządzeniu o czynnościach oraz w rozporządzeniu o standardach.
Jednocześnie WINGiK trafnie zauważył, iż uwierzytelnienie dokumentów stanowiących rezultaty prac geodezyjnych jest czynnością materialno – techniczną dokonywaną nie z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek zainteresowanej tym strony. Wynika to z art.12 b ust.5 p.g.i.k., który stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2. p.g.i.k. Ten z kolei przepis ten stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych m.in. na potrzeby postępowań administracyjnych, w tym wzór wniosku o uwierzytelnienie opracowanych dokumentów.
Sąd orzekający podziela pogląd Starosty Śremskiego, że art. 12b ust. 5 p.g.i.k. jedynie informuje, iż uwierzytelnienie może odbyć się na wniosek zainteresowanego, że aby otrzymać taką klauzulę musi złożyć stosowny wniosek, lecz nie stanowi, że Starosta nie może zobowiązać zainteresowanego do opracowania projektu na mapie posiadającej klauzulę
Postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę niewątpliwie jest postępowaniem administracyjnym. W świetle wyżej przytoczonych przepisów uwierzytelnienie dokumentów opracowanych na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych (jakim jest także niniejsze postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę) możliwe jest tylko na wniosek zainteresowanej strony. Jednakże organ administracji uprawniony jest domagać się od strony złożenia takiego uwierzytelnionego dokumentu. Wówczas strona – pod rygorem poniesienia negatywnych konsekwencji prawnych – zobligowana jest złożyć stosowny wniosek, by uzyskać dokumenty wymagające urzędowego uwierzytelnienia.
Tym samym Starosta Śremski prawidłowo postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. nr [...] nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej m.in. poprzez złożenie w terminie do dnia 12 maja 2017 r. opracowania projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nadawaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Śremie.
Jak trafnie wskazały organy zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń (w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił tego braku. Dlatego organy słusznie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dodatkowo należy wskazać, że składając wniosek skarżący załączył do niego mapę do celów projektowych opatrzoną jego imienną pieczęcią i podpisem. Poświadczanie dokumentów samemu sobie w ocenie Sądu orzekającego nie jest prawidłową praktyką.
Jednocześnie Sąd orzekający podzielił stanowisko organu odwoławczego, że o niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Okoliczność taka nie może natomiast być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 p.b., czyli z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ nieprawidłowości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1023/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 672/16). W kontrolowanej sprawie skarżący zrealizował dwa z trzech obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Starosty Śremskiego z dnia 04 maja 2017r. Dlatego też Wojewoda trafnie wskazał jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art.35 ust.1 pkt 3 p.b. stanowiący, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ponieważ art.35 ust.4 p.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to a contrario należy przyjąć, że w razie niespełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. należy odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę
Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.