IV SA/Po 571/24

IV SA/Po 571/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Józef Maleszewski
Maciej Busz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 571/24
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31.10.2023 r. nr [...] : "stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. dnia 12 listopada 2010r.),".
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na wniosek S. W. (dalej jako skarżący) z dnia 2.07.2020r., wszczęło nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W treści wniosku S. W. podniósł, że zaskarżona decyzja narusza rażąco prawo.
Decyzją z dnia 11.08.2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 4 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W wyniku zaskarżenia w/w decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 7.04.2022r. o sygn. akt IV SA/Po 59/22 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11.08.2021r. nr [...]
Kierując się treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 946/21 uznano, że podstawą stwierdzenia nieważności powinien być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Kolegium idąc za wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uznało, że nie można akceptować działania organu, w którym wydaje on decyzję umarzającą postępowanie, argumentując to uchwaleniem uchwały, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Główna podstawa do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) tak naprawdę nie zaktualizowała się w dniu wydania decyzji.
Opierając się na powyższym wskazano, że zasadnym okazał się zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki, gdy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji SKO w P. z 31.10.2023 r. nr [...] wniósł Prokurator Okręgowy w P. na podstawie art. 184 § 1 i § 2 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775, zwanej dalej k.p.a.) żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na:
1. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. - poprzez zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcia dotyczące przedmiotu innego postępowania, przy jednoczesnym pominięciu przedmiotu postępowania prowadzonego pod sygn. [...] (wskazanie innych działek i budynków), a tym samym zaniechanie wydania orzeczenia co do istoty sprawy i nie zastosowanie wskazań zawartych w wyroku WSA z 23 marca 2023 r., sygn. IV SA /Po 100/23 - co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2. obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych ze stanem faktycznym, mimo braku wykazania oczywistego charakteru naruszenia przepisu prawa materialnego i w konsekwencji nieprawidłowe stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 października 2023 r., sygn. [...].
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r. o sygn. IV SA/Po 100/23 WSA w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji SKO w P. z dnia 25 sierpnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 kwietnia 2014 roku Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie budowy 4 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Sąd oceniając w/w decyzję SKO w P. wskazał, że sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana w taki sposób, że w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej.
WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 100/23 wskazał, iż SKO w P. w decyzji z 29 sierpnia 2022r. oznaczonej znakiem [...] procedowało po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7.04.2022r. o sygn. akt IV SA/Po 59/22 w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., w zakresie budowy 4 budynków magazynowo - biurowo- usługowych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd wskazał, że po wskazaniu podstawy prawnej, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2018r., poz. 570 ze zm.) art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 2021r., poz. 735), w miejscu rozstrzygnięcia znalazło się sformułowanie:
"stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z dnia 12 listopada 2010r.)"
Reasumując WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. IV SA/Po 100/23 przyjął, iż decyzja SKO z dnia 29 sierpnia 2022r. znak [...] nie zawierała wskazanego w art. 107 ust. 1 pkt 5 k.p.a. obligatoryjnego jej elementu tj. rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W związku z wyżej opisanym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r. o sygn. IV SA/Po 100/23, SKO w P. w dniu 31 października 2023 r. w sprawie [...] wykonując zobowiązanie Sądu wydało decyzję dotyczącą decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 kwietnia 2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 4 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ignorując pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 23 marca 2023 r. o sygn. IV SA/Po 100/23.
Sentencja zaskarżonej decyzji ponownie została sformułowana przez ten sam skład orzeczniczy w sposób niezrozumiały i nie realizujący wskazań WSA w Poznaniu w w/w wyroku. Ponadto zachodzi sprzeczność między jej treścią, a treścią uzasadnienia. Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadając swojemu rozstrzygnięciu treść przytoczoną poniżej nie rozstrzygnęło istoty sprawy. Sentencja zaskarżonej decyzji otrzymała bowiem następujące brzmienie:
" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: Przewodniczący: H. S. (spr.), Członkowie: T. T., J. R.
po rozpatrzeniu z urzędu na posiedzeniu niejawnym działając po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23.03.2023 r. sygn. IV SA/Po 100/23 sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] w miejscowości S. w zakresie budowy 4 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst Dz.U. z 2018r., poz. 570 ze zm.) art. 127§3, art. 156§1 pkt 2, art. 157§1, art. 158§1 ustawy z dnia 14.06.1960r. — Kodeks Postępowania Administracyjnego (jedn. teks: Dz. U. z 202Ir., poz. 735 ze zm.: dalej: Kpa),
stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 201 Or., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010r.) ".
Z brzmienia sentencji nie wynika wprost, jakiej treści orzeczenie zostało wydane przez SKO w P.. Fragment sentencji w postaci frazy "stwierdzenia nieważności" nie został poprzedzony sformułowaniem "odmawia" (co oznaczałoby rozstrzygnięcie w postaci odmowy stwierdzenia nieważności), ani też nie została mu nadana forma gramatyczna "stwierdza nieważność" (co oznaczałoby z kolei rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia nieważności).
Nie jest to jednak jedyne uchybienie dotyczące treści sentencji decyzji, gdyż w istocie nie dotyczy ona w ogóle przedmiotu postępowania prowadzonego przez SKO w P. pod sygnaturą [...]. Postępowanie to bowiem prowadzone było odnośnie decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014 r. Nr [...] (dot. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) dot. 4 budynków. Tymczasem w sentencji decyzji kończącej postępowanie znalazło się wadliwe rozstrzygnięcie dotyczące decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] (dot. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) dotyczące 2 budynków.
Tym samym, zachodzi istotna rozbieżność między treścią sentencji decyzji, a treścią uzasadnienia. Analiza treści decyzji przedstawiona powyżej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że na podstawie treści samej sentencji decyzji nie można ustalić treści rozstrzygnięcia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o sygn. [...] Podkreślono, że choć uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób prawidłowy (dotyczy właściwego przedmiotu postępowania), to nie można na jego podstawie uznać, by cała decyzja miała prawidłowy charakter. Sentencja decyzji musi zawierać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. III SA/Gd 178/19). Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 1886/96 - "Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji." Wyrok ten - choć wydany ponad dwadzieścia lat temu, nie stracił na aktualności.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska. Zatem podstawowym i obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie.
Zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia istoty sprawy, gdyż w treści jej sentencji orzeczono w stosunku do decyzji Wójta Gminy T. dotyczącej innych działek i budynków. Jest oczywiste, że tak sformułowane rozstrzygnięcie nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107§ 1 k.p.a. Tym samym decyzja organu odwoławczego rażąco narusza prawo. W wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I GSK 843/11, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że aby rozstrzygnięciu można było zarzucić, iż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jego treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. W świetle poczynionych rozważań, nie może budzić wątpliwości, że taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Reasumując, SKO w P. w zaskarżonej decyzji wydało rozstrzygnięcie dotyczące innej sprawy niż ta, którą wskazano we wstępnej części decyzji z dnia 31 października 2023 roku, bowiem przywołano sprawę z decyzji Wójta Gminy T. o numerze [...] dotyczącą 4 budynków, a w rozstrzygnięciu wskazano sprawę z decyzją Wójta Gminy T. [...] odnoszącą się do innej inwestycji 2 budynków oraz na innych działkach ewidencyjnych. Zatem w sposób niezrozumiały ponownie doszło do rozbieżności pomiędzy wskazaniem czego sprawa dotyczy, a rozstrzygnięciem w konkretnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego przed SKO w P.. Z akt administracyjnych sprawy oraz z treści prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 07 kwietnia 2022r. (sygn. IV SA/Po 59/22) wynika, co nie budziło wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 24 kwietnia 2014r., nr [...] dotyczyło umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., w zakresie budowy 4 budynków magazynowo – biurowo - usługowych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Po drugie, błędnie sformułowano rozstrzygnięcie - "stwierdzenia nieważności...". Nie wynika z niego czy organ odwoławczy odmawia stwierdzenia nieważności, czy orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, z których zgodnie wynika, że rozstrzygnięcia organu nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, jasny, wyraźny i jednoznaczny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji, to już z tego tylko powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać, co skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie wyraża woli organu administracji publicznej załatwiającego sprawę (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) oraz godzi w zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i pogłębiana zaufania obywateli do organu państwa, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.
Uchybienia powyższe WSA w Poznaniu ocenił w opisanym wyroku z dnia 23 marca 2023 r., sygn. IV SA/Po [...] jako skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji SKO z dnia 29 sierpnia 2022r.
W związku z powyższym i wobec nie zastosowania się do wskazań WSA w Poznaniu wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 31 października 2023r. nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO w P.) decyzją z 13.06.2024 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.10.2023r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P. z dnia 23 stycznia 2024r. nr [...] wszczęło 20.02.2024r. postępowanie nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 31.10.2023r. nr [...].
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Są nimi:
1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Jedynie wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Przy czym, aby organ nadzoru mógł stwierdzić nieważność danego aktu, to nie tylko musi zachodzić jedna z przesłanek pozytywnych określonych w § 1 pkt. 1-7 art. 156 k.p.a., ale również nie może zachodzić żadna z przesłanek negatywnych określonych w § 2 powołanego przepisu.
Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W niniejszej sprawie Kolegium przychyliło się do zarzutów zawartych w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w P. i stwierdziło, iż decyzja SKO w P. z dnia 31.10.2023r. nr [...] narusza poprzez swe wady przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż ma błędnie sformułowaną sentencję - rozstrzygnięcie.
Opierając się na powyższym wskazano, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa, zakreślającego przesłanki, gdy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. nie wskazując żadnej argumentacji i żadnych zarzutów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Pełnomocnik zawodowy skarżącego pismem z 26.07.2024 r. uzupełnił skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje przesłanka w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a wystąpiły jedynie oczywiste omyłki pisarskie;
2. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych ze stanem faktycznym i nie wzięcie pod uwagę, iż wykazano oczywisty charakter naruszenia przepisu prawa materialnego, wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, automatyczne przyjęcie stanowiska zawartego w sprzeciwie bez analizy, stwierdzając wystąpienie naruszenia przepisów prawa prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c), uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
3) na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania i uszczegółowiono argumentację podniesionych zarzutów.
Wskazano m.in., że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na podniesione przez Prokuratora Okręgowego zarzuty i stwierdzono, iż skład orzekający przychylił się do nich. Wskazano przy tym jedynie, iż decyzja SKO w P. z dnia 31.10.2023 r. nr [...] narusza przez swe wady przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż ma błędnie sformułowaną sentencję - rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji nie zawarto analizy powołanych przez organ przepisów, które zostały w jego uznaniu naruszone (z wyjątkiem przytoczenia treści art. 156 § 1 k.p.a.) i nie odniesiono się do treści decyzji, wobec której złożony został sprzeciw. Organ nie wyjaśnił istoty naruszenia wskazanych przez niego przepisów, które jego zdaniem wystąpiły i nie poczynił własnych ustaleń oraz analizy prawnej.
Skarżący w szczególności zarzucił, iż zarzut nr 2 podniesiony w sprzeciwie jest nieuzasadniony, gdyż decyzja z dnia 31 października 2023 r. (znak sprawy [...]) wskazuje, iż ustalono oczywisty charakter naruszenia przepisu prawa materialnego na 2 stronie uzasadnienia, powołując się na ustalenia stanu faktycznego potwierdzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie zawiera wyjaśnień, które pozwoliłyby skarżącemu na zrozumienie procesu myślowego organu, który doprowadził konkluzji zawartej w sentencji decyzji. Tym samym, naruszone zostały przepisy : art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławczego nie wyjaśniło wszystkich istotnych kwestii w sprawie, a w szczególności tego, iż błędy w sentencji wskazane przez Prokuratora Okręgowego w P. nie stanowią rażącego naruszenia prawa i powinny one zostać naprawione poprzez wydanie postanowienia o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Przepis zawarty w art. 113 § 1 k.p.a. stanowi, że "Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach". Błędy wskazane przez Prokuratora w istocie powinny zostać kwalifikowane wyłącznie jako oczywista omyłka pisarska i na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. powinna zostać sprostowane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podkreślono, iż w decyzji z dnia 31 października 2023 r. Kolegium prawidłowo wskazało jej przedmiot, tj. decyzję Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Omyłka pisarska polega na oczywistym, w kontekście pierwszej części sentencji i uzasadnienia, błędnym wpisaniu numerów działek oraz ilości budynków, które były przedmiotem decyzji Wójta Gminy T. . Druga z oczywistych omyłek pisarskich polega na tym, iż nie umieszczono słów "stwierdza się", tak jak zrobił to organ w zaskarżonej decyzji. Oczywistość tej omyłki również wynika z pierwszej części sentencji tejże decyzji, w której przytoczono prawidłowo przedmiot postępowania.
Na poparcie argumentacji, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, lecz wskazane przez Prokuratora w sprzeciwie błędy powinny być przedmiotem sprostowania. Skarżący powołał się w tym zakresiena wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2023 r. II OSK 2948/20 oraz z dnia 29 listopada 2019 r. II OSK 2800/18.
Dalej wskazał, że nie sposób uznać oczywistej omyłki pisarskiej w niniejszej sprawie za rażące naruszenie prawa. Z tego powodu zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.)
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13.06.2024 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji własnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.10.2023r. nr [...].
Sąd wskazuje, że istotny jest dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.
Mianowicie, w sprawie z wniosku S. W. doszło do wydania decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 kwietnia 2014 roku (znak sprawy [...]) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 roku (znak sprawy [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy T. .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 59/22) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2021 r. (znak sprawy [...]).
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia 29 sierpnia 2022 r. (znak sprawy [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2023 roku (sygn. akt IV SA/Po 100/23) stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2022 roku (znak sprawy [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 kwietnia 2014 roku (znak sprawy [...]) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie budowy 4 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją w produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Dnia 31 października 2023 roku, po uprawomocnieniu się ww. wyroku, ponownie wydana została decyzja SKO w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy T. z dnia 24 kwietnia 2014 roku (znak sprawy [...]) w miejscowości S., w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Prokurator Okręgowy w P. złożył sprzeciw z dnia 23 stycznia 2024 roku od decyzji SKO w P. z dnia 31 października 2023 roku (znak sprawy [...]). Decyzji tej zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 13 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek w/w sprzeciwu Prokuratora, stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.10.2023 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na podniesione przez Prokuratora Okręgowego zarzuty i stwierdzono, iż skład orzekający przychylił się do nich. Wskazano przy tym jedynie, iż decyzja SKO w P. z dnia 31.10.2023 r. nr [...] narusza przez swe wady przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż ma błędnie sformułowaną sentencję - rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji nie zawarto analizy powołanych przez organ przepisów, które zostały w jego uznaniu naruszone (z wyjątkiem przytoczenia treści art. 156 § 1 k.p.a.) i nie odniesiono się do treści decyzji, wobec której złożony został sprzeciw.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 572, dalej jako "k.p.a.").
Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony.
W ocenie Sądu niezwykle istotnym jest w kontrolowanej sprawie, a co umyka w istocie uwadze strony skarżącej, że wcześniej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2023 roku (sygn. akt IV SA/Po 100/23) stwierdził nieważność decyzji SKO w P. z dnia 29 sierpnia 2022 r. (znak sprawy [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 kwietnia 2014 r. (znak sprawy [...]) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie budowy 4 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją w produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art.153 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że WSA w Poznaniu w wyroku z 23.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 100/23 wskazał, że zasadny okazał się wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w P. z 29 sierpnia 2022 r. z uwagi na to, że sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana w taki sposób, że w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej.
Dalej Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1); datę wydania (pkt 2); oznaczenie strony lub stron (pkt 3); powołanie podstawy prawnej (pkt 4); rozstrzygnięcie (pkt 5); uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7); podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8); w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9). Są to jej obligatoryjne elementy.
Jak wynika z wyroku z 23.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 100/23, SKO w P. w decyzji z 29 sierpnia 2022r. wskazało, że procesowało po rozpoznaniu z urzędu na posiedzeniu niejawnym działając po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7.04.2022r. sygn. akt IV SA/Po 59/22 sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Następnie po wskazaniu podstawy prawnej, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst Dz.U. z 2018r., poz. 570 ze zm.) art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jedn. teks: Dz. U. z 2021r., poz. 735), w miejscu rozstrzygnięcia znalazło się sformułowanie:
"stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z dnia 12 listopada 2010r.)".
Sąd w przywołanej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazanego w art. 107 ust. 1 pkt 5 k.p.a. obligatoryjnego jej elementu, tj. rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja, która rażąco narusza prawo. Wskazano, że rozstrzygnięcie, określane również jako osnowa decyzji, stanowi wyraz woli organu co do ukształtowania stosunku prawnego w określony sposób. Jest to kluczowy element decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego lub procesowego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 października 2009 r., sygn. II SA/Ol 741/09, Legalis).
Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r., sygn. III SA 1225/94, ONSA 1996, Nr 3, poz. 135; wyrok NSA w Poznaniu z 26 października 1995 r., SA/Po 1024/95, Glosa 1996, Nr 7, poz. 35; wyr. WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., III SA/Wa 2515/06, Legalis; wyr. NSA z 26 września 2007 r., II OSK 1253/06, Legalis; wyr. NSA z 6 maja 2008 r., II GSK 64/08, Legalis; wyr. NSA z 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 24 września 2009 r., II SA/Bk 473/09, Legalis, oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski, 2021, Legalis).
Rozstrzygnięcie decyzji powinno, więc zostać sformułowane w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co do kierunku orzeczenia sformułowanego przez organ. Ta część decyzji, stanowiąc wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego, powinna być na tyle zrozumiałe dla stron, aby nie było wątpliwości, czego ona dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone (wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 491/16, LEX nr 2429389). Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być także sformułowane w taki sposób, żeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, czyli aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczyło (wyr. NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, niepubl.; wyr. WSA w Krakowie z 15 marca 2007 r., II SA/Kr 891/04, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 28 września 2009 r., II SA/Gl 9/09, Legalis; wyr. NSA z 3 lipca 2019 r., II GSK 2059/17, Legalis).
Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2022 r., IV SA/Po 991/21, LEX nr 3405848, a także M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 107, LEX).
Sąd wskazał, że po pierwsze SKO w P. wydało rozstrzygnięcie dotyczące innej sprawy niż ta, którą wskazało we wstępnej części decyzji z dnia 29 sierpnia 2022r., bowiem przywołano sprawę z decyzji Wójta Gminy T. o numerze [...] i dotyczącą 4 budynków, a w rozstrzygnięciu wskazano sprawę z decyzji Wójta Gminy T. nr [...], odnoszącą się do innej inwestycji - 2 budynków oraz na innych działkach ewidencyjnych. Doszło więc do rozbieżności pomiędzy wskazaniem czego sprawa dotyczy, a rozstrzygnięciem w konkretnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego przed SKO w P..
Po drugie, w ocenie wspomnianego Sądu, błędnie sformułowano rozstrzygnięcie - "stwierdzenia nieważności...". Nie wynika z niego czy organ odwoławczy odmawia stwierdzenia nieważności, czy orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, z których zgodnie wynika, że rozstrzygnięcia organu nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, jasny, wyraźny i jednoznaczny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji, to już z tego powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać, co skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie wyraża woli organu administracji publicznej załatwiającego sprawę (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) oraz godzi w zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.
Wprawdzie z treści uzasadnienia decyzji z dnia 29 sierpnia 2022 r. wynika, że organ zastosował się do wskazań zawartych w wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 59/22 i uznał, że ujawniono naruszenie obowiązujących regulacji materialnoprawnych, a decyzja była dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO wskazało w uzasadnieniu także, że nie można akceptować działania organu, w którym wydaje on decyzję umarzającą postępowanie, argumentując to uchwaleniem uchwały, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Tym samym z uzasadnienia decyzji można wywodzić, że intencją organu było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 kwietnia 2014 r., tym niemniej, jak wskazano powyżej, brak jednoznacznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przez organ administracji w sentencji decyzji z 29 sierpnia 2022r. przesądza o jej rażącej wadliwości i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uchybienia powyższe Sąd ocenił jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w sposób oczywisty, wyraźny i nie pozwalający na ich zaakceptowanie z punktu widzenia praworządności, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji SKO w P. z 29 sierpnia 2022r. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Końcowo Sąd ten nakazał, by ponownie rozpatrując sprawę SKO w P. precyzyjnie określiło w decyzji w przedmiocie jakiej sprawy orzeka i następnie wydało jednoznaczne, pełne i nie budzące wątpliwości rozstrzygniecie, które następnie uzasadni zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni przy tym wydany w sprawie prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07 kwietnia 2022r., sygn. akt IV SA/Po 59/22.
Sąd orzekający nie tylko, na mocy art.153 p.p.s.a., jest związany powyżej zaprezentowaną wykładnią, lecz także w pełni ją aprobuje.
Przechodząc bezpośrednio na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że decyzją z dnia 13 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.10.2023 r., która powieliła takie same błędy jakie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 marca 2023 r., o sygn. akt IV SA/Po 100/23.
Zarówno SKO w P., jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, byli związani na mocy art.153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r., o sygn. akt IV SA/Po 100/23.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sentencji decyzji z 31.10.2023 r. nr [...] orzekło : "stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo- usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. dnia 12 listopada 2010r.),".
Z niezrozumiałych przyczyn Kolegium powtórzyło więc wadliwe sformułowanie sentencji decyzji i błędnie sformułowało rozstrzygnięcie - "stwierdzenia nieważności...". Nie wynika z niego, czy organ odwoławczy odmawia stwierdzenia nieważności, czy orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, z których zgodnie wynika, że rozstrzygnięcia organu nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, jasny, wyraźny i jednoznaczny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji – a także mając na uwadze wiążące stanowisko sformułowane w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r., o sygn. akt IV SA/Po 100/23 - to już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja SKO w P. z 31.10.2023 r. nr [...] nie mogła się ostać, co skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie wyraża woli organu administracji publicznej załatwiającego sprawę (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) oraz godzi w zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.
Ponadto Sąd wskazuje, że S. W. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sentencji decyzji z 31.10.2023 r. nr [...] orzekło : "stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo- usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. dnia 12 listopada 2010r.),".
Tak więc ponownie SKO w P. wydało rozstrzygnięcie dotyczące innej sprawy niż ta, którą wskazano we wniosku, bowiem przywołano sprawę z decyzji Wójta Gminy T. o numerze [...] i dotyczącą 4 budynków, a w rozstrzygnięciu wskazano sprawę z decyzji Wójta Gminy T. nr [...], odnoszącą się do innej inwestycji - 2 budynków oraz na innych działkach ewidencyjnych niż we wniosku. We wniosku i w decyzji SKO w P. z 31.10.2023 r. wskazano bowiem w większości odmienne działki.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 31.10.2023 r. nr [...] wskazało, że procedowało na posiedzeniu niejawnym działając po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23.03.2023r., sygn. akt IV SA/Po 100/23 sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.04.2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko
Następnie po wskazaniu podstawy prawnej, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst Dz.U. z 2018r., poz. 570 ze zm.) art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm. dalej Kpa ), w miejscu rozstrzygnięcia znalazło się sformułowanie: "stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24.4.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo- usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. dnia 12 listopada 2010r.),".
Doszło więc ponownie do rozbieżności pomiędzy wskazaniem czego sprawa dotyczy, a rozstrzygnięciem w konkretnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego przed SKO w P.. SKO P. wydało bowiem rozstrzygnięcie dotyczące innej sprawy niż ta, którą wskazało we wstępnej części decyzji z dnia 31.10 2023r., bowiem na wstępie przywołano sprawę z decyzji Wójta Gminy T. o numerze [...] i dotyczącą 4 budynków, a w rozstrzygnięciu wskazano sprawę z decyzji Wójta Gminy T. nr [...], odnoszącą się do innej inwestycji - 2 budynków oraz na innych działkach ewidencyjnych.
Ponadto, jak już trafnie przesądzono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23.03.2023r. o sygn. akt IV SA/Po 100/23, zaskarżona decyzja z 31.10.2023 r. nie zawiera wskazanego w art. 107 ust. 1 pkt 5 k.p.a. obligatoryjnego jej elementu, tj. rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne rozważania zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23.03.2023r. sygn. akt IV SA/Po 100/23 dotyczące nieważności postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja, która rażąco narusza prawo. W świetle powyższych ustaleń i rozważań taką decyzją niewątpliwie była decyzja SKO w P. z 31.10.2023 r. nr [...], którą prawidłowo wyeliminowano z obrotu prawnego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13.06.2024 r. nr [...]
Reasumując, i odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że decyzja SKO w P. z 31.10.2023 r., zawierała takie same błędy, co poprzednia decyzja SKO w P. z 29.08.2022 r. Sąd stwierdził nieważność tamtej decyzji wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 100/23. Już choćby z tego względu, z uwagi na związanie oceną prawna na mocy art.153 p.p.s.a., nietrafiony jest zarzut, że przedstawione wyżej błędy zawarte w decyzji z 31.10.2023 r., były omyłkami pisarskimi, skoro za takie omyłki nie uznano ich w powołanym wyroku.
Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje w tej kwestii, że rozbieżności pomiędzy wskazaniem czego sprawa dotyczy, a rozstrzygnięciem dotyczyły częściowo innych działek, a także innej liczby budynków, a w rezultacie odmiennych zamierzeń inwestycyjnych. Takich rozbieżności nie sposób uznać za oczywiste omyłki pisarskie.
Zasadny natomiast jest zarzut skarżącego, że w zaskarżonej decyzji SKO w P. z 13.06.2024 r. brak jest pogłębionej analizy prawnej. Kolegium sporządziło zbyt lakoniczne uzasadnienie swej decyzji z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a. SKO oparło swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wskazaniu, że podziela zarzuty Prokuratora. Sąd jednak miał na uwadze, że było to uchybienie wyłącznie procesowe bez żadnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie sprzeciwu Prokuratora było bowiem szczegółowe i zasadne co do meritum. Przede wszystkim zaś wady decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31.10.2023 r. nr [...] były oczywiste w świetle wiążących ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23.03.2023r. sygn. akt IV SA/Po 100/23,a dotyczących w istocie takich samych wad poprzedniej decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.