IV SA/Gl 907/07

IV SA/Gl 907/07 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2008-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Bezrobocie
Sygn. powiązane
I OSK 1114/08 - Wyrok NSA z 2009-06-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 735,  art. 750
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2003 nr 188 poz 1848
art. 119
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - t.j.
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art. 2  ust. 1  pkt 2 i 11
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA (del.) Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez E. B., reprezentowaną przez radcę prawnego – M. Ł., jest decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], uchylającą decyzję własną z dnia [...] r. o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie brutto oraz orzekającą o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , powołując się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Prezydent Miasta C. uznał E. B. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i przyznał jej prawo do zasiłku od dnia [...] r. w wysokości [...] kwoty zasiłku dla bezrobotnego, tj. [...] zł miesięcznie wobec stwierdzenia, iż E. B. spełnia określone w ustawie warunki uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku.
Następnie, postanowieniem z dnia [...] r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w C. wznowił z urzędu na podstawie art. 145, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 oraz art. 142 K.p.a. postępowanie zakończone powyższa decyzją, wskazując, iż uzyskał informację, że strona nadal pełni funkcję [...] w Spółdzielni A w C., po czym decyzją z dnia [...] r. uchylił wskazaną wyżej decyzję własną z dnia [...] r. i odmówił uznania E. B. za osobę bezrobotną. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia (...). W uzasadnieniu podał, iż wprawdzie w dniu rejestracji strona przedłożyła świadectwo pracy z [...] r., z którego wynikało, iż od [...] r. do [...] r. pełniła funkcję [...] spółdzielni, a stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron z przyczyn likwidacji pracodawcy, to jednak z funkcji tej, do pełnienia której została wyznaczona uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia z dnia [...] r. nr [...], nie została odwołana w trybie art. 119 § 4 prawa spółdzielczego przez organ, który ją wyznaczył, o czym świadczy również treść protokołu przesłuchania strony i świadka – K. F. Organ wskazał, że uchwałą nr [...] Rady Nadzorczej Spółdzielni zawarto z E. B. umowę o wykonywanie czynności [...] i nadzór nad całością [...], ustalając wynagrodzenie miesięczne w kwocie [...] zł brutto, przy czym Rada nie może rozwiązać z [...] spółdzielczej umowy o pracę na wykonywanie czynności [...], a nieotrzymywanie z tego tytułu wynagrodzenia nie stoi na przeszkodzie dochodzenia na drodze sądowej wynagrodzenia podlegającego w pierwszej kolejności zaspokojeniu jako koszty [...], stosownie do art. 125 prawa spółdzielczego. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) organ wskazał, że będąc w dalszym ciągu [...] spółdzielni E. B. nie spełniała na dzień rejestracji warunków bycia osobą bezrobotną, a tym samym nie przysługiwało jaj prawo do zasiłku dla bezrobotnych, co uzasadniało wznowienie postępowania i wyeliminowanie dotkniętej wadą decyzji.
W wyniku odwołania, wniesionego przez E. B., reprezentowaną w toku całego postępowania przez pełnomocnika – radcę prawnego M. Ł., w którym po pierwsze – wskazywano na dwa stosunki prawne jakie zawiera w sobie pełnienie funkcji [...], z których jeden jest stosunkiem cywilnoprawnym opartym o powołanie dokonane uchwałą walnego zgromadzenia, natomiast drugi to umowa o pracę wykonywana na podstawie umowy, po rozwiązaniu której strona nie pobierała już wynagrodzenia pełniąc ją nieodpłatnie jako członek zarządu, a po drugie – zarzucano [...] polegające na pominięciu kopii rozwiązania umowy o pracę z dnia [...] r., która była w posiadaniu organu, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r., uchylił powyższą decyzję przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Argumentując, że do [...], którego nie łączy stosunek pracy, mają zastosowanie przepisy dotyczące umowy zlecenia, organ odwoławczy uznał konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia czy w dacie [...] r. zlecenie to było przez stronę realizowane i zalecił przeprowadzenie dowodu z akt rejestrowych Spółdzielni, informacji o dochodach [...], akt osobowych strony i akt sądowych w sprawie o sygn. [...] celem ustalenia zakresu obowiązków [...], a także informacji ZUS odnośnie wyrejestrowania z ubezpieczenia społecznego i ewentualnego ponownego zgłoszenia z tytułu umowy zlecenia.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., ponownie uchylił decyzję z dnia [...] r. i odmówił uznania E. B. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu wskazał, że w aktach rejestrowych znajduje się aktualna informacja KRS według stanu na dzień [...] r. potwierdzająca, że strona jest nadal [...] Spółdzielni wpisanym do rejestru. Natomiast ani w aktach rejestrowych ani w aktach osobowych nie znajduje się umowa cywilnoprawna o dalsze pełnienie funkcji [...] po rozwiązaniu umowy o pracę z dniem [...] r., przy czym z pisma z dnia [...] r. wynika, że rozwiązanie umowy o pracę nie ma wpływu na pełnienie funkcji [...]. Nie ma dokumentu określającego zakres obowiązków również w aktach sądowych Sądu Rejonowego w C. o sygn. [...] i [...], dotyczących zasądzenia wynagrodzenia [...] za okres od [...] do [...] r. Brak jest także potwierdzenia ponownego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego po wyrejestrowaniu z dniem [...] r., a z informacji [...] wynika uzyskiwanie wynagrodzenia w roku [...] jedynie ze stosunku pracy. Na podstawie dowodów zebranych dotychczas, organ przyjął ponownie, że E. B. jest nadal [...] w spółdzielni pomimo rozwiązania umowy o pracę, gdyż z funkcji tej nie została dotąd odwołana i może dochodzić wynagrodzenia na drodze sądowej, a spółdzielczej umowy o pracę na wykonywanie czynności [...] nie może dokonać Rada Nadzorcza. Zdaniem organu, nawet przyjęcie, że po rozwiązaniu spółdzielczej umowy o pracę strona nadal pełniła funkcję [...] na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia, to również w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie posiadałaby statusu osoby bezrobotnej, co warunkuje istnienie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadzie art. 71 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...], w której - podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że strona nie została odwołana z funkcji [...] przez właściwy organ i na dzień rejestracji pomimo rozwiązania stosunku spółdzielczej umowy o pracę nadal pełniła tę funkcję - wskazano, iż wyjaśnienia strony, że pełni funkcję [...] nieodpłatnie, nie są uzasadnione i naruszają zasadę domniemania odpłatności zlecenia wynikająca z przepisów K.c.
Z decyzja powyższą nie zgodziła się strona, nadal reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz argumentując, że wskazywane przez organ domniemanie co do odpłatności umowy zlecenia z art. 750 K.c. ma charakter wzruszalny i ustawodawca wprowadził przesłanki do jego obalenia w postaci "okoliczności" uzasadniających nieodpłatność zlecenia. Taka "okolicznością", zdaniem odwołania, jest rozwiązanie na mocy porozumienia stron umowy o pracę z [...], gdyż absurdem byłoby przyjęcie, że [...] dobrowolnie rezygnuje z wynagrodzenia określonego w umowie o pracę aby w przyszłości zaspokoić swe roszczenia w oparciu o bliżej niesprecyzowana podstawę prawną.
Wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje obu instancji z uwagi na naruszenie w toku postępowania wymogów proceduralnych określonych w przepisach art. 7 i 77 K.p.a. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd przede wszystkim wskazał na definicję osoby bezrobotnej wynikającą z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), podkreślając, iż przez pojęcie innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy rozumie się miedzy innymi świadczenie usług na podstawie umowy o pracę lub świadczenie usług na podstawie innych umów, przy czym wedle art. 750 K.c. do umów, które nie są uregulowane innymi przepisami stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Sąd zaakcentował, że zestawienie celów ustawy o promocji zatrudnienia (...) z treścią ostatnio powołanego przepisu K.c. pozwala uznać, że świadczenie jakichś usług, które nie są regulowane innymi przepisami, wyczerpuje znamiona innej pracy, a tym samym wyłącza uznanie danej osoby za osobę bezrobotną. Powołując się na przepisy art. 118 i 125 ustawy Prawo spółdzielcze, Sąd podkreślił ponadto, że umowę z [...] zawiera rada spółdzielni, a pierwszeństwo w zaspokajaniu należności przypadających od spółdzielni mają koszty prowadzenia [...] oraz należności ze stosunku pracy i należności, którym przepisy prawa przyznają taka samą ochronę. Sąd przyjął, iż z dniem [...] r. skarżąca rozwiązała stosunek pracy ze Spółdzielnią, przy czym rozwiązanie spółdzielczej umowy o pracę nie wpłynęło na dalsze pełnienie przez nią funkcji [...] tej Spółdzielni, natomiast w dniu [...] r. Rada Nadzorcza Spółdzielni podjęła uchwałę o zawarciu ze skarżącą umowy o wykonywanie czynności [...], ustalając wynagrodzenie miesięczne w kwocie [...] zł brutto, zobowiązując jednocześnie Przewodniczącą Rady do podjęcia działań wykonawczych. Dalej Sąd zwrócił uwagę na niewyjaśnienie rozbieżności w dokumentach związanych z pobraniem przez skarżącą wynagrodzeń za rok [...], wskazując niejasności związane z tytułami ich pobrania i podając, że w świadectwie pracy wystawionym [...] r. jest mowa o niewypłaconym wynagrodzeniu za okres od [...] do [...] r., podczas gdy wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. zasądził wynagrodzenie za okres od [...] do [...] r., zaś z [...] wystawionego w dniu [...] r. może wynikać fakt otrzymywania pełnego wynagrodzenia od [...] do [...] r., podczas gdy skarżąca deklaruje, iż od [...] r. nie uzyskiwała żadnych dochodów objętych podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Poza tym, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, iż nie zostały wyjaśnione wątpliwości związane z okolicznościami uzasadniającymi wzruszenie domniemania odpłatności zlecenia. Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, że "z teoretycznego punktu widzenia istnieje możliwość zawarcia umowy o nieodpłatne wykonywanie jakichś usług, jednakże okoliczność taka musi wynikać wprost z umowy, nie powinna natomiast wynikać ze stanu faktycznego polegającego na tym, że ktoś nie pobiera wynagrodzenia z tego tytułu. Wskazane w Kodeksie cywilnym domniemanie jest wzruszalne (...), lecz wzruszenie musi wynikać z konkretnej czynności prawnej a nie ze stanu faktycznego, ponieważ osoba wykonująca takie usługi będzie w każdym momencie mogła wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem powołując się na wskazane domniemanie". W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd podkreślił natomiast konieczność zgromadzenia wszystkich niezbędnych dokumentów, a w szczególności umowy z dnia [...] r., której treść pozwoli ustalić jakie więzi prawne łączyły skarżącą ze Spółdzielnią, a nadto kiedy i z jakiego tytułu wypłacono skarżącej wynagrodzenie za pracę w spółdzielni.
W ramach ponownego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zgromadził dodatkowe dokumenty, w tym akta osobowe, zawierające umowę o pracę z dnia [...] r., karty wynagrodzeń za lata [...] i [...], świadectwo pracy, a nadto informacje o dochodach [...] za lata [...] i [...] oraz odpis wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Przeprowadził również dowód z zeznań świadka K. T. - [...] oraz z przesłuchania E. B., a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], opartą o przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] r. w wysokości [...]zł miesięcznie brutto, odmówił uznania strony za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] r., organ pierwszej instancji w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując na fakt rejestracji E. B. w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz przyznanie jej z dniem [...] r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia [...] r. Poza tym wskazano na brak w aktach osobowych umowy o dalszym pełnieniu funkcji [...] Spółdzielni A w C. oraz fakt bycia [...] potwierdzony przez skarżącą w toku przesłuchania w charakterze strony. Poza tym, w oparciu o te zeznania i zeznania świadka organ stwierdził, iż E. B. występowała z pozwem o zasądzenie wynagrodzenia za okres od [...] do [...] r., które to wynagrodzenie zostało jej zasądzone wyrokiem z dnia [...] r., jednak nie oddała tego wyroku do egzekucji i nie będzie z tego korzystać, gdyż zasądzone nim wynagrodzenie, jak również wskazane w świadectwie pracy zaległe wynagrodzenie za [...] i [...] oraz ekwiwalent za urlop, otrzymała w okresie od [...] r. do [...] r., a nie otrzymała jedynie wynagrodzenia za [...] i [...] r. Natomiast informacja [...] za [...] r. obejmowała wynagrodzenia za okres od [...] do [...] oraz od [...] do [...] r. i wynagrodzenie za okres od [...] do [...] r. w łącznej kwocie [...] zł. Organ stwierdził dalej, że uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Nadzorcza Spółdzielni wyraziła zgodę na zawarcie ze skarżącą umowy na wykonywanie czynności [...] i pomimo rozwiązania z dniem [...] spółdzielczej umowy o pracę strona nadal pełni funkcje [...] spółdzielni, wykonując czynności [...] i widnieje w Krajowym Rejestrze Sądowym jako [...] tej jednostki, gdyż nie została odwołana w trybie art. 119 § 4 Prawa spółdzielczego, co sama potwierdza, a [...] nie została zakończona. Organ skonkludował, że prowadzenie [...] spółdzielni jest umową, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, przy czym art. 735 K.c. przyjmuje domniemanie odpłatności, natomiast nieodpłatne wykonywanie czynności zleconych musi wynikać wprost z zawartej umowy, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie strona takiej umowy nie zawarła po rozwiązaniu spółdzielczej umowy o prace, stad wzruszenie domniemania nieodpłatnego wykonywania usług [...] jest niemożliwe. W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że z zestawienia postanowień art. 750 K.c. i art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia (..) świadczenie usług (w tym [...]) wyczerpuje znamiona innej pracy, a tym samym wyłącza uznanie danej osoby za bezrobotną, co uzasadnia stwierdzenie, że strona na dzień rejestracji nie spełniała warunków bycia osoba bezrobotną, a tym samym nie przysługiwało jej również prawo do zasiłku.
Od decyzji tej odwołanie wniosła E. B., nadal reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego M. Ł., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając błędna wykładnię i zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) w związku z art. 735 K.c., poprzez przyjęcie, że [...] spółdzielni, z którym rozwiązano umowę o prace nadal pełni tę funkcje na zasadach odpłatnego zlecenia. W uzasadnieniu powtórzono i rozwinięto argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniach i skardze, wskazując na podwójny charakter związku prawnego, jaki łączy członka zarządu ze spółdzielnią i wywodząc, że tylko stosunek pracy zawierany z członkiem spółdzielni przez radę nadzorczą na podstawie umowy pracę lub powołania (art. 52 § 1 Prawa spółdzielczego) ma charakter odpłatny gdyż umowę o pracę zawiera się z członkami zarządu zatrudnionymi w spółdzielni, a nadto zdarzają się sytuacje pełnienia funkcji przez członka zarządu społecznie bez umowy o pracę. Wskazując na przepis art. 119 ustawy Prawo spółdzielcze wskazano na przeważający w doktrynie pogląd, iż pełnienie funkcji członka zarządu ma charakter zbliżony do umowy zlecenia z art. 734 i nast. K.c., przy czym z art. 735 § K.c. wynika wzruszalne domniemanie odpłatności, przy czym, zadaniem odwołującej, "okolicznością", że pełnienie funkcji [...] było nieodpłatne jest rozwiązanie za porozumieniem umowy o pracę z [...]. Skoro umowa o pracę została rozwiązana, to odwołująca zrezygnowała z wynagrodzenia, a łączył ją ze spółdzielnią jedynie stosunek organizacyjny w postaci pełnienia funkcji [...] bez wynagrodzenia. Oprócz tego do odwołania niezbędna była uchwała walnego zgromadzenia, niemożliwa do podjęcia z uwagi na nieistnienie spółdzielni, a nadto dalsze pełnienie funkcji umożliwiało załatwianie spraw pracowniczych, w tym wystawianie świadectw pracy oraz zaświadczeń o zatrudnieniu i wynagrodzeniu (Rp-7) niezbędnych do naliczania kapitału początkowego. Poza tym w związku ze świadomym i jednoznacznym rozwiązaniem umowy o pracę występuje nieodpłatne zlecenie, co potwierdzają dokumenty świadczące, iż nie były odprowadzane składki do ZUS od rzekomo odpłatnej umowy zlecenia, a nadto odwołująca nie występowała nigdy z powództwami o zapłatę za czynności [...]. W końcowej części odwołania wskazano na zasady współżycia społecznego, podnosząc, że E. B. pracując kilkadziesiąt lat w Spółdzielni, zgodziła się z uwagi na prośby pracowników pełnić społecznie funkcje [...], a następnie pozbawiona została zarówno statusu bezrobotnego, jaki i podstawowych środków do życia w postaci zasiłku dla bezrobotnych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podzielając stanowisko organu pierwszej instancji że prowadzenie [...] spółdzielni jest umową, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, natomiast w dacie rejestracji w organie zatrudnienia E. B. wykonywała czynności [...], stąd nie spełniała przesłanek osoby bezrobotnej wyrażonych w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia (...), a w konsekwencji także warunków do uzyskania zasiłku dla bezrobotnego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska pełnomocnika, dotyczącego nieodpłatnego pełnienia funkcji [...], wskazując, iż wprawdzie do [...] r. E. B. nie otrzymała zapłaty za wykonaną usługę ani też o nią nie występowała, to jednak brak pisemnej umowy w tym zakresie nie wyklucza wystąpienia strony o tę zapłatę w późniejszym terminie.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i uznanie skarżącej za osobę bezrobotną od dnia [...] r. do dnia [...] r., ewentualnie uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, wyjaśniając, że zaskarżenie decyzji we wskazanej części spowodowane jest okolicznością przejścia skarżącej na [...] z dniem [...] r. Zarzuty i uzasadnienie skargi stanowiły powtórzenie in extenso treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić. Wobec treści skargi niezbędnym jest na wstępie poczynienie kilku istotnych uwag o charakterze formalnym. Po pierwsze - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, wynikającej z zasad współżycia społecznego, czy też natury celowościowej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.
Po wtóre - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że sąd poprzez uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, eliminuje z obiegu prawnego wadliwe decyzje. Sąd nie może zatem, jak chce pełnomocnik skarżącej, orzekać merytorycznie co do istoty sprawy. Może tylko ocenić, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Po trzecie - decyzje wydane w niniejszej sprawie są już po raz kolejny przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Poprzednio rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały przez Sąd wyeliminowane z powodu dostrzeżonych uchybień formalnoprawnych. Ta właśnie okoliczność, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta C. zostały podjęte po uchyleniu przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 981/05, decyzji obu instancji, ma zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd w niniejszym postępowaniu, gdyż zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Ostatnio wskazana zasada związania organu ponownie rozpatrującego sprawę łączy się z pewnymi elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Mimo bowiem użycia w art. 153 określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego (patrz: T. Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004r., s. 364). Natomiast wskazania do dalszego postępowania polegają na określeniu sposobu i kierunku uzyskania pełnego materiału faktycznego i dowodowego.
Według utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa, które Sąd podziela, przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się zawartą w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów prawnych, zarówno prawa procesowego jak i materialnego, polegającą na wyjaśnieniu ich istotnej części oraz sposobu zastosowania ich w konkretnym wypadku związanym z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się nie tylko krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, ale i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne oraz jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Zasada zawarta w omawianym przepisie art. 153 P.p.s.a. oznacza w istocie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres tego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego, gdyż zasięgiem oddziaływania tego wyroku zostaje objęte również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, jakie nastąpi w razie uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd (np. w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez sąd poprzednio wydanej decyzji), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Wyłączenie związania przewidzianego tym przepisie jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany faktycznego sprawy albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 364-366 oraz wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazywał na aspekty prawne dotyczące umów o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami, do których zgodnie z art. 750 K.c. mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu w kontekście art. 118 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) odnoszącego się do likwidatorów spółdzielni i w zestawieniu z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), wyrażając pogląd prawny, że świadczenie takich usług wyczerpuje znamiona innej pracy, a tym samym wyłącza uznanie danej osoby za osobę bezrobotną. Jednocześnie, przytaczając stanowisko organów, że do [...], którego nie łączy stosunek pracy, stosuje się przepisy K.c. dotyczące zlecenia, Sąd wskazał na wzruszalność domniemania odpłatności zlecenia, wskazując wyraźnie, że okoliczność nieodpłatnego wykonywania takiej umowy musi wynikać wprost z umowy, a nie ze stanu faktycznego, gdyż w każdym momencie możliwe jest wystąpienie do sądu powszechnego z roszczeniem opartym o powyższe domniemanie. Formułując zalecenia do dalszego postępowania Sąd nakazał zgromadzenie wszystkich niezbędnych dokumentów pozwalających na ustalenie więzów prawnych łączących skarżącą ze Spółdzielnią oraz wyjaśnienie kwestii związanych z uzyskiwanym wynagrodzeniem.
Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie od daty wydania omawianego wyroku nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która wyłączyłaby obowiązek podporządkowania się organów ocenie prawnej dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia [...]r., sygn. akt [...], wiążącej na przyszłość organ w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, i mogłaby mieć wpływ na sformułowaną przez ten Sąd ocenę prawną. Wyrok ten nie był również przez strony kwestionowany i nie został wzruszony w przewidzianym przepisami trybie.
Odnośnie wykonania zaleceń co do dalszego postępowania, należy uznać, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia wszystkich podniesionych w uzasadnieniu wyroku wątpliwości. W szczególności zauważyć przyjdzie, że w wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono tytuły wypłat dokonanych w roku [...] na rzecz skarżącej, wykazane w informacji o uzyskanych dochodach [...]. Usunięto również wszelkie wątpliwości związane z treścią i realizacją wyroku Sądu Rejonowego zasądzającego na rzecz skarżącej wynagrodzenie. Odnośnie treści umowy z dnia [...] r., zawartej ze skarżącą przez Radę Nadzorczą Spółdzielni A w C. w charakterze [...] Spółdzielni na czas nieokreślony z wynagrodzeniem [...] zł, zatytułowanej "umowa o pracę", należy wskazać, iż z zapisów na kartach wynagrodzeń wynika, iż ustalone wynagrodzenie odpowiadało w istocie wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez skarżącą na zajmowanym do dnia [...] r. stanowisku [...]. Poza tym Rada Nadzorcza Spółdzielni uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. wyraziła zgodę na rozwiązanie ze skarżącą spółdzielczej umowy o pracę na zasadzie porozumienia stron.
Rozważając niniejszą sprawę przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze do [...] stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu spółdzielni i członków zarządu, jeżeli przepisy o [...] nie stanowią inaczej. [...] może być odwołany w każdej chwili przez organ, który go wyznaczył, a ponadto z ważnych przyczyn związek rewizyjny, w którym spółdzielnia jest zrzeszona (§ 4). Z kolei § 5 obliguje organ, który odwołuje [...] do równoczesnego wyznaczenia innego.
W sprawie niespornym jest, że działając na podstawie powołanej wyżej uchwały Nr [...] Spółdzielnia A w [...] w C. w dniu [...] r. rozwiązała ze skarżącą spółdzielczą umowę o pracę z dniem [...] r. na zasadzie porozumienia stron z powodu zaprzestania prowadzenia działalności. Niespornym jest również to, że skarżąca w tejże Spółdzielni pełniła funkcję jej [...] od dnia [...] r., na podstawie uchwał Walnego Zgromadzenia członków Spółdzielni Nr [...] z dnia [...] r. i Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni Nr [...] z dnia [...] o [...] Spółdzielni, wyznaczających skarżącą na [...] Spółdzielni. Skarżąca figuruje jako [...] w Krajowym Rejestrze Sądowym Spółdzielni, jak również w organie podatkowym, do którego – jak sama oświadczyła do protokołu – składa comiesięczne sprawozdania, a zatem nie została skutecznie odwołana z tej funkcji, czego w istocie nie kwestionuje, wskazując na niemożliwość zebrania się tego organu Spółdzielni. Nie może więc być mowy o skutecznym zwolnieniu skarżącej z pełnienia powierzonej funkcji, gdyż brak jest uchwały podjętej przez właściwy do tego organ, czyli Walne Zgromadzenie Członków Spółdzielni. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła uchwały, z której wynikałoby jej odwołanie, co oznacza, że ze Spółdzielnią nadal łączy ją stosunek organizacyjny.
W sprawie nie jest kwestionowana również okoliczność, że od [...] r. skarżąca w związku z pełnieniem funkcji [...] nie otrzymywała wynagrodzenia. Argumentacja w tym zakresie nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. W tym względzie przywołać należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w obecnym składzie podziela, znajdujące pełne zastosowanie również w przypadku spółdzielni, że pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem osoba ta nie spełnia podstawowych przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2002r., sygn. akt II SA 2902/01, System Informacji Prawnej LEX nr 81919). Zaznaczyć należy, że wprawdzie wyrok ten został wydany na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednak zachowuje nadal aktualność wobec identycznej treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...).
Ponadto zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącej, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie przyznaje, że pełnienie funkcji [...] jest zbliżone swym charakterem do wykonywania umowy zlecenia z art. 734 i nast. K.c. Eksponuje jednak w skardze i odwołaniu fakt nieodpłatności pełnionej funkcji, skupiając się na zarzutach dotyczących wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów, a w szczególności wywodzi, że rozwiązując tę umowę skarżąca zrezygnowała z wynagrodzenia, co stanowi przesłankę wzruszającą domniemanie odpłatności umowy zlecenia wynikające z art. 735 § 1 K.c. W swoich wywodach pełnomocnik nie dostrzega jednakże okoliczności, iż w wyroku z dnia [...] r. Sąd wyraził w tym zakresie pogląd prawny, wskazując, że obalenie domniemania może nastąpić w wyniku przedłożenia dowodu w postaci odrębnej umowy o nieodpłatne świadczenie usług [...]. Tymczasem taki dowód w sprawie nie został przedłożony. Nie obalono zatem domniemania odpłatności umowy zlecenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że omówione wyżej związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza niemożliwość skutecznego oparcia skargi na podstawach prawnych sprzecznych z tą oceną. Z tych względów nie można było podzielić podniesionych w skardze zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji odnośnie sposobu wykazania, że wykonywanie funkcji [...] było nieodpłatne.
Wskazana przez Sąd w wyroku z dnia [...] r. potencjalna możliwość wystąpienia w każdej chwili przez skarżącą z roszczeniem o wynagrodzenie na podstawie art. 735 § 1 K.c. powoduje, jak wywiedziono w tym wyroku, że wyczerpana została przesłanka negatywna uznania skarżącą za bezrobotnego. Jak Sąd wskazał, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia (...) inną pracą zarobkową jest wykonywanie oznaczonej pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia czy umowy o dzieło. Skoro wykonywanie funkcji [...] spółdzielni jest umową zlecenia, a świadczenie usług w oparciu o tę umowę jest inną pracą, zatem organom administracji nie można zarzucić wskazywanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co oznacza, że organy w tej sprawie działały legalnie.
W szczególności należy uznać, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tle powyższego organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, że w sprawie zaistniały wskazane wyżej przesłanki wznowienia. Bezspornym jest, iż okoliczności, ujawnione po powzięciu przez organ informacji, że skarżąca nadal pełni funkcję [...] Spółdzielni A w C. w [...], istniały w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] r. i nie były temu organowi znane w dacie rejestracji skarżącej jako bezrobotnej, a ponadto w świetle art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia (...) miały istotne znaczenie w sprawie dotyczącej uznania za bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku, co z kolei implikowało konieczność uchylenia tejże decyzji i orzeczenia w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
W świetle powyższego należało uznać, że wydane w sprawie decyzje mogą pozostać w obrocie prawnym, a skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu, stąd orzeczono, jak w sentencji.
W związku z nieuwzględnieniem skargi brak jest podstaw do orzekania na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, gdyż na zasadzie art. 200 P.p.s.a skarżącemu przysługuje zwrot kosztów od organu w razie uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.