IV SA/GL 906/05

IV SA/Gl 906/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Mikusiński /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Protokolant stażysta Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 3 pkt 17, art. 20 ust. 3, art. 25, art. 30 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz upoważnienia Burmistrza Miasta C. z dnia [...] Nr [...] do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach świadczeń rodzinnych, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. uchylił od [...] prawo do dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznanego B.G. decyzją tego Kierownika z dnia [...]
Nr [...] na dziecko K. W., a także orzekł zwrot nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że kiedy w [...] strona ponownie wnioskowała o przyznanie jej świadczenia rodzinnego, oświadczyła, że zamieszkuje wspólnie z ojcem dziecka. W związku z tym pojawiły się wątpliwości dotyczące faktu samotnego wychowywania dziecka. Nadto stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego w trybie art. 23 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiadu ustalono, iż wnioskująca zamieszkuje wspólnie z ojcem dziecka i razem z nim sprawuje nad tym dzieckiem opiekę. Przytoczył też treść art. 3 ust. 17 ostatnio powołanego aktu, zgodnie z którym samotne wychowywanie dziecka oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Z uwagi na niespełnienie tego kryterium organ orzekający w I instancji uznał, iż kolejne świadczenie wnioskującej nie przysługuje, a to pobierane w okresie od [...] do [...] było świadczeniem nienależnym, wobec czego podlega zwrotowi.
Pismem z dnia [...] strona wnioskująca odwołała się od decyzji pierwszoinstancyjnej. Na wstępie zaznaczyła, że zaskarżona decyzja jest tak dla niej, jak i dla jej syna niesprawiedliwa i krzywdząca. Przyznała, że złożyła oświadczenie, wedle którego ojciec dziecka pomaga w wychowaniu syna, jednocześnie jednak podniosła, że nikt nie zapytał o rozmiar i formę tej pomocy. Podała, że od chwili urodzenia syna w [...] mieszkała w wynajmowanym mieszkaniu, ale jej stale pogarszająca się sytuacja finansowa oraz zawodowa zmusiła ją do zamieszkania razem z ojcem dziecka w jego mieszkaniu. B.G. dodała, że ponosi połowę opłat związanych z opłacaniem czynszu i mediów, a z ojcem dziecka nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Wyraziła też niezadowolenie z poczynionych przez organ ustaleń, w wyniku których stwierdzono brak uprawnień do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Podkreśliła, że utrzymywanie przez ojca prawidłowych relacji z dzieckiem nie zmienia faktu, iż wnioskująca jest panną samotnie wychowującą dziecko.
Działając w oparciu o przepisy art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 3 pkt 17, art. 12, art. 30 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył treść wspomnianego już art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy potwierdził poczynione na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalenia Kierownika, z których wynika, że odwołująca zamieszkuje wraz z ojcem dziecka, wspólnie zajmują się wychowaniem i utrzymaniem dziecka oraz uczestniczą w jego procesie edukacyjnym. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, Kolegium w całości utrzymało ją w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] B.G. zaskarżyła w całości powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. Zarzuciła jej rażące naruszenie prawa, a konkretnie przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że nie wychowuje syna wspólnie z jego ojcem J.W. a także nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżąca zarzuciła nadto sprzeczność istotnych ustaleń Kolegium z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła zdziwienie tym, że wcześniej przyznano jej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka pomimo tego, iż nigdy nie ukrywała faktu wspólnego zamieszkiwania z ojcem dziecka. Zdaniem skarżącej przyznane jej świadczenie zostało pobrane zgodnie z prawem, gdyż – choć zamieszkuje w mieszkaniu wraz z ojcem dziecka – w rzeczywistości nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest wynikiem błędów urzędniczych, ponieważ gdyby przed przyznaniem jej świadczenia w [...] przeprowadzono stosowny wywiad i stwierdzono brak podstaw do przyznania dodatku, obecnie nie musiałaby go zwracać.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B., podtrzymując zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów organ stwierdził, iż są one bezzasadne i nie mogą skutkować zmianą decyzji z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona w oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że wydane orzeczenia naruszyły wymogi prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z obowiązującą w chwili orzekania treścią art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje lub gdy ojciec dziecka jest nieznany (ust. 1). Dodatek przysługuje również osobie uczącej się, jeżeli oboje rodzice osoby uczącej się nie żyją (ust. 2). W badanej sprawie istotne znaczenia ma jedynie treść powołanego art. 12 ust. 1 i to tylko w zakresie, w jakim uprawnienia do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznaje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu. Brzmienie art. 3 pkt 17 ustawy przez osobę samotnie wychowującą dziecko nakazuje rozumieć pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka.
Choć w treści wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta C. decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] Nr [...] przyznającej skarżącej prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka od dnia [...] do dnia [...] z nieznanych przyczyn nie powołano tych przepisów jako podstawy rozstrzygnięcia, analiza akt administracyjnych pozwala na przyjęcie, że to właśnie one stanowiły podstawę przyznania dodatku. W złożonym wówczas wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego B.G. podała, że jest panną i nie wychowuje dziecka K.W. razem z jego ojcem. Oświadczyła również, że syn nie ma ustalonego prawa do renty (część IV wniosku). Organ administracyjny uwzględnił wniosek strony i przyznał jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Kiedy w [...] skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia na kolejny okres zasiłkowy, przeprowadzono wywiad, w trakcie którego ojciec dziecka J.W. oznajmił, że wychowuje syna K. wspólnie z matką dziecka, pomaga mu w nauce, codziennie się nim opiekuje. Rodzice dziecka zgodnie oznajmili, że mieszkają wspólnie od [...] lat, gdyż z powodu trudnej sytuacji finansowej B.G. nie ma gdzie mieszkać. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji orzekł o uchyleniu od [...] prawa do dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz o zwrocie nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] zł. Tym razem jako podstawę prawną orzeczenia powołano między innymi wspomniany już przepis art. 3 pkt 17 oraz art. 25, art. 30 oraz art. 32 ust. 1 ostatnio wymienionego aktu.
Z art. 25 wynika, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne (ust. 1), a osoby otrzymujące świadczenia rodzinne, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (ust. 3).
Przepisy art. 30 ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się bądź świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, bądź świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z przeprowadzonego wywiadu wynika, iż K.W. wychowywany jest wspólnie przez obojga rodziców, wobec czego strona nie spełnia warunków określonych w ustawie uprawniających do przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W ocenie Sądu argumentacja ta mogłaby stanowić – przy założeniu, że postępowanie dowodowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy – uzasadnienie dla decyzji odmawiającej przyznania stronie dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Jednak decyzja organu I instancji dotyczyła kwestii odrębnych. Orzeczono bowiem o uchyleniu wcześniej przyznanego świadczenia oraz o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jako nienależnego. Tymczasem organ w ogóle nie uzasadnił powodów, dla których uznał świadczenie za nienależne, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "zgodnie z art. 30 ustawy świadczenie pobrane w okresie od [...] do [...] jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi". Sąd nie mógł bezkrytycznie odnieść się do tego fragmentu uzasadnienia. Przede wszystkim negatywnie należy ocenić zastosowany skrót myślowy zawarty w tym zdaniu, gdyż z przepisu art. 30 nie wynika, by świadczenie pobrane zostało przez B.G. nienależnie. Przepis ten określa jedynie sytuacje, w których świadczenia rodzinne należy uznać za pobrane nienależnie oraz obowiązek zwrotu takich świadczeń (ust. 1 i 2). Zanim organ zastosował przepis art. 30 ust. 1 rzeczonego aktu, powinien był dokonać analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Z przepisów tych wynika, że świadczenie jest nienależnie pobrane wówczas, gdy wypłacone zostało mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie lub wstrzymanie jego wypłaty albo gdy zostało przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań, dokumentów albo w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organ nie wskazał podstaw do zastosowania tego przepisu. Skoro w art. 30 ust. 2 pkt 1 jest mowa o "zaistnieniu okoliczności" powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń lub wstrzymanie ich wypłaty, należy przyjąć, że okoliczności te musiałyby wystąpić już po przyznaniu stronie takiego świadczenia. Tymczasem organ prawo do świadczenia uchylił od dnia [...], a więc od samego początku okresu, na jaki go przyznano. Jeżeli zatem pkt 1 nie może znaleźć zastosowania, można by dedukować (bo z uzasadnienia decyzji organu to wprost nie wynika, co należy ocenić negatywnie), że za podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie organ przyjął art. 32 ust. 2 pkt 2, który mówi o fałszywych zeznaniach, dowodach lub świadomym wprowadzeniu w błąd. Do tego typu subsumpcji brak jednak przesłanek wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Bo choć organ ustalił, że dziecko w chwili przeprowadzania wywiadu wychowywane było wspólnie przez obojga rodziców, nie wskazał żadnych podstaw do uznania, że taki stan trwał już w [...], kiedy to wnioskująca pierwszy raz zwróciła się o przyznanie świadczenia. Ustalenia organu w tym zakresie należy ocenić za dowolne, bo z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie to nie wynika. Co prawda strony zadeklarowały, że wspólnie mieszkają od lat. Ojciec dziecka oznajmił, że dziecko wychowywane jest także przez niego. Strony nie potwierdziły jednak faktu wspólnego wychowywania dziecka w okresie wcześniejszym. Stąd też przyjąć należy, że ich oświadczenia odnosiły się do chwili przeprowadzania wywiadu, a organ w sposób nieuprawniony uznał, że odnosiły się one do okresu minionego. Organ zaniechał dalszych ustaleń, choć wiedział, że w roku poprzednim stronie przyznano dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Jeśli organ poczynił ustalenia pozwalające na przyjęcie takiego stanu rzeczy, winien był dołączyć do akt sprawy dowody na poparcie swoich tez.
Sąd zwraca także uwagę na pewien brak logicznej zgodności w stanowisku organów. Zarówno w decyzji pierwszo- jaki i drugoinstancyjnej organy powołały się na fakt wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organ I instancji uczynił to poprzez powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 25 ustawy, a organ odwoławczy – nie wymieniając już tego przepisu przy wskazywaniu podstaw orzeczenia – w końcowej części uzasadnienia. Mianowicie Kolegium zawarło tam stwierdzenie, że "organ I instancji prawidłowo (...) uchylił decyzję (...) z dnia [...] (...), gdyż sytuacja rodzinna, dochodowa odwołującej mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych uległa zmianie". Z jednej strony organy powołują się na zmianę okoliczności mających wpływ na uprawnienie do pobierania świadczenia, a z drugiej uznają za słuszne uchylenie prawa do dodatku od samego początku jego otrzymywania oraz orzeczenie obowiązku jego zwrotu z uwagi na to, że zostało pobrane nienależycie. Jeśli organy stwierdziły wystąpienie zmiany okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego, powinny ustalić chwilę zajścia tych okoliczności i dopiero od tego momentu traktować pobieranie świadczenia za nienależne (jeśli oczywiście strona nie postąpiła zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 1 ustawy). Jeżeli zaś organy przyjęły, że świadczenie było nienależnie pobierane od samego początku, to należało uznać, że nie zaszła zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia. W tym przypadku trzeba było wykazać, że zaszła sytuacja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy i orzekając obowiązek zwrotu świadczenia odmówić jego przyznania na dalszy okres. Pogodzenie obu wskazanych podstaw nie jest w tym przypadku możliwe i rodzi przekonanie o braku prawidłowości wydanych orzeczeń. Na kształt orzeczenia niebagatelny wpływ wywarły braki w postępowaniu dowodowym uzupełnione we wskazanym wyżej przypadku przez swobodne uznanie organu. Już z tych względów zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać i należało je uchylić zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że prowadzenie z ojcem dziecka odrębnych gospodarstw domowych nie ma znaczenia dla przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji akcentowały konieczność – co zresztą wyraża się w samej nazwie świadczenia – samotnego wychowywania dziecka.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy winny w sposób precyzyjny ustalić sytuację strony, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów określających podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz zasady postępowania w przypadku wystąpienia zmian okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia. Jeśli organy uznają, że świadczenie było nienależnie pobierane od samego początku, powinny wskazać dowody przemawiające na korzyść takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli zaś uznają, że dopiero w trakcie trwania okresu zasiłkowego wystąpiła zmiana okoliczności wpływających na istnienie uprawnienia, wówczas należy określić chwilę zajścia tych zmian oraz rozważyć uznanie pobieranego odtąd świadczenia jako nienależnego i orzeczenie jego zwrotu. Następnie należy odnieść się do wniosku strony o przyznanie tego świadczenia na przyszłość.
Na marginesie rozważań należy zwrócić uwagę organów na konieczność dokładnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i unikanie braku precyzji w gromadzonej i tworzonej przez organy dokumentacji. Nie udało się temu zapobiec w dotychczasowym postępowaniu. Tytułem przykładu należy wskazać na część II wywiadu, w której urzędnik przeprowadzający z wnioskującą wywiad dwukrotnie (w pkt 1 i pkt 5) używa zwrotu P. B. na określenie - jak się wydaje – wnioskującej B. G., a rozpytując ojca dziecka o sytuację mieszkaniową określa skarżącą mianem "żony" J.W., choć z akt wynika, że osoby te nie pozostają w związku małżeńskim.
Dla porządku Sąd wskazuje na konieczność uwzględnienia zmiany stanu prawnego wynikającego z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04 (publ. OTK-A 2005/5/51), który orzekł o utracie mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2005 r. przepisów m.in. art. 3 pkt 17 i art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z uwagi na uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz ich treść Sąd, działając po myśli art. 152 p.p.s.a., orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.