IV SA/Gl 901/06

IV SA/Gl 901/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Szczepan Prax
Tadeusz Michalik /sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie: NSA Szczepan Prax NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.ref. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Powiatu w T. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej w Starostwie Powiatowym w T.. W podstawie prawnej powołano art. 12, pkt 7 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142 poz. 1592 z 2001 r. z późniejszymi zmianami) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z 2001 roku).
Zapisem § [...] uchwały Rada postanowiła, że w przypadku wystąpienia dodatkowych kosztów .związanych z udostępnieniem informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w sposób określony w ustawie, pobiera się opłaty. Wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej w Starostwie Powiatowym w T. została określona w § [...] tego aktu.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późno zm.) - po wcześniejszym skierowaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. - Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej w Starostwie Powiatowym w T., jako wydanej bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż została wydana bez podstawy prawnej. Żadna bowiem ustawa nie upoważnia Rady do ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej w Starostwie Powiatowym. Podstawy takiej nie stanowią przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z brzmieniem którego "do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami", ani też art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późno zm.), zwanej dalej ustawą.
Wskazano, iż przepis ten stanowi, że ,jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Zdaniem organu nadzoru z uwagi na fakt, że Rada Powiatu mogłaby być uznana za podmiot uprawniony, jednakże jedynie w zakresie informacji dotyczącej działalność tejże Rady, a nie -jak to uczyniono w treści przedmiotowej uchwały –Starostwa Powiatowego, wobec braku podstawy prawnej do podjęcia przez radę uchwały w tej materii, przyjęcie kwestionowanych uregulowań jest niedopuszczalne.
Organ nadzoru wskazał na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. w którym wyrażono pogląd, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy .naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego -poprzez ich wykładnię -oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/79). Dlatego też – zdaniem organu nadzoru - uznać należy, że przedmiotowa uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
Podkreślono , że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowania prawu, albowiem zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej i działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że organy, .o których mowa, mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, co oznacza że, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.
Ponadto podniesiono, że art. 15 ustawy wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ustawy. Zgodnie z nim dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy określa dwa przypadki, w których dopuszczalne jest żądanie opłaty od wnioskodawcy. Pierwszy z nich odnosi się do "wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia", pod którym to pojęciem należy w istocie rozumieć formę, w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji (kserokopia, wydruk komputerowy, e-mail, przeniesienie danych na dyskietkę komputerową). W tej mierze wskazano, że formy te zostały alternatywnie przewidziane w art. 12 ust. 2 ustawy i podmiot udostępniający informacje publiczne jest zobligowany do posłużenia się jedną z nich. Obciążenie wnioskodawcy opłatą można uznać za dopuszczalne w sytuacji, gdy pomimo "standardowego" udostępnienia informacji w jednej z form określonych w art. 12 ust. 2 ustawy wnioskodawca zażąda udostępnienia mu jej w innej formie ( S. Szuster Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Lex/el. 2003). Jednakże każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie. Z tego też względu – zdaniem organu nadzoru - nie można uznać, by Rada Powiatu uprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia opłat "za udostępnianie informacji" publicznej w Starostwie Powiatowym w T." w oparciu o przepis art. 12 pkt 7 i ustawy o samorządzie powiatowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Powiatu w T. wniosła o uchylenie wyżej opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zdaniem strony skarżącej kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta w związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w oparciu o kompetencję wskazaną w art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym zawierającym uprawnienie rady powiatu do podejmowania uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Zdaniem skarżącej ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w szczególnej formie nie może być uregulowane aktem normatywnym wewnętrznym np. zarządzeniem Starosty, ponieważ nie można aktem tego rodzaju regulować praw i obowiązków obywateli a jedynie obowiązki pracowników organu. Ustalenie opłaty nie jest zdaniem skarżącej czynnością jedynie materialno –techniczną, gdyż poczynienie takiego założenia skutkowałoby dopuszczeniem do sytuacji, w której pracownik urzędu, bądź organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nakładałby na obywatela opłatę mającą charakter daniny publicznej. Ponadto strona skarżąca wskazała, że obywatelowi zobowiązanemu do uiszczenia opłaty ustalonej na podstawie aktu wewnętrznego nie przysługiwałoby prawo do zakwestionowania wysokości, jak i również sposobu naliczenia w/w. opłaty.
Zdaniem Rady Powiatu czynnością materialno- techniczną jest pobranie opłaty, jednakże musi się ono odbywać w oparciu o właściwe przepisy wydane przez uprawniony organ, którym w tym wypadku jest rada powiatu.
Podniesiono, że twierdzenie organu nadzoru, że rada powiatu mogłaby być uznana za podmiot uprawniony do ustalenia opłat jedynie w zakresie udostępniania informacji dotyczącej działalności rady powiatu zdaniem skarżącej jest niesłuszny, albowiem zgodnie z art. 8a, ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym to rada powiatu została upoważniona do określenia w statucie powiatu zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie tylko w odniesieniu do dokumentów zawierających informacje dotyczące działalności tejże rady ,ale wszystkich dokumentów znajdujących się w starostwie.
Podkreślono, iż podejmując uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej w Starostwie Powiatowym w T. Rada Powiatu nie miała zamiaru ograniczać i naruszać praw osób do uzyskania bezpłatnej informacji do spraw publicznych, gdyż regulacje zawarte w uchwale dotyczą jedynie dodatkowych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podtrzymał dotychczas prezentowana argumentację. Dodatkowo wskazał, że z brzmienia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż wysokość opłaty powinna odpowiadać tym dodatkowym kosztom poniesionym przez podmiot udostępniający informacji, dotyczy rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji, a co za tym idzie skoro opłata ma odpowiadać kosztom rzeczywistym to nie można określić z góry stawek tej opłaty w sposób ryczałtowy jak to uczyniła Rada Powiatu w T. w przedmiotowej uchwale.
Z ostrożności procesowej organ nadzoru podniósł nadto, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w T. narusza prawo również w przypadku uznania przez Sąd dopuszczalności jej podjęcia. Uchwała podjęta w oparciu o przepis art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym w powiązaniu z przepisem ustawy szczególnej jest aktem prawa miejscowego., a co za tym idzie podlegałaby obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, którego spełnienie byłoby zarazem warunkiem jej wejścia w życie. Z zapis § [...] przedmiotowej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a tym samym, jako nieopublikowana w prawem określony sposób, uchwała ta w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt.7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotową uchwałą Rada Powiatu w T. ustaliła wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej w Starostwie Powiatowym w T..
Zdaniem Sądu zasługuje na akceptację wniosek organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała podjęta została bez podstawy prawnej a tym samym z naruszeniem przepisu art. 7 Konstytucji RP.
Sąd w całości podziela pogląd organu nadzoru, iż nie stanowią delegacji ustawowej do podjęcia przedmiotowej uchwały wskazane przez Radę Powiatu w T. przepisy art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) i art. 15 ust. l ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
Wspomniany przepis art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje radę powiatu jako organ wyłącznie właściwy do podejmowania uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami.
Oczywistym jest, że podstawa prawna do podjęcia uchwały we wskazanym zakresie musi jednoznacznie wynikać z przepisu szczególnego. Omawiany przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi takiej delegacji.
Prawidłowo wskazano w odpowiedzi na skargę, że w myśl ugruntowanego w doktrynie poglądu upoważnienie ustawowe powinno zawierać zarówno elementy proceduralne, jak i materialne, a więc wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego w określonej przedmiotowo dziedzinie. Takie upoważnienie, czyli uzależnienie norm niższego rzędu od norm ustawowych, przybierać może różne formy: przepis wyższego rzędu bądź reguluje sam treść danej materii, upoważniając organ wydający przepisy niższego rzędu do unormowania samego tylko trybu wykonania go, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach upoważnia organ niższy do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Przykładowo można tu wskazać na przepis art. 57 § 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 8 , poz. 60 z 2005 r.).
W tym stanie rzeczy uprawnionym jawi się twierdzenie , iż przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie spełnia powyższych warunków i dlatego też nie może być traktowany jako ustawowe upoważnienie dla Rady Powiatu do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wspomniany przepis nie wskazuje bowiem w sposób wyraźny by konkretny organ -w tym przypadku rada powiatu - władny był podjąć uchwałę mającą za przedmiot ustalenie w ustawowych granicach stawek opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
Trafna jawi się także konstatacja organu nadzoru , iż na niemożność podjęcia przez Radę Powiatu przedmiotowej uchwały wskazuje nadto samo brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naprowadzony bowiem przepis uprawnia podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy poniósł dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Przepis ten - co trafnie naprowadził organ nadzoru - stwierdza jednocześnie, iż wysokość powyższej opłaty powinna odpowiadać tym dodatkowym kosztom poniesionym przez podmiot udostępniający informacji.
Oczywistym przeto wydaje się , że regulacja tego przepisu dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji, a skoro ta opłata ma odpowiadać kosztom rzeczywistym, to niewątpliwie nie sposób określić z góry stawek tej opłaty w sposób ryczałtowy jak to uczyniła Rada Powiatu w T. w przedmiotowej uchwale, albowiem nie sposób bowiem określić na przyszłość kosztów zakupu przykładowo dyskietki bądź też nośnika CD / DVD., tym bardziej , że Rada Powiatu w T. nie przedstawiła natomiast jakiejkolwiek kalkulacji czy też wyceny, stanowiącej podstawę przyjęcia w przedmiotowej uchwale danych stawek opłaty.
Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że taka opłata za udostępnienie informacji publicznej ustalona w oparciu o rozpatrywaną uchwałę Rady Powiatu w T. nie będzie odpowiadała rzeczywistym kosztom poniesionym w związku z udostępnianiem informacji publicznych, a zatem nie będzie naliczana w sposób zgodny z dyspozycją przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na poparcie tego poglądu godzi się przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wr 505/04 (OwSS 2005/1/12), gdzie wskazano, że "regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Niezgodnie więc z ustawą organ określił ryczałtową stawkę za dodatkową pracę pracownika wykonującego dodatkowe czynności przy udostępnianiu informacji publicznej".
Trafne jest również stanowisko organu nadzoru wskazujące, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w T. podjęta w oparciu o przepis art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym w powiązaniu z przepisem ustawy szczególnej jest aktem prawa miejscowego. Uznanie bowiem możliwości podjęcia przez radę powiatu uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej mającą za podstawę przepis art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadziłoby do wniosku, że taka uchwała niewątpliwie miałaby charakter aktu prawa miejscowego. Zatem zgodnie z dyspozycją przepisu art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów nonnatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) -podlegałaby obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, którego spełnienie byłoby zarazem warunkiem jej wejścia w życie. Z przepisu art. 4 ust. 1 w/w ustawy wynika, iż uchwała będąca aktem prawa miejscowego może wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Zapis zaś § [...] przedmiotowej uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a tym samym w sposób istotny naruszała by obowiązujący porządek prawny.
Co do zarzutów skargi podnieść należy, iż w świetle niniejszych wywodów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje podnoszona w skardze kwestia charakteru prawnego czynności "ustalenia i pobrania" przedmiotowej dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Również nietrafne wydaje się powoływanie się przez stronę skarżącą na art. 8 a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż przepis ten tyczy kwestii zasad dostępu do dokumentów starostwa. Nie sposób uznać za zasadę dostępu do dokumentów, kwestię dodatkowych (rzeczywiście poniesionych kosztów) za udostępnienie danego dokumentu, albowiem przez pojęcie zasad należy rozumieć takie dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji (patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 533/05 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. sygn.akt K 38/01).
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).