IV SA/Gl 690/06

IV SA/Gl 690/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Tadeusz Michalik
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Drewniak po rozpoznaniu w dniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. powołując się na § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdził u skarżącego M. F. choroby zawodowej – zawodowego [...].
M. F. złożył odwołanie od tej decyzji wywodząc, że rozpoznany u niego [...] uzasadnia orzeczenie choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Motywem wydania rozstrzygnięcia takiej treści było stwierdzenie, że pomimo wykazanego [...], lekarze orzecznicy nie rozpoznali u M. F. choroby, czyli podstawowego elementu niezbędnego do podjęcia decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Z tego względu organ II instancji nie dostrzegł podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Na skutek skargi M. F. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe decyzje uchylił wyrokiem z dnia 4 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2745/2000, dochodząc do przekonania, że nie odpowiadają one prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd organów orzekających, iż skarżący pracował w warunkach szkodliwych, narażających na powstanie choroby zawodowej wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych. Nadto stwierdził, że skoro obie placówki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego [...], to istniejące domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy, nakazywało stwierdzenie choroby zawodowej. Odmienne rozstrzygnięcie, zasadzające się zwłaszcza na pozaprawnej przesłance wielkości [...], uznał za błędne i naruszające przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. W tym zakresie powołał się na zaprezentowane w motywach wyroku orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że orzeczenie lekarskie wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii i nie wiąże organu inspekcji sanitarnej. Wskazał nadto na potrzebę zapoznania się organu z całością materiału leczenia skarżącego i konieczność dokonania oceny wiarygodności dowodów, obejmującej również wydane w sprawie orzeczenia lekarskie. Organ bowiem nie może bezkrytycznie oprzeć się na takim orzeczeniu i przyjąć, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uzupełnieniu dochodzenia epidemiologicznego, decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz.575 ze zm.) oraz §§ 1, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. F. choroby zawodowej - [...] wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. Rozstrzygnięcie uzasadnił faktem wykluczenia choroby zawodowej przez dwa badające zainteresowanego zespoły lekarskie w dwóch placówkach diagnostycznych. Motywem obu orzeczeń lekarskich była zbyt mała wielkość [...], aby z lekarskiego punktu widzenia uznać go za zawodowe [...]. Te wnioski organ podzielił i dlatego, mimo zatrudnienia M. F. w warunkach długoletniego narażenia na działanie [...], orzekł jak w osnowie decyzji.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uwzględnił odwołanie pracownika od tej decyzji i rozstrzygnięciem z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji, równocześnie stwierdzając chorobę zawodową [...] u M. F.. Organ ten przyjął, że odwołujący się, zatrudniony w różnych zakładach pracy jako [...],[...],[...],[...]– najdłużej w "B" w W. (lata [...]-[...]), okresowo był narażony na działanie [...]. M. F. – ostatnio zatrudniony w firmie "A" S.A. w K. jako [...] był eksponowany na działanie [...] ponad normę higieniczną [...] w ciągu zmiany roboczej. Opierając się na zaleceniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiadającego się już w tej sprawie organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej – [...]. Zważył, że M. F. pracował przez wiele lat w narażeniu na [...], oraz że lekarze orzecznicy rozpoznali u M. F. [...] związane z warunkami pracy, którego tylko ze względu na jego wielkość nie uznali za chorobę zawodową. Wszak tego stanowiska, jako uznanego w orzecznictwie za oparte na błędnych przesłankach, nie podzielił.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik "A" Spółki Akcyjnej w K. domagał się uchylenia powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wydał decyzję stwierdzającą chorobę zawodową pomimo, że żadne z orzeczeń lekarskich nie stwierdzało u M. F. [...] skutkującego upośledzeniem sprawności narządu [...]. Ponadto strona skarżąca wskazała, że organ administracji II instancji przyznał, że stwierdzone wielkości [...] "nie powodują skutków zdrowotnych, które można kwalifikować jako chorobę zawodową narządu [...]". Z tego względu, w ocenie strony skarżącej, nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej. Następnie pełnomocnik skarżącej zarzucił, że zaskarżona decyzja oparta została "wyłącznie na bliżej niesprecyzowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i rzekomo upowszechnionych orzeczeniach Sądu Najwyższego oraz na nieobowiązujących w dniu orzekania przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych".
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie jest bowiem ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności rozważyć trzeba sporne zagadnienie dotyczące przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej. Oznacza to w szczególności zbadanie zasadności ustaleń organu II instancji, w wyniku których stwierdzono u M. F. chorobę zawodową [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 grudnia 2003 r. sygn. II SA/Wr 2745/2000, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzednie rozstrzygnięcie w sprawie, zarzucił organowi, że bezkrytycznie przyjął pogląd wyrażony przez lekarzy orzeczników, których zdaniem wielkość [...] nie osiąga takiego nasilenia w [...], aby można było z lekarskiego punktu widzenia rozpoznać chorobę zawodową.
Wyrok ów rodzi istotne konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z obowiązującym w chwili jego wydania art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pomimo tego, że ostateczna decyzja wydana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] r. zapadła w czasie obowiązywania nowej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. nr 153, poz. 1270 ze zm.), to wyżej wymieniona zasada nadal obowiązuje poprzez identyczny zapis wyrażony w art. 153 powołanego Prawa. Cytowana zaś regulacja wprowadza zakaz formułowania poglądów prawnych, które byłyby odmienne od stanowiska wyrażonego w ramach wcześniejszego orzeczenia, a zatem również zakaz orzekania wbrew tym poglądom. Oczywistym przy tym jest, że chodzi zarówno o ocenę prawną wyrażoną w sentencji wcześniejszego orzeczenia, jak również, a nawet przede wszystkim, w jego uzasadnieniu, które z istoty swej szczegółowo prezentuje stanowisko Sądu. Z przywołanego przepisu wynikał więc bezwzględny nakaz podporządkowania się wykładni przepisów dokonanej w uzasadnieniu. Organ administracji publicznej – rozpatrując sprawę ponownie w wyniku wydania wyroku uchylającego jego poprzednie rozstrzygnięcie – zobowiązany był do dokonania kwalifikacji określonych zdarzeń – tj. do przypisania im prawnych skutków czy też do ustalenia ich znaczenia prawnego – w sposób tożsamy z oceną odzwierciedloną w tym wyroku. Innymi słowy, odstąpienie od powyższej oceny stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z prawomocnym orzeczeniem sądowym, a w konsekwencji naruszenie przywołanego art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie odstąpienie byłoby możliwe jedynie w przypadku bądź wyeliminowania tego wiążącego orzeczenia z obrotu prawnego, bądź też zmiany okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych przyjętych za jego podstawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, opublikowany w zbiorze orzeczeń Lex nr 44392, z dnia 6 września 2001 r., sygn. III SA 3377/00, opublikowany w zbiorze orzeczeń Lex nr 54000 i z dnia 1 października 2001 r., sygn. SA/Rz 434/00, opublikowany w "Palestrze" z 2002 r., nr 9-10, s. 199). Taka zaś zmiana nie nastąpiła w niniejszej sprawie.
W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z przepisem z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) regulującym kwestie obowiązywania prawa w czasie, postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ administracyjny zasadnie zatem wydał decyzję opartą o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.). Taka konstatacja wynika z faktu, że postępowanie administracyjne zostało rozpoczęte i niezakończone przed 9 września 2002 r., tj. dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zobowiązany był zatem – podobnie zresztą jak zobowiązany jest Sąd obecnie rozpoznający sprawę na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 4 grudnia 2003 r. zapadłego w niniejszej sprawie. Zatem należy stwierdzić, że w uzasadnieniu tego wyroku z aprobatą odniesiono się do tego, iż dla rozstrzygnięcia o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, konieczne jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek:
1) musi zostać rozpoznana przez uprawnione jednostki służby zdrowia choroba określona w załączniku do cytowanego wyżej rozporządzenia;
2) choroba ta musi być spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.
Z powyższego wynika, że o tym, czy schorzenie pracownika ma charakter zawodowy decydują jedynie dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych i wykonywanie przez pracownika pracy w warunkach narażających na powstanie choroby. W odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie związku z pracą i aby to domniemanie obalić, należy udowodnić, że zachorowanie (wymienione w wykazie) jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy. W szczególności podkreślić trzeba, że z treści rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych nie wynika, aby stopień [...] stanowił kryterium zawodowego [...]. Pogląd ten jest utrwalony, gdyż znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Między innymi zdaniem Sądu Najwyższego wypowiadającego się w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt III RN 128/98 (opubl. w OSNP 1999/24/771) [...] wywołane [...] występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia. Podobnie orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt III RN 78/01 (opubl. w "Prawie Pracy" 2003/3/31), stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować [...] wywołane działaniem [...], ze względu na stopień uszkodzenia [...]. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach (m.in. w wyroku z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2244/00, opubl. w Zbiorze Informacji Prawnej "LEX" nr 53801, w wyroku z dnia 22 marca 2001 r. , sygn. akt I SA 1389/00, opubl. w Zbiorze Informacji Prawnej "LEX" nr 77664, w wyroku z dnia 17 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 209/98, opubl. w "Prawie Pracy 2000/7/39; w wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, opubl. w Zbiorze Informacji Prawnej "LEX" nr 45833, w niepublikowanym wyroku z 5 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 726/02).
Stwierdzić zatem należy, że organ II instancji ustalając, iż skarżący pracował przez wiele lat w warunkach szkodliwych tj. narażenia na [...] i skoro rozpoznano u niego [...], to - przy istniejącym domniemaniu związku przyczynowego [...] z warunkami pracy - zasadnie stwierdził chorobę zawodową. Odmienne rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę [...].
Wykładnia zaproponowana przez pełnomocnika Spółki Akcyjnej "A" eksponująca jako niezbędną przesłankę decyzji w przedmiocie choroby zawodowej orzeczenie lekarskie, stwierdzające istnienie schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, jest nie do przyjęcia. Bowiem pogląd prawny zaprezentowany przez pełnomocnika jest oczywiście błędny. Wykaz chorób zawodowych obowiązujący w dacie orzekania przez organ, precyzował w pozycji [...] jako chorobę zawodową "[...]". Podkreślić należy, iż pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, nie zaś medycznym. Przeto decydujące o wyniku sprawy w przedmiocie tej choroby zawodowej są kryteria prawne, a nie medyczne. O stwierdzeniu choroby zawodowej decydują organy inspekcji sanitarnej, będące organami administracji publicznej, w oparciu o przepisy materialnoprawne, stosując procedurę administracyjną. Wśród podstawowych dowodów, jakie biorą pod uwagę znajdują się wyniki dochodzenia epidemiologicznego, zwłaszcza w zakresie warunków pracy, nadto orzeczenia lekarskie precyzujące rodzaj i charakter schorzenia, które to orzeczenia są opiniami biegłych w rozumieniu art.84 §1 k.p.a. Dowody te polegają zatem ocenie organu wedle zasad sprecyzowanych w art.80 k.p.a.. Przeto orzeczenia lekarskie nie mogą przesądzać o tym, czy w konkretnym przypadku [...] jest chorobą zawodową, bowiem jedyną ich rolą jest rozpoznanie rodzaju schorzenia. Tymczasem wydane w sprawie orzeczenie placówki drugiego stopnia, a zwłaszcza pismo z dnia [...] r., zdaje się wskazywać na to, iż jego autorzy uzurpują sobie prawo merytorycznego orzekania w tej materii. Tego stanu rzeczy niepodobna zaakceptować. Przesądzone w niniejszej sprawie zostało, iż skarżący w okresie zatrudnienia poddany był działaniu [...]. Po raz kolejny wskazać należy, że żaden przepis prawa nie uzależnia rozpoznania choroby zawodowej [...] od czasokresu narażenia na działanie [...] oraz poziomu [...]. Toteż powoływanie się na tę okoliczność jest z gruntu skazane na niepowodzenie, bo z prawnego punktu widzenia, dla uznania za spełnioną przesłankę pracy w warunkach szkodliwych wystarczające jest zatrudnienie w [...] i to bez względu na okres i wielkość [...]. W ocenie Sądu zresztą reakcja na wielkość [...] jest zależna od cech osobniczych, stąd nawet [...] poniżej przyjmowanych powszechnie [...] może stanowić zagrożenie dla narządu [...]. Dalszą prawną przesłanką jest [...], które bezspornie u skarżącego stwierdzono, bowiem rozpoznano u niego [...]. W tej materii konieczny również jest szerszy wywód. Otóż w przekonaniu obecnego składu Sądu każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że [...] poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych, bo przecież są one oznaką obniżenia sprawności narządu [...], czyli jego uszkodzenia. Jeżeli więc obowiązujące w dacie orzekania przez organ przepisy prawa materialnego w zakresie chorób zawodowych nie uzależniały stwierdzenia choroby zawodowej narządu [...] od wielkości [...] oraz jego skutków, to wywody w tym zakresie zaprezentowane w skardze należało uznać za chybione. Prawo nie zna, i w definicji choroby zawodowej nie precyzuje, ani skutku zdrowotnego, ani społecznego, ani [...], wreszcie wydolności społecznej i tym podobnych pojęć. Muszą one więc pozostać poza oceną prawną schorzenia, stanowiąc jedynie ilustrację medycznego stanowiska organu i placówek lekarskich. Z prawnego punktu widzenia dla bytu choroby zawodowej [...] na tle rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wielkość [...] pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia. Przeto stwierdzenie [...], który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, i zatrudnienie w [...], przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego, uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Konkludując przyszło dojść do wniosku, iż w przypadku skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na uznanie występującego u niego schorzenia narządu [...] za chorobę zawodową. Istniały więc powody do uchylenia wadliwej decyzji organu I instancji i orzeczenia odmiennego w swej treści. Zaskarżona decyzja nie uchybia przeto przepisom prawa materialnego i procesowego.
Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.