IV SA/Gl 691/16

IV SA/Gl 691/16 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2016-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 613
art. 293 par. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2015 poz 2058
art. 1 ust. 1,  art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4,  art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z  art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...].
Uzasadnienie
W dniu 13 kwietnia 2016r. A S.A. z siedzibą w Z. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.) o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1) czy B Sp. z o.o. w B. wykonała w całości postanowienia aktów prawnych, którymi odroczono lub rozłożono jej na raty należności publicznoprawne, których wierzycielem jest Gmina B. W przypadku, gdy organ uzna odpowiedź na pytanie nr 1 za niemożliwą do udzielenia, zwrócono się z pytaniem ewentualnym czy prowadzące działalność w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością podmioty ujęte w wykazie osób oraz jednostek, którym w zakresie podatków lub opłat w 2014r. odroczono lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej 500 zł, wykonały w całości postanowienia aktów prawnych, którymi w 2014r. odroczono lub rozłożono im na raty spłatę podatków lub opłat;
2) czy organ podatkowy począwszy od października 2012r.prowadził lub obecnie prowadzi wobec B Sp. z o.o. postępowanie podatkowe mające na celu opodatkowanie budowli w podziemnych wyrobiskach górniczych, w szczególności opodatkowanie obudów wyrobisk górniczych, a jeżeli nie , to czy w B. obiekty te podlegały lub podlegają zwolnieniu z opodatkowania podatkiem od nieruchomości;
3) ile z postępowań, o których mowa w pytaniu nr 2 zakończyło się wydaniem decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości;
4) ile wynosiła kwota wymagalnych wierzytelności publicznoprawnych Gminy B. wobec przedsiębiorców górniczych z tytułu opłaty eksploatacyjnej ora z podatku od nieruchomości według stanu na dzień 16 kwietnia 2015r. z rozbiciem na należność główną i odsetki.
Prezydent Miasta B. udzielił odpowiedzi na pytanie postawione jako ewentualne w zakresie pytania nr 1 oraz na pytanie nr 4. Natomiast co do pozostałej części wniosku, decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił A S.A. udostępnienia informacji publicznej uznając, że informacja ta pochodzi z akt podatkowych i dotyczy konkretnego podmiotu, który można zidentyfikować. W tej części wniosku, zdaniem organu, Spółka domagała się bowiem udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące ewentualnych postępowań podatkowych prowadzonych wobec konkretnego podmiotu.
Wskazując na art. 239 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm.) organ stwierdził, że dane zwarte w deklaracjach oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. Zdaniem organu przepis ten dotyczy również danych zawartych w aktach dokumentujących czynności sprawdzające, aktach postępowania podatkowego. Informacje te mogą zostać udostępnione wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 298 i art. 299 Ordynacji podatkowej. Na podstawie art. 178 § 3 w/w ustawy podmiotem uprawnionym do żądania informacji wynikających z akt podatkowych jest strona, a zgodnie z definicją zawarta w jej art. 133 stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca, a także osoby trzecie, o których mowa w art. 110-117a tego aktu, które ze względu na swój interes prawny żądają czynności organu podatkowego, do których czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Zamknięty jest więc katalog podmiotów, które ustawa uznaje za stronę lub którym umożliwia dostęp do danych objętych tajemnica skarbową. Udostępnienie danych innym osobom stanowiłoby naruszenie tajemnicy skarbowej.
Organ uznał, że wnioskodawczyni nie jest podmiotem mającym dostęp do danych objętych tajemnicą skarbową w rozumieniu przywołanych przepisów.
Tym samym, z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy skarbowej, odmówiono udostępnienia wnioskowanych danych stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji Spółka zauważyła, że jej wniosek nie obejmował żądania ujawnienia numerów poszczególnych spraw, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych ani też informacji o wysokości zobowiązań. Nie dotyczył również indywidualnych danych z akt podatkowych. Powołując się na stanowisko judykatury podniesiono, że przedmiot tajemnicy skarbowej ogranicza dostęp do objętych tą informacją indywidulanych danych o podatnikach, a nie o fakcie wydania lub niewydania decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego lub zwolnienia budowli od podatku, tym bardziej polityki podatkowej.
Wskazując na uregulowania zawarte w ustawie o finansach publicznych (art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 8a), odwołująca stwierdziła, że gospodarska środkami publicznymi jest jawna, a zasada jawności realizowana jest m.in. przez udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów, którym ze środków publicznych udzielono dotacji, dofinansowania realizacji zadania, pożyczki lub którym umorzono należności wobec jednostki sektora finansów publicznych. Natomiast na podstawie art. 37 ust. 1 pkt lit. f w/w ustawy do publicznej wiadomości podana jest informacja obejmująca wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono ulg w zakresie podatków lub opłat, doręczeń, umorzeń lub rozłożono na raty spłaty kredytu w kwocie przewyższającej 500 zł wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i tego przyczyn. Zdaniem odwołującej, w świetle przedstawionych regulacji prawnych nie powinno budzić wątpliwości, że pytania zawarte w jej wniosku nie dotyczą zagadnień objętych tajemnicą skarbową.
Odwołująca przedstawiła stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, zgodnie z którym informacja dotycząca faktu wydania bądź nie wydania decyzji nie narusza tajemnicy skarbowej, gdyż odpowiedź na pytanie czy został wymierzony podatek nie mieści się w zakresie określnym w art. 293 ordynacji podatkowej. Jej zdaniem organ błędnie zakwalifikował informacje, o które Spółka zwracała się. Informacja o tym czy podatek został uiszczony lub wymierzony, czy organ prowadzi postępowanie podatkowe albo czy je zakończył nie stanowi tajemnicy skarbowej, tym bardziej, że wniosek dotyczy przedsiębiorcy korzystającego z odroczenia spłaty podatków i opłat, a nadto organ sam zauważył, że wniosek dotyczy ewentualnych postępowań podatkowych, a nie danych indywidulanych pochodzących z akt podatkowych.
Podniesiono, że tajemnica skarbowa nie może być wykorzystywana jako narzędzie ukrywania przed opinią publiczną informacji na temat podmiotu, który zgodnie z prawem ma obowiązek zapewnić wierzycielom stabilną podstawę oczekiwania, że szkody wywołane działalnością górniczą zostaną naprawione. Nie może także służyć zatajaniu działań władzy wobec przedsiębiorcy w zakresie stosowania zasady powszechności opodatkowania.
Stwierdzono nadto, że organ nie skonfrontował swego stanowiska z tezami wyrażonymi w bieżących orzecznictwie dotyczącym zasad dostępu do informacji publicznej. Uchylił się także od odpowiedzi na pytanie o obowiązujące w B. zasady opodatkowania infrastruktury górniczej – budowli w podziemnych wyrobiskach górniczych. Podkreślono, że kwestia ta jest powszechnie znana, a informacja czy prowadząc działalność wydobywczą na terenie Gminy B. przedsiębiorca górniczy może liczyć na selektywne traktowanie ze strony organu w zakresie wymiaru podatku od nieruchomości, jest jawna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B.
Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdziło, że wnioskodawca może spotkać się z odmową udzielenia informacji publicznej jeżeli wystąpią okoliczności wskazane w tym przepisie, a więc wystąpi konieczność ochrony informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Za taką, zdaniem Kolegium, uznać należy tajemnicą skarbową przewidziana w art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej. Tajemnicą tą objęte są m.in. dane wynikające z dokumentacji składanej przez podatników, płatników lub inkasentów, celem których jest ustalenie obowiązku podatkowego i przekształcenie go w zobowiązanie podatkowe, a także dane pochodzące z dokumentacji rachunkowej organu podatkowego.
Analizując treść zadanych przez odwołująca pytań, co do których odmówiono odpowiedzi w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że dotyczą one sytuacji konkretnego podatnika, a informacje te pozyskał organ podatkowy w toku postępowania podatkowego. Nie są to pytania o to czy organ podatkowy wydał na rzecz B decyzje podatkowe. Przedmiotem wniosku jest natomiast szczegółowa informacja dotycząca opodatkowania konkretnych budowli znajdujących się w podziemnych wyrobiskach (a zwłaszcza opodatkowania obudów takich wyrobisk). Informacja taka może pochodzić wyłącznie z dokumentacji podatkowej objętej tajemnicą skarbową. Także pytanie czy B wykonał w całości postanowienia aktów prawnych, którymi w 2014r. odroczono lub rozłożono jej na raty należności publicznoprawne należne Gminie B. możliwe są do pozyskania jedynie z dokumentacji podatkowej dotyczącej tego podatnika, a tym samym objęte są tajemnicą skarbową. Mając zatem na względzie treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ I instancji nie mógł udzielić żądanej informacji publicznej.
Odnosząc się do cytowanego w odwołaniu stanowiska judykatury Kolegium stwierdziło, że nie pozostaje ono w sprzeczności z prezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem. Wniosek A S.A. nie dotyczył bowiem ogólnej informacji czy B wymierzono podatek od nieruchomości i czy został on zapłacony. Dotyczył natomiast szczegółowych informacji o konkretnym podmiocie pochodzących z dokumentacji podatkowej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A S.A., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B., zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 293 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej(błędnie wskazanego jako art. 239 1 i 2 ) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacje wnioskowane przez skarżącą stanowią indywidualne dane objętej tajemnica skarbową.
Jako sporne w sprawie skarżąca uznała ocenę treści jej wniosku, a także danych objętych tajemnica skarbową, o której mowa w art. 293 Ordynacji podatkowej.
Powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego (S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R Hauser, A Kabat, M. Niezgódka-Medek Ordynacja podatkowa Komentarza WK 2015r. teza 3 do art. 293 publ. LEX) Spółka podniosła, że zakres tajemnicy skarbowej ukształtowany został normatywnie w ten sposób, że obejmuje ona indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów oraz dane zawarte i pochodzące z aktów i źródeł wskazanych w zamkniętym katalogu ujętym w art. 293 § 2 ordynacji podatkowej. Ograniczenie tajemnicy skarbowej wyłącznie do danych indywidualnych dotyczy zarówno §1 jak i § 2 tego przepisu, co wynika z odesłania w § 2 do stosowania do danych zawartych w dokumentach w nim wskazanych § 1 wprost a nie odpowiednio. Mimo, że w art. 293 § 2 ordynacji podatkowej mowa jest o danych , to jednak, biorąc pod uwagę wykładnię systemową , należy opowiedzieć się za wyłączeniem z tego pojęcie danych zbiorczych, niezindywidualizowanych. Z tej przyczyny objęcie tajemnicą skarbową dotyczyć będzie tylko tych informacji, które mają charakter danych indywidualnych podatnika, płatnika lub inkasenta.
Zdaniem skarżącej, jej wniosek nie obejmuje żądania ujawnienia indywidualnych danych chronionych przepisami prawa o tajemnicy skarbowej. Wniosek ten zmierzał do pozyskania informacji o zasadach działania władzy publicznej w sferze władczej, które mają wpływ na stan majątku publicznego.
Powołując się, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na stanowisko judykatury skarżąca stwierdziła, że czym innym jest indywidulany wymiar obowiązania podatkowego wynikający z decyzji podjętej w jednostkowej sprawie podatnika, a czym innym informacja o korzystaniu ze zwolnienia podatkowego przez konkretną nieruchomość, jako mieszcząca się w kategorii informacji podlegających upublicznieniu, a w konsekwencji także informacja o ewentualnym wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zwolnienia. Brak jest zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji dotyczących zwolnienia od podatku samej nieruchomości, jako że zwolnienie z podatku związane jest z nieruchomością i łączy się z szerszym zagadnieniem gospodarowania środkami publicznymi, które jest jawne.
Skarżąca powtórzyła również, że informacja dotycząca faktu wydania bądź niewydania decyzji nie narusza tajemnicy skarbowej, jak również informacja czy został wymierzony bądź uiszczony podatek nie obejmuje indywidulanych danych zawartych w deklaracji lub innych dokumentach składanych przez podatnika-płatnika. Jest to informacja publiczna o charakterze ogólnym dotycząca sprawy publicznej.
W konsekwencji, jako utrwaloną uznała skarżąca linię orzeczniczą, zgodnie z którą tajemnica skarbowa nie jest objęta informacja co do tego czy dana nieruchomość podlega opodatkowaniu czy jest z opodatkowania zwolniona, gdyż podmiot domagający się informacji zmierza do ustalenia czy przedmiot opodatkowania (konkretna nieruchomość) korzysta ze zwolnienia podatkowego niezależnie od indywidualnej osoby podatnika.
Skarżąca przyznała, że informacje, o których udostępnienie wnosiła odnoszą się do konkretnego podmiotu, jednak uznała, że nie może to stanowić przeszkody w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej, Wskazała, że na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa możliwe jest ustalenie rodzaju infrastruktury, jaką powinien posiadać przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na wydobywaniu węgla kamiennego. Także z publicznie dostępnych aktów – koncesji na wydobywanie węgla oraz planu ruchu zakładu górniczego wynika, że B posiada budowle w podziemnych wyrobiskach górniczych, a wyrobiska te są obudowane.
Skarżąca stwierdziła, że jeżeli informacja o opodatkowaniu konkretnego przedmiotu nie stanowi tajemnicy skarbowej, to jedynie techniczną kwestią pozostaje sposób opisania tych przedmiotów we wniosku. A dokonała tego poprzez wskazanie podmiotu, co do którego nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, że posiada infrastrukturę, której pytanie dotyczy.
Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu w zakresie odmowy udzielenia informacji co do wykonania przez B aktów prawnych udzielających ulg w spłacie należności publicznoprawnych i uznała stanowisko to jako niekonsekwentne. Organ wskazał bowiem jako przyczynę odmowy udostępnienia informacji fakt, iż wniosek nie dotyczył informacji ogólnej dotyczącej kwestii czy B Sp.o.o. został wymierzony podatek od nieruchomości i czy podatek ten został zapłacony. Zatem informacja na temat zapłaty podatku, według organu nie jest objęta tajemnicą skarbową i powinna zostać udzielona, gdyż w punkcie pierwszym wniosku zawarto pytanie czy B zapłacił podatek, co do którego udzielono ulgi.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadniczo powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez dołączenie wykazów osób oraz jednostek, którym Gmina B. w zakresie podatków lub opłat udzieliła ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożyła wpłaty na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia za okres od października 2012r. do kwietnia 2016r.
W dniu 24 października 2016r. organ wykonał zarządzenie Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1606) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji.
Bezsprzecznie, w ramach przyznanych sądom administracyjnym kompetencji, zobligowane są one do kontroli legalności aktów wydawanych na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej "u.d.i.p., a akt taki, o charakterze decyzji administracyjnej wydany być może w przypadkach wyraźnie wskazanych w jej przepisach. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej względnie umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, o czym stanowi art. 14 ust. 2 u.d.i.p., adresat wniosku o udostępnienie informacji upoważniony jest do jego załatwienia w formie decyzji administracyjnej.
Jak z powyższego wynika pierwszą, bezwzględną przesłanką, wymaganą dla legalności decyzji administracyjnej wydanej na gruncie przepisów u.d.i.p. jest, by wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.
Przepisy u.d.i.p. przewidują zatem dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji, uznawanej przez wnioskodawcę jako informacja publiczna. Adresat wniosku zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a on należy do kręgu podmiotów zobowiązanych, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów (przy czym nie funkcjonują one w obiegu publicznym, a wnioskodawca nie uzyskał jak dotychczas żądanej informacji i nie ma do niej innego trybu dostępu), to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W przeciwnym przypadku, a w szczególności gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, załatwienie wniosku przybiera postać pisma skierowanego do wnioskodawcy zawiadamiającego go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać ewentualnie, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji względnie informacja została już udzielona wnioskodawcy.
Przede wszystkim zatem, podstawowym warunkiem upoważniającym do załatwienia wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej na gruncie przepisów u.d.i.p. jest ustalenie, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż decyzja o odmowie udzielenia informacji (umorzenia postępowania) może odnosić się wyłącznie do informacji, która nie budzi wątpliwości co charakteru informacji publicznej.
W świetle przedstawiony uwag, istotne zastrzeżenia Sądu budzi konstrukcja osnowy kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta B. Nie wynika z niej bowiem w sposób jednoznaczny, których informacji zawartych we wniosku decyzja ta dotyczy. Zauważyć bowiem trzeba, że wniosek skarżącego skomponowany został z czterech pytań, z czego pierwsze skonstruowane zostało w formie alternatywy. Na to pytanie (jak też na czwarte z nich), organ udzielił w istocie odpowiedzi. Zdaniem Sądu, w przypadku alternatywnie sformułowanego pytania, wnioskodawca pozostawiając adresatowi wniosku wybór, zwolnił go z dalszego obowiązku w przypadku udzielenia odpowiedzi na którykolwiek z członów alternatywy. W osnowie zaskarżonej decyzji stwierdzono, że odmawia się informacji odnoszących się do danych wynikających z akt podatkowych B Sp. z o.o. W uzasadnieniu wskazano natomiast, że odmowa udzielenia decyzji dotyczy także członu pierwszego pytania alternatywnego, na które w rzeczywistości udzielono już odpowiedzi. Nie sanuje tego błędu decyzja organu odwoławczego, równie ogólnikowo odnosząca się do wszystkich kwestii zawartych w pkt 1-3 wniosku skarżącego.
Co istotniejsze dla oceny kontrolowanej decyzji, akta sprawy przedstawione Sądowi wraz ze skarga pozwalają przyjąć, że poza obszarem rozważań organów pozostała najważniejsza kwestia. Brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań adresata wniosku skarżącego zmierzających do ustalenia charakteru informacji stanowiących przedmiot skierowanego do Prezydenta Miasta B. wniosku z punktu widzenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Rozważań takich nie przedstawiono także w decyzji organu odwoławczego.
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca posłużył się w celu zdefiniowania terminu "informacja publiczna" ogólnikowym określeniem "sprawa publiczna", bez jego bliższego dookreślenia. Zrozumienie określenia "sprawa publiczna" jest natomiast kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w tym przepisie normy prawnej. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 7/13 ,CBOSA).
Z kolei w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca zawarł katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot – "w szczególności".
Wskazane przepisy, w toku stosowania prawa, były wielokrotnie interpretowane, co pozwala w rezultacie przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002,
Powstała w toku stosowania prawa definicja nie jest na tyle ostra, by zdejmować z adresata wniosku obowiązek oceny ad casum, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W przypadku żądań udzielenia informacji nie dającej się w prosty sposób zakwalifikować do jednej z grup wymienionych wprost w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. konieczna jest precyzyjna kwalifikacja z punktu widzenia przesłanki publicznego charakteru sprawy.
W pytaniu nr 2 część pierwsza przedstawionym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący zwrócił się o informację czy organ podatkowy prowadził lub obecnie prowadzi wobec B postępowanie podatkowe mające na celu opodatkowanie budowli w podziemnych wyrobiskach górniczych, w szczególności obudów tych wyrobisk. Jest to niewątpliwie pytanie dotyczące sprawy indywidualnej. Konieczna stała się zatem odpowiedź, czy tak sformułowane pytanie dotyczy w istocie informacji, która może być traktowana jako informacja publiczna wytworzona w trakcie postępowań indywidualnych, a więc czy jest to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, czy też jest pytaniem wykraczającym poza konkretną informację publiczną.
Dokonując analizy sformułowanego tak jak we wniosku pytania, Sąd uznał za stosowne odnieść się do treści art. 6 ust. 3 i 4 u.d.i.p.
Określenie "zasada funkcjonowania", o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. oznacza tezę, w treści której zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają zatem dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim posługuje się organ w pismach urzędowych (por. cyt. powyżej uchwałę NSA sygn. I OPS 7/13).
Natomiast przez "dane publiczne", o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 należy rozumieć zbiorczą nazwę informacji odnoszących się do efektów wszelkiej działalność podmiotów zobowiązanych do udostępnienie informacji publicznej, a będących w zakresie ich kompetencji (por. "Dostęp do danych publicznych na przykładzie aktu administracyjnego, Dorota Fleszer, System Informacji Prawnej LEX 42/2016).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pytanie o to czy toczy się postępowanie podatkowe w indywidualnej sprawie określonego podatnika nie może być traktowane jako pytanie o efekt działania tego organu (efektem takim będzie wydanie decyzji czy podjęcie innego rodzaju aktu lub czynności wymaganej od danego organu).
Pytanie o to, czy toczy się konkretne postępowanie administracyjne w indywidulanej sprawie nie jest także pytaniem o zasady funkcjonowania podmiotu publicznego w wyżej przedstawionym rozumieniu, a więc pytaniem o kwestie natury ogólnej dotyczące sposoby wykonywania zadań publicznych, dotyczące sposób załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji.
Reasumując należy przyjąć, że pytanie o prowadzenie postępowania w indywidulanej sprawie administracyjnej nie służy celom, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP i przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014r. sygn. akt I OSK 2301/13). Każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej. Uprawnienie to nie jest jednak środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp do spraw publicznych.
Po wtóre, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi informacji publicznej odpowiedź na pytanie o podleganie określonemu prawu.
W części drugiej pytania drugiego zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca zwrócił się o udzielenie odpowiedzi "czy w B. obiekty (budowle w podziemnych wyrobiskach górniczych i obudowy wyrobisk górniczych należące do B) podlegają lub podlegały zwolnieniu z opodatkowania podatkiem od nieruchomości.
"Podlegać" oznacza być poddanym określonemu prawu, władzy (podlegać amnestii, ustawie, karze – tak Słownik języka polskiego wyd. PAN Warszawa 1979r). Odpowiedź na to pytanie oznaczałaby przedstawienie skarżącemu informacji o obowiązujących przepisach, którym podlega B, względnie ich interpretacji dokonanej przez organ. Informacja publiczna dotyczy natomiast sfery faktów. Nie mają charakteru informacji publicznej żądania dotyczące informacji o stosowaniu przepisów prawa, gdyż nie dotyczą sfery faktów (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11publ. CBOSA).
Wskazać tu trzeba, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (wyrok NSA z 16 marca 2009r., I OSK 1277/08, CBOSA).
Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo tylko sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w u.d.i.p., które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w k.p.a., gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.i.p. (a także z unormowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wynika, że podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku. Podmiot ten nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Rolą wnioskodawcy jest tak sformułować wniosek, by pozwalał na odczytanie zgodne z jego intencjami. Udzielenie informacji, która nie satysfakcjonuje w pełni wnioskodawcy nie zamyka mu drogi do skierowania kolejnego wniosku zawierającego precyzyjniejsze bądź właściwie sformułowane pytanie.
Przechodząc natomiast do zawartego we wniosku skarżącego pytania nr 3 Sąd uznaje, że zostało ono zinterpretowane przez organ odwoławczy niezgodnie z literalnym jego brzmieniem, a także intencją autora wniosku. Organ I i II instancji uznał nadto bezzasadnie, że jest to informacja pochodząca z akt podatkowych.
W pytaniu tym skarżący domagał się informacji ile prowadzonych przez organ postępowań zakończyło się wydaniem w stosunku do B decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości w postaci budowli w podziemnych wyrobiskach górniczych i obudów tych wyrobisk.
Pytanie to, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie jest pytaniem "o szczegółowe opodatkowanie konkretnych budowli i pochodzić może jedynie z dokumentacji podatkowej objętej tajemnicą skarbową". Informacja, której domagał się skarżący jest informacją o istnieniu w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wymierzających B podatek lokalny od niesprecyzowanych bliżej budowli w wyrobiskach górniczych i obudowy wyrobisk. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym jest to informacja o charakterze ogólnym dotycząca nie tylko obowiązków lub uprawnień indywidulanego podmiotu lecz także sprawy publicznej. Zadane pytanie dotyczy informacji o gospodarowaniu majątkiem publicznym, a w tym o ciężarach publicznych, którymi są niewątpliwie obciążenia podatkowe. Fakty te związane są z działalnością Prezydenta Miasta B. i odnoszą się do efektów jego publicznej działalność leżącej w zakresie jego kompetencji wymierzenia bądź niewymierzenia w całości lub części podatku lokalnego. Informacja o tych faktach nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "tajemnica skarbowa", określonym w art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa, nawet w jego szerokim ujęciu. Tajemnica ta obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje, dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do danego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), a także zapłaconych zaliczek na podatek. Dane te obejmują również określenie danych osobowych podatnika (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), datę urodzenia, miejsce zamieszkania i miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), stan cywilny, osoby pozostające na utrzymaniu podatnika, dane dotyczące spadkodawcy, zapisodawcy, pożyczkodawcy itp. (por. C. Kosikowski, L. Etel i in. "Ordynacja podatkowa", Wyd. LEX a Wolters Kluwer buisness, Warszawa 2013, s. 1474).
Nota bene fakty, o które pytał skarżący znane są organowi z urzędu bez konieczności wglądu do objętych tajemnicą skarbową akt podatnika. Pytanie dotyczy zwolnienia z podatku nieruchomości i łączy się z szerszym zagadnieniem gospodarowania środkami publicznymi, zaś sama gospodarka środkami publicznymi jest jawna (por. wyroki WSA - w Krakowie z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt II SA/Kr 330/14, w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016r. sygn. akt I SA/Po 123/16, nadto cytowane przez skarżącego wyrok WSA w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Op 52/13 czy też wyrok NSA z dnia z dnia 18 lutego 2014 sygn. I OSK 2129/13 CBOSA).
Dostrzeżone uchybienia stanowią o konieczności usunięcia z obrotu obu wydanych w sprawie decyzji.
W ponownym postępowaniu rolą Prezydenta Miasta B. jest ustosunkowanie się do pytania nr 2 i 3 zawartego w skierowanym do organu wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem wskazań wynikających wprost z przedstawionych w uzasadnieniu wyroku rozważań. W szczególności organ dokona oceny poszczególnych informacji żądanych przez skarżącego pod kątem przedstawionej interpretacji istoty "informacji publicznej", a także z uwzględnieniem definicji tajemnicy skarbowej sformułowanej na tle art. 293 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.
W tym stanie rzeczy, gdy kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art.1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a.