IV SA/Gl 520/09

IV SA/Gl 520/09 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2010-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Mikusiński /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Tadeusz Michalik
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
art. 82 ust. 1,1a,1b i 1c, art. 83 ust. 1, art. 80 b
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P.L. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. P.L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" w K. powołując się na art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. kontroli z naruszeniem przepisów art. 79 ust. 4 i art. 83 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
W motywach sprzeciwu podkreślił, że stosownie do treści pierwszego z wyżej wymienionych przepisów, faktyczne wszczęcie kontroli nie może nastąpić przed upływem siedmiu dni od zawiadomienia przedsiębiorcy przez organ o zamiarze jej wszczęcia. W tym kontekście zaznaczył, że zawiadomienie organu inspekcji pracy o zamiarze wszczęcia kontroli dotarło do niego dopiero w dniu [...] r., a w rezultacie jej rozpoczęcie byłoby możliwe dopiero w dniu [...] r. Strona dodała, iż niezależnie od powyższego, wspomniana kontrola nie może zostać skutecznie przeprowadzona. W dniach od [...] do [...] r., to jest przez 26 dni roboczych w jej przedsiębiorstwie trwała inna kontrola prowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego, a tym samym został przekroczony roczny limit czasu kontroli u średniego przedsiębiorcy, wynoszący z mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, 24 dni.
Postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. powołując się na art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że sprzeciw przedsiębiorcy jest bezzasadny, gdyż zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli "zostało doręczone do firmy A (...), to jest do osoby prawnej w dniu [...] r.", a kontrola ta została rozpoczęta w dniu [...]r. i dlatego wymóg wynikający z art. 79 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. został w sprawie zachowany. Także drugi z podnoszonych w nim zarzutów jest chybiony albowiem art. 83 ust. 1 pkt 3 wspomnianej ustawy traktuje wprawdzie o czasie trwania wszystkich kontroli u pracodawcy w jednym roku kalendarzowym, jednak dotyczy kontroli prowadzonych nie przez wszystkie, a przez jeden konkretny organ. Tymczasem z posiadanych przez Okręgowy Inspektorat Pracy w K. rejestrów, jak i z książki kontroli okazanej przez wyżej wymieniony podmiot nie wynika, aby w roku 2009 r., do dnia [...], odbyła się w nim kontrola prowadzona przez Państwową Inspekcję Pracy.
W zażaleniu do Okręgowego Inspektora Pracy w K. P. L. domagał się zmiany postanowienia zapadłego w pierwszej instancji i odstąpienia od czynności kontrolnych. Strona podniosła, iż kwestionowany akt narusza przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego błędną interpretację. Jakkolwiek bowiem w treści rzeczonego unormowania użyto sformułowania "organu kontroli" zamiast "organów kontroli", to jednak zabieg ten miał jego zdaniem "dostosowanie" do zapisów art. 82 ust. 1 i 1 b cytowanej regulacji.
Mianowicie, wspomniany art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. wprowadza zasadę, zgodnie z którą nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Z kolei ust. 1b tego przepisu ustanawia wyjątek od tej reguły umożliwiając jednoczesne prowadzenie kontroli przez dwa organy wówczas, gdy jeden z nich dokonuje czynności zmierzających do zakończenia kontroli. Użycie w art. 83 ust. 1 wskazanej ustawy zwrotu "organów kontroli" prowadziłoby zatem do sytuacji, w której jednoczesne prowadzenie dwóch kontroli było traktowane jako jeden dzień kontroli, co skutkowałoby nadmiernym obciążeniem kontrolowanego podmiotu i umożliwiałoby obejście wynikających z obowiązującego prawa limitów czasowych. Zawarcie w przywołanym uregulowaniu pojęcia "organ kontroli" pozwala natomiast na konkluzję, że taką równoczesną kontrolę należy traktować jako prowadzenie jej przez dwa odrębne organy i wskutek tego jeden dzień każdej z nich jest równoważny jednemu dniowi z dopuszczonego w ustawie limitu.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 19 ust. 1pkt 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie kwestionowane przez stronę.
Organ drugiej instancji zaakcentował, że po myśli art. 83 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać - w odniesieniu do przedsiębiorców średnich - 24 dni roboczych. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika więc, że ustawodawca wprowadził maksymalne ramy czasowe długości trwania kontroli prowadzonej w jednym roku kalendarzowym przez dany organ kontroli, na co wskazuje użycie w nim sformułowania "wszystkich kontroli organu kontroli" a nie "organów kontroli". W tym miejscu Okręgowy Inspektor Pracy w K. podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego wspomniane unormowanie nie stanowi podstawy wyznaczania łącznego maksymalnego czasu trwania wszystkich kontroli. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do zablokowania możliwości przeprowadzania kontroli przez inne uprawnione organy.
Argumentacja podniesiona w zażaleniu jest natomiast bezzasadna albowiem powołany przez stronę art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. dotyczy problemu równoczesnego podejmowania i prowadzenia u przedsiębiorcy więcej niż jednej kontroli a w rezultacie nie ma on w niniejszej sprawie zastosowania. Jak bowiem sam przyznaje wyżej wymieniony, kontrola prowadzonej przezeń działalności dokonana przez Inspekcję Transportu Drogowego trwała do [...] r., a zatem została już zakończona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.L. wniósł o zmianę postanowienia wydanego przez organ odwoławczy oraz o uwzględnienie złożonego zażalenia. Skarżący zarzucił Okręgowemu Inspektorowi Pracy w K. naruszenie art. 82 ust. 1 i 1b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną interpretację oraz ust. 1c tego przepisu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zaakcentował, że argumentacja powołana w uzasadnieniu kwestionowanego aktu nie koresponduje z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, a mianowicie pomija treść przywołanego art. 82 ust. 1b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., który wszedł w życie z dniem 7 marca 2009 r.
Przepis ten stanowi, że u przedsiębiorcy można prowadzić równocześnie dwie lub więcej kontroli, gdy jedna z nich obejmuje czynności zmierzające do jej zakończenia. Skoro jednak w cytowanej ustawie brak jest definicji pojęcia "czynności zmierzające do zakończenia kontroli", generalny zakaz prowadzenia równoczesnych kontroli stałaby się fikcją i dlatego realizacja zasady nieuciążliwości kontroli dla przedsiębiorcy jak również zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wymaga, aby art. 83 ust. 1 przywołanej ustawy rozumieć łącznie z tym uregulowaniem. Prócz tego bowiem, że określa ono limity czasowe, posiada również charakter normy technicznej wskazującej sposób obliczania tych okresów, polegający na przyjęciu za dzień kontroli działanie każdego z kontrolujących organów z osobna a nie wszystkich łącznie.
Zdaniem skarżącego brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, aby limity wynikające ze wspomnianego art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uniemożliwiały organom prowadzenie kontroli przez dłuższy okres, skoro mają one taką możliwość prowadząc kontrolę w trybie "zwykłym", jak również w wielu szczególnych przypadkach, które umożliwiają odstępstwo od obowiązku zachowania tych ograniczeń.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że powołane przez skarżącego przepisy art. 82 ust. 1 i 1b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odnoszą się do problemu równoczesnego prowadzenia więcej niż jednej kontroli u danego pracodawcy i nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wspomniana przezeń kontrola innego organu, to jest Inspekcji Transportu Drogowego zakończyła się u niego w dniu [...] r., natomiast czynności kontrolne inspektora pracy zostały podjęte dopiero [...] r. Nadto organ drugiej instancji raz jeszcze podkreślił, iż z brzmienia art. 83 ust. 1 pkt 3 wynika, że ustala on ramy czasowe długości trwania kontroli u średniego przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie przez wszystkie organy kontroli lecz przez jeden dany organ. Odmienna interpretacja tego unormowania doprowadziłaby bowiem do zablokowania możliwości przeprowadzania kontroli przez inne organy.
Dodatkowo, ustosunkowując się do wywodów strony dotyczących zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a. wyjaśnił, że jej realizacja wymaga przede wszystkim ścisłego przestrzegania prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zachowanie tej zasady znajduje nadto wyraz w konieczności uzasadnienia decyzji administracyjnej tak, aby przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę.
W tym kontekście Okręgowy Inspektor Pracy w K. podkreślił, iż skarżący dokonał odmiennej interpretacji przepisów, jak również powołał się na unormowania, które nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu. Jego zdaniem nie może to jednak uzasadniać zarzutu, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa.
Przedmiotem aktu stanowiącego przedmiot skargi było utrzymanie w mocy postanowienia, którym inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w stosunku do prowadzonego przez skarżącego podmiotu. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) w wyniku sprzeciwu zgłoszonego przez P. L. w trybie art. 84c ust. 1 cytowanej regulacji.
Zasadniczym zarzutem podnoszonym przez stronę w tym sprzeciwie i powtórzonym w skardze do Sądu był fakt, iż omawiana kontrola nie może być skutecznie prowadzona z uwagi na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 wspomnianej ustawy.
Stosownie do treści tego unormowania, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać:
- w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych;
- w odniesieniu do małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych;
- w odniesieniu do średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych;
- w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że P.L., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" w K. jest średnim przedsiębiorcą w rozumieniu art. 106 przywołanej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., a tym samym maksymalny okres kontroli w odniesieniu do niego wynosi 24 dni robocze.
Wyżej wymieniony podnosił przy tym, iż w roku 2009 omawiany limit został przekroczony, jako że w dniach od [...] do [...], to jest przez okres 26 dni był kontrolowany przez Inspekcję Transportu Drogowego. W konsekwencji prowadzenie w tym roku kalendarzowym każdej kolejnej kontroli przez jakikolwiek organ było w jego ocenie prawnie niedopuszczalne.
Zdaniem Sądu pogląd taki nie może zostać uznany za trafny. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem wyrażonym zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w literaturze przedmiotu, w świetle treści art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie można zgodzić się, że przepis ten wprowadza ograniczenie kontroli w zakresie czasu trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym. Jakkolwiek bowiem rzeczone unormowanie wprowadza generalne wyznaczenie norm czasowych, to jest łącznej maksymalnej kontroli w jednym roku kalendarzowym, to jednak chodzi tu o kontrole przeprowadzone przez dany organ administracyjny. Nie stanowi on natomiast podstawy wyznaczenia łącznego maksymalnego czasu trwania wszystkich kontroli (tj. kontroli różnych organów) u jednego przedsiębiorcy. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do zablokowania możliwości przeprowadzenia kontroli przez inne uprawnione organy (por.: S. Szuster [w:] M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster: "Komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej", LEX/el 2005 - komentarz do art. 83 a także wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 644/08, publ.: LEX Nr 516035, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 1081/09, publ.: Internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/06, publ.: LEX Nr 342075).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tak sformułowaną tezę. Warto jedynie dodać, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie rocznego limitu czasowego dla wszystkich kontroli łącznie prowadzonych u danego podmiotu przez wszystkie uprawnione organy, wówczas zamiast sformułowania "wszystkich kontroli organu kontroli" umieściłby w omawianym przepisie zwrot "wszystkich kontroli organów kontroli" bądź poprzestałby na zwrocie "wszystkich kontroli". Skoro jednak pojęcie "organ kontroli" zostało w nim użyte w liczbie pojedynczej, to nie budzi wątpliwości, że chodzi o kontrole prowadzone w danym roku przez jeden konkretny organ.
Nie sposób przy tym zgodzić się z wywodami skarżącego, aby takie pojmowanie analizowanego przepisu stało w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 80b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zobowiązującej organy kontroli do prowadzenia czynności kontrolnych w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania kontrolowanego przedsiębiorcy. Rozumiane w powyższy sposób limity czasowe spełniają bowiem swoje zadanie, jako że nie tylko ograniczają czas prowadzenia danej kontroli uniemożliwiając jej nadmierne przedłużanie, lecz nadto - skoro nie dopuszczają, aby sumaryczny okres wszystkich kontroli prowadzonych przez dany organ mógł je przekraczać - skutecznie zapobiegają ewentualnemu obciążaniu przedsiębiorcy zbyt częstymi kontrolami.
W tym stanie rzeczy argumentacja podniesiona w skardze, którą strona oparła na zarzucie naruszenia art. 82 ust. 1, 1b i 1c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mogła odnieść skutku. Należy bowiem podkreślić, że przepisy te nie normują kwestii związanych z maksymalnym okresem prowadzenia kontroli u danego przedsiębiorcy w roku kalendarzowym i pozostają bez związku z tą problematyką. Ich istotą jest natomiast coś zupełnie innego, a mianowicie uregulowanie zagadnienia dopuszczalności prowadzenia u przedsiębiorcy równoczesnych kontroli przez dwa lub więcej uprawnione organy. Omawiany przepis w ust. 1 wprowadza zatem ogólną zasadę, po myśli której możliwość taka jest wyłączona, chyba że zachodzi jedna z okoliczności wymienionych w zamkniętym katalogu przesłanek określonych w jego pkt 1-7. Wyjątek od tej zasady ustanawia nadto ust. 1b cytowanego uregulowania stanowiący, że w zakładzie lub części przedsiębiorstwa, w której odbywa się kontrola, dopuszczalne jest równoczesne przeprowadzenie czynności kontrolnych niezbędnych do zakończenia innej kontroli u tego przedsiębiorcy. Z kolei ustępy: 1a oraz (wskazany przez skarżącego) 1c omawianej normy prawnej dotyczą przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w więcej niż jednym zakładzie lub innej wyodrębnionej części swojego przedsiębiorstwa i nakazują stosowanie zasady określonej w ust. 1 zdanie pierwsze do zakładu lub części przedsiębiorstwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy kontrolą objęty jest podmiot wymieniony w art. 104 i 105 tej ustawy, czyli mikroprzedsiębiorca bądź przedsiębiorca mały.
Okręgowy Inspektor Pracy w K. zasadnie zwrócił uwagę, że przywołane wyżej przepisy nie mają w rozpoznanej sprawie zastosowania, gdyż równoczesne prowadzenie u skarżącego przedsiębiorcy dwóch lub więcej kontroli nie miało w niej miejsca. Z samych oświadczeń P. L. wynika jednoznacznie, iż kontrola jego działalności prowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego zakończyła się w dniu [...] r., zaś rozpoczęcie spornej kontroli inspektora pracy nastąpiło dopiero w dniu [...] r. (co więcej, nawet data sporządzenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia tej kontroli jest późniejsza albowiem przypada na dzień [...] r.).
Wbrew wywodom skarżącego treść przepisu art. 82 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. nie daje natomiast żadnych podstaw do formułowania wskazówek interpretacyjnych dotyczących art. 83 tej ustawy. Należy bowiem raz jeszcze zaakcentować, że jakkolwiek obie wspomniane normy prawne służą realizacji tego samego celu, to jednak ich zakres regulacji jest zupełnie inny. Mianowicie, pierwsza z nich ma zapobiegać zakłóceniu działalności przedsiębiorcy poprzez wyłączenie możliwości równoczesnego prowadzenia dwóch lub więcej kontroli u przedsiębiorcy przez dwa lub więcej uprawnione organy, z kolei druga wprowadza ograniczenia czasowe zmierzające do zabezpieczenia go przed uciążliwościami, jakie wiążą się z nadmiernie długimi i zbyt częstymi kontrolami dokonywanymi przez każdy z takich organów z osobna.
Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.