IV SA/GL 504/04

IV SA/Gl 504/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Tadeusz Michalik /sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący/
Zofia Borowicz
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Sygn. powiązane
I OSK 706/06 - Wyrok NSA z 2006-12-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie: NSA Zofia Borowicz NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.sekretarz Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły uchyla zaskarżone zarządzenie
Uzasadnienie
Zaskarżonym tu zarządzeniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 2004 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67 , poz. 329 ze zm.) odwołano ze stanowiska Dyrektora Szkoły [...] Nr [...] w C. K. S. z dniem [...] roku.
Zarządzenie to doręczono K. S. w dniu [...] r.
Pismem z dnia [...] r. K. S. wezwała Prezydenta Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa, gdyż jej zdaniem w przedmiotowym przypadku nie zaistniała sytuacja o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 2004 r. o systemie oświaty.
W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do K. S. Prezydent Miasta C. poinformował, że nie znalazł podstaw do zmiany zarządzenia z dnia [...] r..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. domagała się uchylenia zarządzenia Nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta C. oraz "odszkodowania w postaci wypłacenia dodatku funkcyjnego".
W jej uzasadnieniu przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 38 ust 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazała, że na podstawie tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, a pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 2 powoływanej ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono bowiem takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, a nadto musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Wedle przekonania skarżącej kontrola przeprowadzona przez Państwową Inspekcję Pracy w znacznym stopniu obciąża poprzednie władze szkoły [...]. Podkreśliła, że przepis art. 38 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy stwarza wyraźne gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli -musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Zatem rozstrzygnięcia w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. Podkreśliła przy tym, że takiego uzasadnienia nie otrzymała, a co za tym idzie jej zdaniem zarzuty stawiane jej osobie nie zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7 i 10 k.p.a., a to przez nie wskazanie przez organ prowadzący szkołę jakie to "szczególnie uzasadnione przypadki" legły u podstaw jego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej stwarza to przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, iż na większość z przedstawionych przez nią udokumentowanych okoliczności nie otrzymała odpowiedzi. Zaakcentowała nadto, ze obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.
W kwestii wniosku o odrzucenie skargi wskazał, że zaskarżone zarządzenie skarżąca otrzymała w dniu [...] r.. Podniósł, iż pismo skarżącej stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do Urzędu Miasta w C., zamiast do Prezydenta Miasta C., a nadto skarżąca uchybiła 14-dniowemu terminowi do złożenia wezwania, bowiem pismo to wpłynęło do Urzędu Miasta [...] roku.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] roku wpłynęło do Urzędu Miasta C. pismo podpisane przez członków Rady Pedagogicznej Szkoły [...] Nr [...] w C. wnioskujące o wszczęcie procedury w zakresie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły K. S.. Następnie w dniu [...] roku do Urzędu Miasta C. wpłynęło także pismo podpisane przez rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły [...] Nr [...] w C. popierające wniosek Rady Pedagogicznej o odwołanie w/wym.. W związku z tymi wnioskami w dniach [...]-[...] roku zostało przeprowadzone przez inspektorów Wydziału Edukacji i Sportu Urzędu Miasta C. postępowanie wyjaśniające w zakresie zarzutów przedstawionych dyrektorowi szkoły, a dotyczących także niewłaściwych kontaktów - pomiędzy dyrektorem a nauczycielami tej szkoły. W toku kontroli ustalono, że jeszcze wcześniej Państwowa Inspekcja Pracy przeprowadziła postępowanie kontrolne w szkole, w wyniku którego ustalono szereg nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji akt osobowych. PIP wydała również 5 nakazów, w tym dwa z rygorem natychmiastowej wykonalności, ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, a nadto ustalono także szereg nieprawidłowości związanych z gospodarowaniem środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Kuratorium Oświaty w K. w związku ze skargą złożoną przez nauczycieli Szkoły [...] Nr [...] w C. w zakresie zatrudniania w szkole nauczycieli niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, podważania kwalifikacji nauczycieli, wyszydzania dzieci przez dyrektora - przeprowadziło odrębne postępowanie wyjaśniające, a wyniki tego postępowania zostały przekazane Prezydentowi Miasta C. pismem z dnia [...] roku. Wskazano ta, że potwierdziły się zarzuty kierowane przeciw skarżącej, a dotyczące zatrudniania nauczycieli niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, podważania kwalifikacji nauczycieli, stosowania niewłaściwych metod wychowawczych, niewłaściwej organizacji pracy oddziałów przedszkolnych, braku opinii organu nadzoru pedagogicznego do zakresu organizacji pracy szkoły oraz złej atmosfery pracy w szkole. K. S. nie wniosła zastrzeżeń do wydanych przez Kuratorium Oświaty w K. Delegatura w C. zaleceń w dniu [...] roku i Dyrektor Delegatury w C. przedmiotowe zalecenia podtrzymał. W oparciu o wyżej przedstawiony materiał dowodowy pismem z dnia [...] roku Prezydent Miasta C. na podstawie art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( Dz.U. z 1996 roku, Nr 67, poz.329 z późniejszymi zmianami) zwrócił się do Dyrektora Delegatury w C. Kuratorium Oświaty w K. o wyrażenie pozytywnej opinii w zakresie odwołania K. S. ze stanowiska dyrektora Szkoły [...] Nr [...] w C. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Pismem z dnia [...] roku Dyrektor Delegatury w C. pozytywnie zaopiniował ten wniosek, co umożliwiło wydanie zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku odwołującego ze stanowiska Dyrektora Szkoły [...] nr [...] w C. skarżącą z dniem [...] roku. Podkreślił przy tym, iż przedmiotowe zarządzenie zostało przesłane do organu nadzoru prawnego, który w stosunku do tego aktu prawnego nie wszczął żadnej procedury.
Co do zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia przez organ prowadzący art. 10 § 1 k.p.a. podniesiono, iż jest bezpodstawny bowiem sama skarżąca składała w sprawie wyjaśnienia w pismach z dat [...],[...] i [...] r. nadto podkreślono , że zebrany materiał dowodowy stanowi w pełni podstawę do zastosowania w zakresie odwołania art.38 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 1996 roku, nr 67, poz.329 z późniejszymi zmianami), bowiem zaistniały szczególnie uzasadnione przesłanki do odwołania skarżącej w trybie natychmiastowym.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.
Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszym rzędzie należy ustosunkować się do wniosku organu o odrzucenie skargi.
Art. 38 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, że następuje ono w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tego rodzaju akt prawny może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego w przypadku spełnienia wymogów określonych w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) , który stanowi , że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że skarżąca zaskarżony akt otrzymała w dniu [...] r.., a zatem termin dla skarżącej do złożenia skutecznego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał w dniu [...] r. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów , a to koperty pocztowej i pisma skarżącej z dnia [...] r. wynika, że przesyłka ta została nadana w Urzędzie Pocztowym "C. [...]" w dniu [...] r., zaś samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było kierowane imiennie do Prezydenta Miasta C. – T. W.. Z powyższego wynika zatem, że powody dla których organ domaga się odrzucenia skargi nie zaistniały, albowiem skarżąca po pierwsze stosowne wezwanie skierowała w ramach ustawowego 14 dniowego terminu z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po drugie zaś w sposób prawidłowy jako adresata wezwania wskazała Prezydenta Miasta C.. Przeto wniosek o odrzucenie skargi należało ocenić jako całkowicie nieuzasadniony i chybiony.
Artykuł 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Z powyższego wynika wprost, że przewidziana tym przepisem instytucja jest instytucją wyjątkową, albowiem ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem - zdaniem Sądu - w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa , które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony".
Przeto , aby dokonać takiej oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu wskazującą jakie to "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie optowały za skorzystaniem przez organ z wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły [...] w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno zawierać odpowiednie uzasadnienie. Stanowisko to znajduje umocowanie w orzeczeniach Sądu Najwyższego z dnia 09 grudnia 2003 r. , sygn. akt I PK 103/03 (OSNP 2004/21/371), czy też wyroku tego Sądu z dnia z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 (OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369). Orzeczenia te wprawdzie dotyczą uprzedniego stanu prawnego, gdzie art. 38 ust. 2 omawianej ustawy stanowił, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, to jednak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym zawierającym podobne rozwiązanie przedmiotowej kwestii nie utraciły swojej aktualności. Podkreślono tam , że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce.
W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji/uchwały (a obecnie zarządzenia), zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania należy wskazać, co następuje.
Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta C. powołujące się na przepis art. 38 ust. 1 pkt. 2 o systemie oświaty nie zawiera żadnego uzasadnienia. Przeto nie sposób poddać je merytorycznej kontroli, w szczególności w aspekcie, czy w przedmiotowym przypadku wystąpiły "przypadki szczególnie uzasadnione" uprawniające organ administracji do zastosowania przez ten organ szczególnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny jego legalności , a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia wydanego zarządzenia została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako aneks do zarządzenia z dnia [...] r., gdyż należy już do postępowania sądowego , a nie administracyjnego. Zresztą nawet w treści odpowiedzi na skargę organ nie przedstawił jakiejkolwiek własnej argumentacji i przemyśleń wskazujących dlaczego stwierdzone przez inne podmioty - które podejmowały czynności kontrolno-wyjaśniające w sprawie - uchybienia są takiego rodzaju, że można je zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty.
Co do zarzutów skargi o naruszenie przez organ przepisów art. 7 i 10 k.p.a. zauważyć należy co następuje.
Art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak uzasadnienia rozstrzygnięcia nie sposób ocenić, czy organ podejmując swoje rozstrzygnięcie podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zaś czy brał pod uwagę stanowisko skarżącej zaprezentowane w jej pismach z dat [...],[...] r. Natomiast co do kwestii naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. wskazać należy co następuje.
Przepis ten stanowi w § 1, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w § 2 , że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a w § 3 , że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje jednoznacznie, iż organ procedujący w sprawie przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby w rozpatrywanym przypadku występowała sytuacja przewidziana w § 2 art. 10 k.p.a., zwalniająca organ od stosowania zasady przewidzianej w § 1 cyt. przepisu prawa.
Przeto uprawnionym jawi się twierdzenie skargi o naruszeniu przez organ orzekający w sprawie także wyżej przywołanych przepisów procedury administracyjnej.
Na marginesie można wskazać, że - najdelikatniej rzecz ujmując - nieporozumieniem jawi się wskazywanie przez organ w odpowiedzi na skargę pisma skarżącej z dnia [...] r. ( a więc pisma sporządzonego dwa i pół miesiąca po zakończeniu w dniu [...] r. przedmiotowego postępowania administracyjnego) jako dokumentu w którym skarżąca składała wyjaśnienia w sprawie i mającego uzasadniać przestrzeganie przez organ przepisu art. 10 k.p.a..
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).jako, że zostało ono wydane z poważnym naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego dalszą konsekwencją był, jak już wskazano wyżej, brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. wyżej ustawy.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu Administracyjnego.