IV SA/Gl 487/08

IV SA/Gl 487/08 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2008-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Mikusiński /przewodniczący/
Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 204/09 - Wyrok NSA z 2009-04-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 1, art. 6, art. 7, 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ochrony zdrowia 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej Gminy T. kwotę [...] ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie upowszechniania zasad prawidłowego żywienia wśród dzieci i młodzieży na terenie gminy T. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z uchwałą Nr 90/2007 Rady Ministrów z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2007-2015.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w jej § 3 uznając ją, w tym zakresie, za niezgodną z art. 18 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W § 3 uchwały Rada Miasta T. postanowiła bowiem, aby "w szkołach, w których funkcjonują sklepiki szkolne zapewnić sprzedaż artykułów żywieniowych wpisujących się w zasady prawidłowego żywienia (np. owoców, soków, kanapek itp.) z równoczesnym ograniczeniem dostępności dzieci i młodzieży do niezdrowych słodyczy, barwionych napojów gazowanych oraz przekąsek ziemniaczanych (np. chipsy itp.)".
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ nadzoru w pierwszej kolejności stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem własnym gminy jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia, a profilaktyka zdrowotna może wpisywać się w większość działań uchwalanych przez Radę Miasta T. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym podstawę prawną podjętej uchwały, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Realizując zatem swoje uchwałodawcze kompetencje rada gminy musi czynić to w ramach swojego umocowania ustawowego oraz w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Tymczasem w kwestionowanym zapisie uchwały Rada dokonała podziału produktów spożywczych na zdrowe i niezdrowe, pożądane i niepożądane w sklepikach szkolnych. W opinii Wojewody, pomijając wysoce nieprecyzyjny system podziału, który powodowałby problemy przy jego stosowaniu, przepis ten jest sprzeczny z obowiązującym prawem. Sam fakt, że zarówno produkty "zdrowe" i "niezdrowe" są dopuszczone do powszechnego obrotu oznacza, że organy państwowe w ramach swoich kompetencji tak postanowiły, zaś rada gminy w obowiązującym stanie prawnym nie jest organem, który taką decyzję mógłby podważać. Oznacza to, że przepis § 3 uchwały został podjęty bez podstawy prawnej. Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1215) nie zawiera przepisów mogących stanowić podstawę dla rady gminy do podjęcia uchwały, która z jednej strony wykluczałaby (bądź choćby ograniczała) sprzedaż pewnych produktów spożywczych, z drugiej zaś zapewniałaby sprzedaż innych produktów. W opinii organu nadzoru kwestionowany przepis uchwały pozostaje również w sprzeczności z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 6 tej ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ewentualne ograniczenia w działalności handlowej, muszą zatem wypływać bądź z ogólnie obowiązujących przepisów prawa, bądź z przepisów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego. Tymczasem ustawodawca nie ograniczył możliwości sprzedaży w sklepikach szkolnych artykułów przykładowo wymienionych w § 3 uchwały, jak również nie przekazał takiej kompetencji radzie gminy, co zdaniem organu, stanowi dodatkowy argument przemawiający za koniecznością stwierdzenia nieważności tego przepisu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina T. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 8 k.p.a w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak spójności pomiędzy poszczególnymi fazami postępowania nadzorczego wywodząc na tej podstawie podważenie zasady zaufania jednostki samorządu terytorialnego do organu nadzoru wyrażonej w art. 8 k.p.a. Doszło bowiem do istotnej różnicy pomiędzy przesłankami wszczęcia postępowania nadzorczego, które dotyczyło podjęcia uchwały w treści § 3 bez podstawy prawnej, a jego rozstrzygnięciem obejmującym stwierdzenie nieważności tegoż przepisu jako niezgodnego z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a co za tym idzie do pominięcia czynnego udziału Rady Miasta w tym postępowaniu. Ponadto posiłkując się poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych zarzucono organowi nadzoru brak wykazania istotnej sprzeczności z prawem kwestionowanej regulacji, a przez to naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Reasumując wskazano, że przedmiotowa uchwała należy do kategorii uchwał tworzących program istotny dla społeczności lokalnej miasta z zakresu ochrony zdrowia, a źródło celowości jej podjęcia znajduje się w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2007-2015 w zakresie zadań "stałe upowszechnianie zasad prawidłowego żywienia w tym szczególnie w szkołach". W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie organu nadzoru wskazuje na niezrozumienie celu, treści oraz intencji Rady związanych z podjęciem tej uchwały.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, iż pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżąca nie wykazała zainteresowania w tym zakresie. Podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego jest czynnością informującą o zamiarze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na uchybienia, które organ nadzoru zauważył w badanej uchwale. Zawiadomienie to nie przesądza jednakże ani o wydaniu samego rozstrzygnięcia ani o jego zakresie. Natomiast rozszerzenie zakresu rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do zawiadomienia o pewne elementy nie ma wpływu na ważność działań organu, szczególnie gdy stanowią one logiczne dopełnienie wszczętego postępowania. Ponadto organ podkreślił, iż nie kwestionuje prawa skarżącej do działań w zakresie szeroko rozumianej ochrony zdrowia na jej terenie. Jednakowoż, zdaniem organu, nie jest dopuszczalna realizacja celów nakreślonych przez ustawodawcę za pomocą środków nie znajdujących umocowania w obowiązującym stanie prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust.1 tej ustawy). Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 w/w ustawy i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a). Sąd, jak wskazano, bada legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym też działań będących przedmiotem oceny dokonanej przez organ nadzoru.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu. Otóż według art. 91 ust. 1 i 4 wskazanej wyżej ustawy organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały (bądź jej części), gdy w sposób istotny narusza ona prawo. Zdaniem Sądu taka konkluzja w odniesieniu do spornej części uchwały jest nietrafna.
Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut Wojewody w kwestii naruszenia przez Radę Miasta T. art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę podjęcia uchwały zawierającej kwestionowany zapis § 3. Zasadniczo przepis ten ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym norma kompetencyjna zawarta w omawianym art. 18 ust. 1 określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art 18 ust 1 powołanej ustawy zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca nie precyzuje wprawdzie co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Można jednak uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje (najbardziej typowe) wymieniono w art. 7 tej ustawy. Wśród tych spraw znalazły się również te z zakresu ochrony zdrowia.
Powołanie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały tylko art. 18 ust. 1 cyt. ustawy wymagało zatem w pierwszym rzędzie oceny jej charakteru prawnego. Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała nie jest aktem o charakterze normatywnym (ogólnym i abstrakcyjnym) i jako taka nie może być w żadnym wypadku traktowana jako akt prawa miejscowego, natomiast jest to uchwała o charakterze wyłącznie intencyjnym. Za przyjęciem takiej kwalifikacji prawnej przemawia zarówno tytuł uchwały, jak i jej treść wskazująca na podjęcie inicjatywy w zakresie upowszechniania zasad prawidłowego żywienia wśród dzieci i młodzieży na terenie gminy. Uchwała ta określa cele społecznie pożyteczne mieszczące się w zakresie profilaktyki zdrowotnej, a zatem w zakresie szeroko pojętej ochrony zdrowia, wymienionej w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jako zadanie własne gminy. Przyjdzie zauważyć, że organ nadzoru nie kwestionuje możliwości działania rady w tym zakresie. Wojewoda dokonując oceny legalności zapisu § 3 uchwały skupił się natomiast na jego literalnym brzmieniu w oderwaniu od charakteru i celu regulacji, w której został on zawarty. Tymczasem, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z efektami wykładni celowościowej. Ustalanie znaczenia przepisu powinno uwzględniać jego sens, tj. cel, czy też cele, które dana regulacja ma realizować (por. W Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym. Zakamycze 2006, s. 433 -439, L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów. Toruń 2002 s. 210-213).
W ocenie Sądu analiza treści § 3 w powiązaniu z pozostałymi zapisami uchwały tworzy pewien program zmierzający do poprawy stanu zdrowia w szczególności dzieci i młodzieży. Jego znaczenie polega na inicjowaniu wskazanych w nim działań, których celem jest zmiana sposobu żywienia oraz zapobieganie chorobom żywieniopochodnym nie zaś na tworzeniu zakazów czy nakazów w stosunku do podmiotów prowadzących działalność handlową na terenie szkół. Zapewnienie i ograniczenie dostępności do określonych produktów żywnościowych w szkołach, w których funkcjonują sklepiki wpisuje się w cel, który chce się osiągnąć za pomocą kwestionowanej regulacji. W takim znaczeniu § 3 uchwały nie ustanawia nakazów czy zakazów, nie nakłada obowiązków wytycza natomiast pewien pożądany
kierunek, który organy w swoich działaniach powinny mieć na względzie. Natomiast element, że przepis ten ogólnie odnosi się do szkół nie jest istotny, bowiem jego intencyjny charakter polega raczej na sugerowaniu określonych działań.
Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze jest oparte na innych elementach, a zarzuty w nim określone nie są trafne. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wolność gospodarcza, jak słusznie zauważył organ nadzoru, oznacza tyle, że nikomu nie można zakazać, nakazać ani ograniczać prowadzenia działalności jeżeli nie wynika to bezpośrednio z przepisów ustawy, bądź przepisów prawa miejscowego wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Kwestionowana natomiast regulacja, wbrew stanowisku Wojewody, takich zakazów, nakazów czy ograniczeń wobec podmiotów prowadzących sklepiki szkolne nie wprowadza. Przepis ten nie ustanawia bowiem bezpośrednio zakazów ani nakazów sprzedaży określonych produktów, nie stanowi podstawy do ingerowania w treść zawartych umów z podmiotami prowadzącymi sklepiki szkolne, jak również nie określa instrumentów do wkraczania w istniejące stosunki cywilnoprawne kształtujące warunki prowadzenia działalności handlowej w sklepikach szkolnych. Przepis ten nie rodzi zatem po stronie osób prowadzących sklepiki szkolne żadnych obowiązków. Realizacja wskazanego przepisu jest więc ograniczona istniejącym stanem faktycznym i prawnym. Prowadzenie działalności może być natomiast ograniczone tylko okolicznościami faktycznymi, jak np. warunkami wynikającymi z już zawartych umów. Przy czym jak wskazano wyżej przepis ten nie daje żadnych podstaw do wkraczania w istniejące stosunki prawne oraz nie ingeruje w treść dotychczas zawartych umów. Nie może też stanowić podstawy dla podejmowania takich władczych działań w przyszłości.
Sąd nie podziela również stanowiska Wojewody, w kwestii istotnego naruszenia przepisów prawa poprzez dokonanie podziału produktów spożywczych na "zdrowe" i "niezdrowe" oraz wprowadzenia ograniczenia jak również zapewnienia ich sprzedaży w sytuacji, gdy produkty te są dopuszczone do obrotu, zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia a ponadto przepisy tej ustawy nie zawierają upoważnienia dla organów gminy do tego typu działań.
Przede wszystkim należy wskazać, że powołana wyżej regulacja określa wymagania zdrowotne żywności, a zatem wymagania jakie muszą być spełnione na etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu zapewnienia ich bezpieczeństwa, a tym samym wprowadzenia ich do obrotu oraz właściwość organów i wymagania z zakresu urzędowych kontroli żywności. Tymczasem wyrażona w § 3 intencja dotycząca zapewnienia czy ograniczenia dostępu do pewnych produktów żywnościowych odnosi się do podstawowych kwestii związanych z żywieniem dzieci i młodzieży, a w szczególności ze zmianą nawyków żywieniowych. Odmienny od określonego w przedmiotowej uchwale jest zatem zakres i cel przepisów dotyczących bezpieczeństwa żywności i żywienia, co oznacza, że uchwała w kwestionowanej części przepisów tych nie narusza. Dokonanie natomiast podziału produktów na "zdrowe" i "niezdrowe" przy odwołaniu się do zasad prawidłowego żywienia nie ma normatywnego odniesienia. Jednakowoż realizacja tego punktu uchwały może następować w oparciu o ogólnie dostępną wiedzę, specjalistyczne opracowania czy też opinie placówek właściwych w zakresie ochrony zdrowia lub żywienia.
Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Przy czym art. 91 ust. 4 cytowanej ustawy określa, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone uregulowanie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobody działania tego organu w sprawie, która nie jest wyłączona z jego kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Mając na względzie powyższe za trafny należy uznać zarzut skarżącej, iż organ nadzoru nie wykazał, aby Rada poprzez uregulowanie zawarte w § 3 przedmiotowej uchwały w sposób istotny naruszyła przepisy prawa.
Kwestionowany zapis uchwały zawiera wprawdzie pewne uchybienia związane z użyciem niedookreślonych, nieprecyzyjnych sformułowań typu "niezdrowe słodycze", "przekąski ziemniaczane", co prowadzić może do problemów interpretacyjnych przy jego stosowaniu. Niemniej jednak uchybienia te nie mogą być w żadnym razie oceniane jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jego nieważności.
Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia art. 8 k.p.a. polegającego na różnym określeniu przesłanek wszczęcia postępowania nadzorczego oraz przesłanek skutkujących wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjdzie zauważyć że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w szczególności jego uzasadnienie, w sposób wyraźny wskazywało na zakres postępowania nadzorczego obejmujący § 3 przedmiotowej uchwały oraz zawierało argumentację prawną wskazującą na przesłanki uzasadniające jego wszczęcie. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykroczyło poza ramy zakreślone w zawiadomieniu.
W tym stanie rzeczy, skoro omawiany § 3 uchwały nie zawiera wadliwości, jakich dopatrzył się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Ponadto zgodnie z art. 200 wskazanej wyżej ustawy zasądzono od organu nadzoru na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota powyższa odpowiada wysokości minimalnej stawki wynagrodzenia radcy prawnego określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).