I OSK 674/10

I OSK 674/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 518/09 - Wyrok WSA w Łodzi z 2009-12-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f , art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 71
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 518/09 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody Ł. z dnia ... sierpnia 2009 r. nr ... w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 518/09 oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b., art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), art. 104 K.p.a., pozbawił S. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego z dniem 27 kwietnia 2009 r.
W uzasadnieniu wskazał, że S. S. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.
Powyższa decyzja stał się przedmiotem odwołania S. S., w którym zarzucił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 32 ust. 2, art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483).
W uzasadnieniu podał, że z powodu braku ofert pracy, odbył kurs dla kierowców taksówek, jednakże jednym z warunków otrzymania licencji na wykonywanie tego zawodu jest zgłoszenie zamiaru wykonywania działalności gospodarczej, i dlatego w dniu 26 kwietnia 2009 r. zgłosił zamiar prowadzenia działalności początkowo od dnia 1 grudnia 2009 r., a następnie od dnia 31 sierpnia 2009 r. . Po czym, wyjaśnił, że w/w działalność będzie mógł rozpocząć dopiero po 1 stycznia 2010 r. z uwagi na konieczność oczekiwania na wydanie licencji taksówkarza.
S. S. stwierdził, że pozbawienie go z dniem 27 kwietnia 2009 r. środków do życia, z powodu zgłoszenia zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi obrazę art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i jest naruszeniem zakazu dyskryminacji obywatela w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny oraz naruszeniem art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr PS.I.9113-605/ASZ/09, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że skoro S. S. z dniem 27 kwietnia 2009 r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod nr ewidencyjnym [...], to z tą datą przestał zatem spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czyli utracił status osoby bezrobotnej.
Wyjaśnił, że przepisy określające zasady nabywania statusu bezrobotnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i w związku z tym brak jest możliwości odstąpienia od ich stosowania. A zatem dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że data rozpoczęcia działalności gospodarczej została określona na dzień 1 grudnia 2009 r., zaś po zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, dokonanej w dniu 5 maja 2009 r., od dnia 31 sierpnia 2009 r. Przy czym, konsekwencją, utraty statusu bezrobotnego bezrobotny traci wszelkie uprawnienia, w tym zasiłek dla bezrobotnych.
Ponadto, Wojewoda Łódzki wskazał, iż S. S. w dniu rejestracji tj. w dniu 12 listopada 2008 r. oświadczył, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i został pouczony o obowiązku poinformowania w terminie 7 dni urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności gospodarczej oraz o obowiązku bezzwłocznego poinformowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie identyfikacyjnej.
Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest lakoniczne, jednak nie stanowi to podstawy jej uchylenia.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której S. S. podniósł, że od momentu zgłoszenia chęci podjęcia działalności gospodarczej w dalszym ciągu nie miał żadnych z tego tytułu dochodów i nie powinien być pozbawiony statusu bezrobotnego. Podał, że domaga się uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego i przywrócenia mu statusu osoby bezrobotnej w okresie od 27 kwietnia 2009 r. do dnia 31 lipca 2009 r., ponieważ od 1 sierpnia 2009 r. udało mu się znaleźć tymczasowe zatrudnienie na ½ etatu. Poza tym, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.
Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą prawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 1ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2.
Następnie przestawiono definicję bezrobotnego na przestrzeni rozwoju prawa materialnego dotyczącego zatrudnienia i wyjaśniono, że wielokrotnie definicja ta ewoluowała. W szczególności po rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak wyjaśnił Sąd, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 5/96 (LEX nr 29269) w której przyjął, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba, że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej. Przy czym, powyższa teza odnosi się do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, natomiast w niniejszej sprawie organy administracji orzekały na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w której doprecyzowano pojęcia warunku umożliwiającego posiadanie statusu bezrobotnego, jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej, poprzez uznanie, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący z dniem 12 listopada 2008 r. uznany został za osobę bezrobotną, (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Nr [...]), natomiast Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przyznał S. S. prawo do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 11 lutego 2009 r. na okres 12 miesięcy, pomniejszony o 90 dni karencji. Przy czym, nie budzi wątpliwości, że w dniu 27 kwietnia 2009 r. uzyskał on wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...].
W konsekwencji odwołując się do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że uzyskanie przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego bez względu na to okoliczność, czy skarżący podjął taką działalność. Oznacza to, że skarżący uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej przestał spełniać kryteria osoby bezrobotnej określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. W karcie identyfikacyjnej - oświadczeniu bezrobotnego z dnia 12 listopada 2008 r., oświadczył, że nie zgłosił do ewidencji pozarolniczej działalności gospodarczej, i potwierdził to własnoręcznym podpisem ( pkt 7 oświadczenia – k. 53 akt administracyjnych). W dniu 17 kwietnia 2009 r. pouczony został natomiast m.in. o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, z jednoczesną utratą prawa do zasiłku oraz wszystkich świadczeń przysługujących bezrobotnemu, jeżeli przestanie spełniać warunki osoby bezrobotnej, tj. zaistnieje chociażby jedna zmiana okoliczności wymienionych w złożonym oświadczeniu (pkt II ppkt 1 pouczenia - k. 67 akt administracyjnych). Wskazał, że uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej skarżący obowiązany był powiadomić urząd pracy, gdyż nastąpiła zmiana okoliczności podanych przez niego w oświadczeniu z dnia 12 listopada 2008 r. Spełniona została zatem przesłanka określona w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do orzeczenia o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy wymaga, aby osoba bezrobotna spełniała warunek "nieposiadania" wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. A zatem organy prawidłowo orzekły o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 27 kwietnia 2009 r. Co więcej, jeżeli art. 71 powołanej ustawy stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, spełniającemu dodatkowo warunki określone w tym artykule, to skoro skarżący został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej, to należało orzec również o pozbawieniu go zasiłku dla bezrobotnego.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), licencji udziela się przedsiębiorcy. W myśl art. 8 ust. 3 pkt 1 do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć odpis z rejestru przedsiębiorców albo z ewidencji działalności gospodarczej. Oznacza to więc konieczność, uprzedniego uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W sytuacji jednak, gdy o powyższy wpis ubiega się osoba bezrobotna, to powinna liczyć się z tym, że z chwilą jego uzyskania przestanie spełniać warunki osoby bezrobotnej określone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bez względu na to od kiedy zamierza działalność gospodarczą rozpocząć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 2 ust. 1 pkt 2) f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).
przez błędną jego wykładnią polegającą na przyjęciu, że status
bezrobotnego traci osoba zgłaszająca zamiar rozpoczęcia działalności
gospodarczej (posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczoną na odległy termin datą rozpoczęcia tej działalności) i niewykonująca jakiejkolwiek działalności zarobkowej, podczas gdy interpretacja ta stoi w sprzeczności z wykładnią systemową i funkcjonalną, pojęciem przedsiębiorcy i działalności gospodarczej, określonych m.in. w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych;
2. art. 33 ust. 4 pkt. 1 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez ich niewłaściwe
zastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego i
prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy spełniał on wszystkie warunki - ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, aby uznać go za bezrobotnego z prawem do zasiłku.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania składając alternatywny wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji publicznej oprały się na nieprawidłowej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2) lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przyjmując, że z chwilą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bezrobotny traci status osoby bezrobotnej niezależnie od tego na jaki termin została oznaczona data rozpoczęcia działalności gospodarczej i czy w ogóle nastąpiło rozpoczęcie działalności gospodarczej. Przy czym, wykładnia ta jest w jego ocenie nieprawidłowa, gdyż pozostaje w sprzeczności ze znaczeniem norm systemu prawnego, jak i jest rażąco niesprawiedliwa z punktu widzenia społecznych jej konsekwencji, skoro skarżący, zgłaszający wyłącznie zamiar rozpoczęcia działalności gospodarczej na przyszłość (posiadający wpis do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczonym odległym terminem jej rozpoczęcia) i nie prowadzący działalności w okresie objętym niniejszym postępowaniem, jest traktowany jako przedsiębiorca, chociaż w obrocie gospodarczym nie uczestniczy i nie może być traktowany jako przedsiębiorca, zgodnie z przepisami konstruującymi definicję przedsiębiorcy i działalności gospodarczej (m.in. kodeksu cywilnego, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wskazał, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie definiuje w sposób odrębny, pojęć przedsiębiorca i działalność gospodarcza.
Z kolei, odwołując się do treści z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) podkreślił, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarcze nie jest wystarczający i nie ma charakteru konstytutywnego, a zatem nie może być uznany za wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż utracił on status osoby bezrobotnej, a co więcej w jego wyniku znalazł się poza systemem obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, w sytuacji, gdy wpis ten nie doprowadził do objęcia w/w ubezpieczeniem.
W jego ocenie celem noweli z 20 kwietnia .2007 r. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było, rozwiązanie problemu osób zawieszających działalność gospodarczą, czasowo jej niewykonujących, a nie objęcie dyspozycją tej normy także tych osób, które wprawdzie uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale przedsiębiorcami jeszcze nie stały się w rozumieniu przepisów regulujących zasady zakładania i prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na to, że działalność nie została podjęta. Natomiast odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że pojęcie "podjęcie działalności gospodarczej" wiąże się z faktycznym jej podjęciem, z wystawieniem pierwszej faktury, a więc wiąże się z bezpośrednim przystąpieniem danego podmiotu gospodarczego do obrotu gospodarczego. W takim także znaczeniu sformułowania tego używa ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze m).
Z tych też względów uznał, że art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 71 powołanej ustawy zostały niewłaściwej zastosowane, gdyż skoro skarżący nie podjął działalności gospodarczej, to nie było podstaw do pozbawienia go prawa do zasiłku.
Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W motywach odpowiedzi na skargę wskazał, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraźnie uzależnia status bezrobotnego od faktu nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a nie od daty podjęcia działalności gospodarczej, jak to miało miejsce do dnia zmiany tego przepisu ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Poza tym, jak wynika z uzasadnienia projektu rządowego w/w ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmiana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f cytowanej ustawy miała na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych przez wyraźne doprecyzowanie, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej (vide: uzasadnienie rządowego projektu cytowanej ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. część II uzasadnienia, druk sejmowy nr 1443). Nieuprawnionym zatem jest pogląd jakoby cele ustawodawcy były inne niż uzależnienie statusu bezrobotnego od nieposiadania przez osobę zainteresowaną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zawiera usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa P.p.s.a.". Należy zatem uznać, że stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd I instancji jest niesporny i niekwestionowany przez stronę skarżącą.
Kasator zarzucił natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 , poz. 1001 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że status bezrobotnego traci osoba zgłaszająca zamiar rozpoczęcia działalności gospodarczej (posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczoną na odległy termin datą rozpoczęcia tej działalności) i niewykonująca jakiejkolwiek działalności zarobkowej, podczas gdy interpretacja ta stoi w sprzeczności z wykładnią systemową i funkcjonalną, pojęciem przedsiębiorcy i działalności gospodarczej, określonych m.in. w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto zarzucono naruszenie art. 33 ust. 4 pkt. 1. oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy spełniał
on wszystkie warunki - ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, aby uznać go za bezrobotnego z prawem do zasiłku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie zauważył, że przepisy prawa materialnego dotyczące definicji osoby bezrobotnej a także utraty statusu bezrobotnego z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą były kilkakrotnie zmieniane. Jednak każda z kolejnych regulacji prawnych określała zadania państwa w zakresie zatrudniania a ich celem było przeciwdziałanie bezrobociu, łagodzenie jego skutków, aktywizacja zawodowa bezrobotnych i pomoc w uzyskaniu pracy przez bezrobotnych. Wymaga przypomnienia, że według art. 2 ust.1 pkt 8 lit. a-c ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu ( Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.) bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym organie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, jeżeli: nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Następna ustawa z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu ( Dz. U. 106, poz. 457) w art.2 ust.1 pkt 9 lit. e uzależniała uzyskanie statusu bezrobotnego od nieprowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności. Pod rządami tej ustawy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że nie samo zarejestrowanie, ale podjęcie działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego. Kolejna ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.) zaostrzyła wymagania związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego. Według art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy z 14 grudnia 1994 r. bezrobotnym mogła być osoba, która oprócz spełnienia innych wymagań wymienionych w ustawie, nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego. To właśnie na gruncie obowiązywania tych przepisów co zasadnie przypomniano w motywach zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 16 grudnia 1996 r. uchwałę ( sygn. OPS 5/96, publ. ONSA 1997, nr 2, poz. 47), zgodnie z którą: ,, Osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności ( art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu)." Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz.415 ze zm.), tak w dacie podejmowania decyzji w sprawie przez organy administracji, jak również w chwili obecnej, w art. 2 ust.1 pkt 2 zawiera definicję bezrobotnego. Ponadto ustawodawca przewidział w art.2 ust.1pkt 2 lit. a-k cytowanej ustawy wymagania, które musi spełniać osoba, aby można było ją uznać za bezrobotną. Jednym z tych wymogów jest, zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy, nie posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podleganie na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.
Obecnie obowiązujące brzmienie przepisu art. 2 ust.1 pkt.2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jeszcze bardziej restrykcyjne, niż miało to miejsce pod rządami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Aktualnie bez znaczenia dla utraty statusu bezrobotnego jest fakt nie podjęcia działalności gospodarczej, do prowadzenia której upoważnia posiadany wpis, z którym wiąże się obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.
Z art. 2 ust.1 pkt.2 lit. f ustawy wynika, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to czy działalność ta jest prowadzona, nawet w sytuacji nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego. W przepisie tym wymienione są dwie niezależne od siebie okoliczności ( warunki), których spełnienie pozwala na uznanie określonej osoby za osobę bezrobotną. Pierwsza to nie posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, druga nie powiązana z pierwszą to nie podleganie na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednego z tych warunków.
Ponieważ skarżący pozostając bezrobotnym i pobierając zasiłek dla bezrobotnych z dniem 27 kwietnia 2009 r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...], w którym określono przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej jako: działalność taksówką osobową, transport drogowy towarów, działalność usługowa związana z przeprowadzkami, sprzedaż hurtowa odzieży i obuwia, to niewątpliwie z tym dniem nie spełniał warunków do tego by utrzymać status osoby bezrobotnej z jednoczesnym prawem do zasiłku dla bezrobotnych.
Należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie przyjął, w rozpoznawanej sprawie iż w opisanych okolicznościach zasadnie pozbawiono skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku albowiem uzyskując z dniem 27 kwietnia 2009 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej przestał spełniać kryterium osoby bezrobotnej określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Bez znaczenia w takim wypadku jest posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczoną nawet na odległy termin datą rozpoczęcia tej działalności bowiem przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej stanowi sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Dlatego też zamieszczenie w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nawet odległego terminu rozpoczęcia takiej działalności nie dyskwalifikuje bowiem co do zasady posiadania takiego wpisu a w konsekwencji stanowi przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, zaś w przypadku uzyskania takiego statusu, powoduje jego utratę.
W tych okolicznościach sprawy nieusprawiedliwionym pozostaje zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Tym samym nie można Sądowi pierwszej instancji również zarzucić naruszenia prawa materialnego a to niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który pozwala na pozbawienie przez starostę statusu bezrobotnego, bezrobotnego , który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2. Taki właśnie przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dlatego też skarżącego pozbawiono statusu bezrobotnego i zasiłku .
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił kolejnego zarzut kasacji naruszenia prawa materialnego art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędne zastosowanie gdyż w opisanych okolicznościach wskazane przez organ administracji powody utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku mogły skutecznie doprowadzić do wydania kwestionowanych decyzji.
Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.