IV SA/Gl 442/06

IV SA/Gl 442/06 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Wiesław Morys /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2007 nr.4 poz.93
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: st. ref. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej S.A. w B. na decyzję Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną "po ponownym rozpatrzeniu sprawy" na podstawie art.17 ust.1 w związku z art.16 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymano w mocy odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydatków ponoszonych przez KZK [...] z tytułu kontroli biletów przez kierowców autobusów, zaś w pozostałej części uwzględniono żądanie wnioskodawcy (udzielono informacji na temat przychodów ze sprzedaży biletów). W jej uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, a to treść wniosku z dnia [...] oraz negatywnej odpowiedzi zawartej w piśmie zastępcy Dyrektora KZK [...] z dnia [...] i ponownego wniosku Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej. Negatywne rozstrzygnięcie uzasadniono tajemnicą przedsiębiorców zrzeszonych w związku, a więc tajemnicą handlową, nadto tajemnicą służbową, gdyż jej udostępnienie mogłoby narazić prawnie chronione (przepisami ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz.1631) interesy związku. Pouczono wnioskodawcę o możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego oraz wniesienia powództwa do sądu powszechnego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji w części odmawiającej uwzględnienia żądania i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.13 ust.1, art.14 ust.1 i art.22 ust.1 ustawy o dostępie od informacji publicznej oraz art.139§3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). W jej uzasadnieniu zakwestionowała zasadność wywodów organu, wskazując na jawność żądanych danych.
Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Poza tym podniósł, iż przedmiotowe informacje mają wartość gospodarczą, gdyż skarżąca jest rynkowym konkurentem kontrahentów KZK [...]. Nadto mieszczą się w ramach tajemnicy służbowej podlegającej ochronie jako informacje niejawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skargowej skarżącego, zachowania terminu do wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego i czy ewentualnie wyczerpano przepisany prawem tryb zaskarżenia.
Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art.3 §2 i 3, art.4 i art.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Sądy administracyjne powołane są m.in. do kontroli legalności decyzji administracyjnych. Merytorycznie niniejsza sprawa została rozpatrzona i rozstrzygnięta decyzją opartą na przepisach cytowanej powyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba w tym miejscu wskazać, iż przyjęty reżim prawny był prawidłowy, zaś gdy podzielić argumentację organu, istniały powody dla wydania decyzji administracyjnej. Żądane dane stanowią bowiem informację publiczną w rozumieniu jej art.1. W szczególności dane objęte niniejszym postępowaniem, czyli informacje dotyczące wydatków związanych z wprowadzeniem dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez kierującego pojazdem czynności kontrolerskich, których udzielenia odmówiono, bo do tego sprowadza się już obecne postępowanie. Stanowią one wszak informację o sprawach publicznych rozumianych szeroko, bo taka jest intencja ustawodawcy. Dane te były w posiadaniu organu, do którego zwrócono się o ich udostępnienie, wreszcie organ ten był organem zobowiązanym do ich udostępnienia po myśli art.4ust.1 pkt 1 przywołanej ustawy. Komunikacyjny Związek Komunalny [...] jest bowiem związkiem gmin, toteż stosownie do brzmienia art.65 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591) wykonuje on zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, czym wyczerpuje dyspozycję przywołanego wcześniej przepisu. Wreszcie informacji tej nie można było uzyskać w inny sposób, w szczególności poprzez zapoznanie się z treścią Biuletynu Informacji Publicznej.
Niemniej jednak dostęp do informacji publicznej nie jest wszechstronny, gdyż jak głosi art.5 ust.1 ustawy z 6 września 2001 r., prawo do uzyskania takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, zaś wedle brzmienia art.5 ust.2 ograniczenie to następuje również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art.16 ust.1 i 2 cytowanej ustawy). Ta ostatnia regulacja oznacza, że postępowanie administracyjne w takiej sprawie winno być dwuinstancyjne. Nie ma powodów do odstępstw od regulacji zawartej w art.15 k.p.a., gdyż wówczas doszłoby do naruszenia przywołanego odesłania. Odmienny pogląd zaprezentowany przykładowo przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w postanowieniu z dnia [...], sygn. akt [...] ([...]) jest nieprzekonywujący i wadliwy, a w każdym razie Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie i nie tylko (p. niepublikowane i nieprawomocne postanowienie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt. IV SA/Gl 1001/05) go nie podziela, o czy szerzej poniżej. Oznacza to konieczność wyczerpania trybu przed wniesieniem skargi na decyzję wydaną w oparciu o przywołany przepis. Obowiązek ten wynika jednoznacznie z brzmienia art.52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję organu pierwszoinstancyjnego. Nawet gdyby przyjąć, iż pismo z dnia [...] stanowiące pierwszą odmowę nosiło znamiona decyzji administracyjnej (wątpliwe z uwagi na brak daty, podpis nieuprawnionej osoby, brak podstawy prawnej), to odwołanie od niego służyłoby do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który jest organem odwoławczym w stosunku do organów gmin a zatem i ich związków (p. art.17 pkt 1 k.p.a.). Podczas gdy takiego środka nie złożono, natomiast wnioskodawca zwrócił się do tego samego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje to na potraktowanie organu jako organu określonego w art.17 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w art.52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jest oczywiście błędne. W tym miejscu wypadnie dodać, że nie ma znaczenia dla oceny tych okoliczności fakt braku pouczenia o właściwych środkach jak też wadliwe pouczenie w tej materii. Przyjąć jednak należało, iż pierwszą i jedyną decyzją zapadłą w sprawie była decyzja z dnia 21 marca 2006 r., zatem decyzja pierwszoinstancyjna. Z tej przyczyny skarga byłaby niedopuszczalna z powodu braku wyczerpania właściwego trybu (p. art.58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Jednakowoż przyczyna jej odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest inna. Jest nią bowiem niewłaściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania tego rodzaju spraw. Ostateczna odmowa udostępnienia informacji publicznej, w zależności od jej przyczyny, uruchamia jeden z dwóch możliwych torów postępowania, otwierając bądź drogę kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny, bądź drogę sądową przed sądem powszechnym. Oto bowiem, jak głosi art.22 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotowi, któremu odmówiono informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W ocenie Sądu regulacja ta oznacza, że odmowa z przyczyn w przepisie tym wymienionych wyzwala dopuszczalność skarżenia ostatecznej decyzji przed sądem administracyjnym, zaś w przeciwnym wypadku kontrola legalności jest wyłączona. Dalsze postępowanie może toczyć się na drodze przed sądem powszechnym, po wyczerpaniu bądź bez wyczerpania toku instancji przed organami administracyjnymi. Ma to swoje uzasadnienie w zakresie tajemnic chronionych, których ujawnienie może nastąpić wyłącznie na skutek orzeczenia sądowego, po przeprowadzeniu kontradyktoryjnej rozprawy, ewentualnie w postępowaniu z wyłączeniem jawności. Ustawodawca zamierzał bowiem szczególnej reglamentacji poddać dostęp do informacji podlegających ochronie ze względu na dane osobowe, prawo do prywatności oraz inne niż państwowe, służbowe, skarbowe i statystyczne tajemnice, które mogą być dostatecznie chronione jedynie na skutek procesu sądowego. Zakres bowiem i charakter postępowania sądowoadministracyjnego jest inny. Takie stanowisko zajął również tutejszy Sąd w przywołanym powyżej orzeczeniu, nadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 1306/03 (Monitor Prawniczy 2003 r., nr 19, str.868).
Jeżeli organ odmówił decyzją udostępnienia żądanych danych powołując się na tajemnicę handlową (przedsiębiorcy), czyli inną tajemnicę niż wymienioną w art.22 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), właściwym rzeczowo w sprawie udzielenia tych informacji jest sąd powszechny, co wyklucza kognicję sądu administracyjnego, a zatem uzasadnia odrzucenie skargi na tę decyzję. Kontrola zasadności tego stanowiska jest przy tym w niniejszym postępowaniu wyłączona z tej właśnie przyczyny. Co prawda przyszło zważyć, iż organ powołał się nadto na tajemnicę służbową, która należy do kręgu informacji niejawnych wymienionych w cytowanym przepisie, wszak uczynił to marginalnie, akcentując również w odpowiedzi na skargę przede wszystkim kwestie związane z działalnością gospodarczą i handlową, które podlegają szczególnej ochronie także w prawie wspólnotowym (p. rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji). Zresztą rozdzielenie obu tych podstaw dałoby nierozwiązywalny skutek dla kognicji sądów, gdyż spowodowałoby właściwość ich obu w odniesieniu do różnych fragmentów tej samej decyzji, a to byłoby niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić na mocy art.58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koniec godzi się nadmienić, iż w takiej sytuacji przepis art.200 tej ustawy nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania od organu. Natomiast przepis art.232 § 1 pkt 1 lit.a cytowanej ustawy, w przekonaniu Sądu, nie za zastosowania. Zawiera bowiem przesłanki, które nigdy nie będą już spełnione, bowiem obecnie nigdy nie dochodzi do odrzucenia skargi przed wysłaniem jej odpisu organowi, skoro właściwym trybem jest wniesienie skargi za pośrednictwem organu. Niepodobna przy tym skutecznie twierdzić, że w takim stanie prawnym skarga zawsze będzie rozpoznawana przed doręczeniem jej odpisu organowi, gdyż pogląd ten trąci obejściem prawa. W konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznając ten przepis za martwy, nie mógł go zastosować w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Ten wywód uprawnionym czyni pogląd o braku podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania skarżącej mimo odrzucenia skargi.