IV SA/Gl 315/08

IV SA/Gl 315/08 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2008-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Małgorzata Walentek
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art. 30 ust.2 pkt 3, art.23a ust.9
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia [...]r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku G.B. z dnia [...] Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...], na mocy m.in. "art.4-15", art.47 w związku z art.49 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), przyznał zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na jej dzieci: G.B., P.B. i K.B. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia. Uwzględniając wniosek wnioskodawczyni o uchylenie tej decyzji z powodu [...], wymieniony organ decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję z dniem [...]. Następnie na skutek oświadczenia wnioskodawczyni złożonego w dniu [...], że [...] od dnia [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...]. Wydaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...]) została ona uchylona z dniem [...]. Jednocześnie stwierdzono w niej, iż świadczenia rodzinne pobrane w okresie od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł stanowią nienależne świadczenie podlegające zwrotowi wraz z odsetkami zwłoki. Jak wynika z akt i te decyzje nie były przedmiotem zaskarżenia.
Postanowieniami z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przywołanych powyżej orzeczeń Burmistrza T.: decyzji z dnia [...], decyzji z dnia [...] i postanowienia z dnia [...]. Następnie decyzjami z dnia [...] stwierdziło ich nieważność. Obu decyzji z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów o właściwości (art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.), albowiem organ ten doszedł do przekonania, że skoro mąż wnioskodawczyni i ojciec dzieci, których dotyczyła sprawa [...], to mają w niej zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. A wobec tego właściwym do wydania decyzji w tej materii jest z mocy art.21 ustawy o świadczeniach rodzinnych właściwy marszałek województwa. Zatem rozstrzygnięcia wydane przez inny organ są nieważne. Natomiast co do wspomnianego postanowienia organ zważył, iż błędna data i oznaczenie decyzji podlegającej uchyleniu nie stanowi oczywistej omyłki nadającej się do sprostowania na mocy art.113 § 1 k.p.a., jak to uczynił organ pierwszej instancji, a jest niedopuszczalną ingerencją w treść ostatecznej decyzji, przeto rażąco narusza prawo w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rozpatrując odwołanie G.B. od decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] uchyliło ją i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, gdyż objęta odwołaniem decyzja uchyla decyzję wcześniej wyeliminowaną przezeń z obrotu prawnego. Nadto organ ten wyraził pogląd, że stwierdzenie pobrania nienależnego świadczenia było przedwczesne, bowiem można byłoby o nim mówić ewentualnie wówczas, gdyby marszałek województwa wydał ostateczną decyzję o braku przesłanek do pobierania świadczeń rodzinnych.
Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa Ś., na zasadzie m.in. art.21, art.4 ust.2 pkt 1, art.5 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania świadczeń objętych wnioskiem z dnia [...]. Z akt administracyjnych nie wynika, aby została ona zaskarżona, należy zatem przyjąć, że jest ostateczna.
Następnie Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] (decyzji tej brak jest w aktach administracyjnych) orzekł o obowiązku zwrotu przez G.B. nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł z odsetkami. Na skutek odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, albowiem doszło do wniosku, że organ ten nie był właściwy do orzekania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zagadnienie to należy do zakresu zadań marszałka województwa, co w jego ocenie czyni postępowanie przed innym organem bezprzedmiotowym. Przywołał przy tym przepis art.23a ust.9 cytowanej wyżej ustawy.
W dniu [...] Marszałek Województwa Ś. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia czy świadczenia rodzinne wypłacone G.B. za okres od [...] do [...] były świadczeniami nienależnie pobranymi. Decyzją z dnia [...], wskazując w podstawie prawnej przepisy m.in. art.21, art.23a ust.9, art.30 ust.1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, organ ten uznał zasiłki rodzinne i dodatki do nich wypłacone G.B. w okresie od [...] do [...] w kwocie łącznej [...] zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne oraz zobowiązał ją do zwrotu wymienionej kwoty z odsetkami w terminie [...] dni od doręczenia decyzji. W motywach decyzji streścił krótko powyżej opisany stan faktyczny sprawy i zważył, iż ostateczną decyzją z dnia [...] odmówiono przyznania prawa do świadczeń, które za wskazany okres wypłacono na podstawie nieważnej decyzji z dnia [...] w sprecyzowanej powyżej kwocie. Zatem po myśli art.30 ust.2 pkt 3 przywołanej ustawy świadczenia te stanowią świadczenia nienależnie pobrane, które stosownie do brzmienia art.23a ust.9 podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie tej decyzji. Podała w nim, że o fakcie [...] powiadamiał organ właściwy jej mąż już w [...]. Toteż dalszą wypłatę świadczeń uznała za zawinioną przez pracowników MOPS w T.
Zaskarżoną decyzją, w trybie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy uznał je bowiem za prawidłowe. Ustalił, że odwołująca się na podstawie decyzji organu właściwego z dnia [...] pobrała zasiłki rodzinne wraz z dodatkami za okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł. Decyzja ta okazała się nieważna na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] z powodu naruszenia przepisów o właściwości. Marszałek Województwa Ś. ostateczną decyzją z dnia [...] odmówił przyznania żądanych świadczeń. Stosownie do brzmienia art.30 ust.2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art.23a ust.5 za okres do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jak podano dalej, marszałek województwa uchylił decyzję przyznającą świadczenie, stąd w ocenie organu drugiej instancji, świadczenia te podlegają dochodzeniu przez marszałka na podstawie art.23a ust.9 cytowanej ustawy. Zatem istniały podstawy do żądania ich zwrotu wraz z odsetkami. Dlatego, jeśli nadto argumenty odwołującej się nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, odwołania organ ten nie uwzględnił.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, eksponując okoliczności faktyczne zaprezentowane w odwołaniu. W szczególności zwłaszcza nie zgadzała się z koniecznością zapłaty odsetek od kwoty pobranych świadczeń.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga musiała odnieść skutek nie tyle z uwagi na zasadność jej argumentów, co z powodu trafności zarzutów branych przez Sąd pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Z mocy art.135 tej ustawy dotyczyć to może również decyzji organu pierwszej instancji. Jak głosi jej art.134 § 1 kontrola legalności obejmuje nie tylko zarzuty skargi, ale też podstawy brane pod rozwagę z urzędu.
Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, iż uchybiają one przepisom prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Porządkując zakres rozpoznania sprawy trzeba stwierdzić, że jej przedmiotem jest kwestia nienależnego świadczenia, a więc już nie zagadnienie świadczeń rodzinnych i dodatków do nich, ostatecznie załatwione na drodze administracyjnej. W tej materii zatem Sąd nie będzie się wypowiadał, uznając ją za leżącą poza zakresem obecnie badanej sprawy. Decyzje dotyczące świadczeń rodzinnych i dodatków wydane przez organ właściwy zostały ostatecznie i prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Co natomiast istotne dla sprawy, to fakt, że w tym obrocie pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych. W świetle niespornego faktu, że skarżąca pobrała te świadczenia wraz z dodatkami za okres objęty częściowo decyzją odmowną, nasuwa się konkluzja o braku causy dla świadczenia, a zatem o jego bezpodstawności.
Jednakowoż w sprawie występują dwa kluczowe problemy, których organy dostatecznie nie ustaliły i nie rozważyły, a powołując się na nieprawdziwy fakt i wadliwie interpretując przepisy prawa materialnego, podjęły nieprawidłowe rozstrzygnięcia. Pierwszym z nich jest ten, jaki organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiotowej materii, bowiem w sprawie występuje z jednej strony kwestia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, uprawniająca do działania marszałka województwa, którym w sprawie jest Marszałek Województwa Ś., z drugiej zaś nie można pominąć faktu, iż świadczenie zostało wypłacone przez organ właściwy, czyli Burmistrza T. Dalszym natomiast jest to, czy istotnie pobrane kwoty stanowią nienależne świadczenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
W tym ostatnim zakresie organy wypowiadające się w sprawie powołały się m.in. na przepis art.30 ust.2 pkt 3, wedle którego za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art.23a ust.5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W przekonaniu Sądu przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie. Przede wszystkim godzi się wskazać organom, iż w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego istnieją dwie sytuacje faktyczne rozróżniane w ustawie. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art.23a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), druga zaś, gdy wyjazd członka rodziny do takiego państwa następuje po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art.23a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W obu wypadkach organ właściwy przekazuje sprawę marszałkowi, który ustala czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art.23a ust.3). Pozytywna odpowiedź na to pytanie rodzi odpowiednio skutki w postaci wydania przezeń decyzji za cały okres (art.23a ust.4) albo za okres od dnia powstania uprawnienia do świadczenia w innym państwie, zaś wtedy organ właściwy wydaje decyzję uchylającą prawo do świadczeń od tego dnia (art.23a ust. 5 i 6). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organów, nie mamy do czynienia z drugą z opisanych sytuacji, gdyż mąż skarżącej [...]. Pomijając nawet fakt, iż na dzień orzekania takiej decyzji w ogóle nie było, bo została ona usunięta z obrotu prawnego, należało dostrzec, że skarżąca, co zostało poparte dowodami, oświadczyła, iż jej mąż M.B. [...] od dnia [...]. Tymczasem wniosek o przyznanie świadczeń złożyła w dniu [...], a decyzja pierwotne wydana została w dniu [...]. Przeto nie doszło do [...], zatem nie ma mowy o spełnieniu przesłanki z art.23a ust.2, do którego odwołuje się art.23a ust.5, będący częścią dyspozycji art.30 ust.1 pkt 3 cytowanej ustawy. Niepodobna więc w stanie faktycznym niniejszej sprawy upatrywać podstawy do uznania świadczeń pobranych przez skarżącą za nienależne świadczenie w regulacji tego przepisu. Tym bardziej, gdy zważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało na nieprawdziwy fakt rzekomego uchylenia przez Marszałka decyzji przyznającej świadczenie, bowiem decyzja z dnia [...] takiego wyrzeczenia nie zawiera. Zresztą do uchylenia decyzji z dnia [...] w ogóle nie doszło, a stwierdzono jej nieważność. Dlatego przepis art.30 ust.2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł stanowić podstawy ustalenia pobrania nienależnego świadczenia, co przy niewyjaśnieniu dalszych jego postaci czyniło zapadłe w sprawie decyzje nie nadającymi się do obrony. Jako przedwczesne, bo wydane mimo braku ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, a więc w sprawie nie dojrzałej do rozstrzygnięcia, uchylają się one spod oceny legalności.
Dalszą istotną konsekwencją tej konkluzji jest wątpliwość co do trafności stwierdzenia organu odwoławczego, iż organem właściwym w sprawie nienależnego świadczenia jest Marszałek Województwa Ś. Było ono przesłanką rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, jak też pojawiło się wyraźnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Nota bene w tej ostatniej decyzji organ ten miał powód do uchylenia decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, bowiem brak było rozstrzygnięcia co do żądania przyznania świadczeń zawartego we wniosku z dnia [...], która dlatego była przedwczesna i nietrafna. Na marginesie ewentualna wadliwość poglądu w tej kwestii nie stałaby na przeszkodzie ponownemu rozstrzygnięciu o nienależnie pobranym świadczeniu przez organ właściwy, bowiem zmianie uległ stan faktyczny sprawy poprzez wydanie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy, zwłaszcza gdyby zaakcentować fakt, iż świadczenia zostały wypłacone przez Burmistrza T., ten organ mógłby być właściwy do rozpatrzenia sprawy o zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Co prawda środki wydatkowane na świadczenia rodzinne są zawsze środkami pochodzącymi z budżetu państwa, wszak nie bez znaczenia jest to, kto nimi dysponuje. Jednakowoż w przekonaniu Sądu zawarta w przepisie art.23a ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulacja, że "nienależnie pobrane świadczenia w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa", mimo swej nieprecyzyjności, bo sam już tylko zwrot "podlegają dochodzeniu" wskazywać może na postępowanie następujące po wydaniu decyzji o zwrocie świadczeń, a więc postępowanie stricte egzekucyjne, zdaje się przemawiać za właściwością Marszałka Województwa Ś. w niniejszej sprawie. Pożądane jest bowiem ujednolicenie postępowania w omawianych sprawach, a więc rozgraniczenie właściwości zarówno w sprawach orzekania o świadczeniach rodzinnych, jak i o świadczeniach nienależnie pobranych w zależności od reżimu prawnego mającego w nich zastosowanie. Przy tym niepodobna sanować wadliwości organu w postępowaniu, w którym ustalono prawo do świadczeń, jego wadliwością w postępowaniu o ich zwrot. Niemniej jednak sprawa wymagała analizy również w świetle treści i obowiązków zawartych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie trybu przekazywania środków finansowych na wypłaty świadczeń rodzinnych oraz sposobu sporządzania sprawozdań rzeczowo-finansowych (dz. U. Nr 95, poz. 661 ze zm.), choćby w zakresie sprawozdawczości z wydatkowania określonych w nim środków. Tymczasem organy temu zagadnieniu nie poświęciły żadnej uwagi.
Z wyłożonych przyczyn obie zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. Rozpoznając sprawę nienależnego świadczenia wypłaconego skarżącej właściwy organ wyjaśni czy zachodzą przesłanki z art.30 ust.1 lub 2 ustawy z o świadczeniach rodzinnych, w szczególności pozwalające na przyjęcie, iż skarżąca pobrała je na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd. Zatem przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w tym kierunku, pamiętając, że ustalenia w materii fałszywych zeznań lub dokumentów nie mogą być wynikiem oceny dokonanej przez organy administracyjne orzekające w przedmiocie świadczeń rodzinnych, nie mieszczą się bowiem w granicach ich właściwości, bo zastrzeżone zostały do właściwości innych organów. W zależności od wyników ustaleń faktycznych i rozważań prawnych organ ten wyda odpowiedniej treści rozstrzygnięcie.
Co mając na względzie, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie zawarte w jego punkcie 2 oparte zostało na art.152 tej ustawy.
-----------------------
7
2