IV SA/Gl 31/12

IV SA/Gl 31/12 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2012-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz-Furmanik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 1935/12 - Wyrok NSA z 2012-10-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw dyrektorów szkół oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza T. z dnia [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Gimnazjum im. [...] w T. na okres od dnia 1 września 2011r. do dnia 31 sierpnia 2012r. jako niezgodnej z art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Burmistrz T., jako przyczynę powierzenia M.P. stanowiska dyrektora Gimnazjum im. [...] w T. na okres jednego roku wskazał nieprawidłowości, jakie wystąpiły w funkcjonowaniu kierowanej przez niego placówce w poprzednim okresie tj. niewłaściwe wyliczenie kosztów wytworzenia obiadów, a tym samym poniesienie korzyści osobistych i narażenie organu prowadzącego szkołę na szkodę.
Organ nadzoru dokonał analizy przepisu art. 36a ust.13 zd. 1 ustawy o systemie oświaty powołanego, jako podstawa prawna zarządzenia i wskazał, iż zgodnie z jego brzmieniem stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na pięć lat szkolnych ze względu na zapewnienie cech trwałości stosunkowi pracy na tym stanowisku. Jednocześnie Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż w uzasadnionych przypadkach ustawodawca dopuścił możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi na okres krótszy niż lat pięć, jednakże nie mniej niż na jeden rok, o czym mowa w zdaniu drugim wskazanego przepisu. Organ nadzoru przedstawił, iż pojęcie "uzasadniony przypadek", zezwalające na skrócenie kadencji dyrektora szkoły nie zostało zdefiniowane w ustawie, co jednak nie oznacza dowolności po stronie organu. Cytując stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. IV SA/Wr 502/09 z dnia 25 listopada 2009r.) Wojewoda [...] podniósł, iż w pojęciu "uzasadniony przypadek" mieści się sytuacja wymagająca określonego wartościowania organu, a następnie oceny przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Nie jest to więc wyjątek pozbawiony uzasadnienia lecz szczególny obiektywny i realnie występujący przypadek do jakich zaliczyć można planowaną likwidację szkoły, zmianę profilu nauczania wymagającą ponownego przeprowadzenia konkursu czy też przypadek wynikający z woli kandydata wnioskującego o skrócenie kadencji.
Zdaniem Wojewody [...], Burmistrz T. dopuścił się naruszenia art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy o systemie oświaty, gdyż z nieuzasadnionych przyczyn powierzył stanowisko dyrektora kandydatowi wyłonionemu z konkursu na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia i stwierdził, iż zastrzeżenia dotyczące niewłaściwego wyliczenia przez wybranego kandydata (sprawującego stanowisko dyrektora szkoły w poprzedniej kadencji) kosztów wytworzenia obiadów oraz odniesienie z tego tytułu korzyści osobistych nie może stanowić wyjątkowego przypadku w rozumieniu art. 36a ust 13 ustawy o systemie oświaty.
Wojewoda wskazał, że w postępowaniu konkursowym mającym za przedmiot wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły może być brana pod uwagę jedynie osoba, która nie tylko spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa, ale i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły mając odpowiednią wiedzę, doświadczenie i postawę. Na etapie ogłoszenia konkursu wymagane jest od kandydatów złożenie określonej liczby dokumentów, w tym również dokumentów poświadczających niekaralność kandydata. Komisja konkursowa, w skład której wchodzi również przedstawiciel organu prowadzącego szkołę miała pełną możliwość weryfikacji wszystkich dokumentów, jak również żądania złożenia przez kandydatów wyjaśnień. Komisja konkursowa uznała, iż wybrany kandydat jest najlepszym spośród kandydatów do objęcia stanowiska dyrektora, a w związku z tym jemu powinno zostać powierzone to stanowisko.
Zdaniem Wojewody [...] brak jest w przytoczonych okolicznościach podstaw do ograniczenia kadencji dyrektora szkoły do jednego roku.
Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedziło zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18 października 2011r. uzasadnione w sposób tożsamy, co akt nadzoru.
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Burmistrz T. zakwestionował stanowisko Wojewody [...] wyjaśniając, iż otwarty jest katalog "uzasadnionych przypadków" dopuszczających powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż lat 5, a wskazane przez Wojewodę [...] sytuacje nie wyczerpują wszystkich prawnie dopuszczalnych możliwości.
Zdaniem organu umotywowane zastrzeżenia do pracy M.P. stanowiły uzasadniony przypadek. Burmistrz opisał szczegółowo przyczyny pozwalające na wątpliwości, co do rzetelności kandydata na dyrektora gimnazjum. Wskazał, iż M.P. do wyliczenia kosztów wytworzenia obiadów w szkole, z których sam korzystał, nie zaliczył wszystkich składników mających wpływ na odpłatność za posiłki spożywane przez pracowników szkoły, a świadczyć o tym miały kalkulacje dotyczące okresu od stycznia 2010r. do maja 2011r. Prawidłowa kalkulacja powinna była wynosić 8,11 zł plus VAT. Tymczasem kalkulacja sporządzona przez M.P. wynosiła tylko 6,70 zł. Przyniosło to Gimnazjum, a w konsekwencji organowi prowadzącemu szkołę, szkodę.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Burmistrz T. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 13 zd. 2 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu, że powierzono kandydatowi, który wygrał konkurs na dyrektora gimnazjum, stanowisko dyrektora na okres jednego roku bez uzasadnienia.
Zarzucono nadto naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, iż przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż wbrew zaprezentowanemu przez Wojewodę [...] stanowisku zaskarżone zarządzenie jest wyczerpująco uzasadnione. Przyczyna powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nosi przymioty, o jakich mowa w akcie nadzoru. Jest ona bowiem obiektywna i realna.
Zauważono, iż fakt wygrania przez M.P. konkursu na stanowisko dyrektora, wynikał z tego, że jego kontrkandydat był słaby merytorycznie, a zatem komisja nie miała wyboru. Jednakże ilość uzyskanych punktów nie pozwala, zdaniem Burmistrza T., na stwierdzenie, że był to kandydat najlepszy, jakiego organ prowadzący życzyłby sobie. Z tych względów powierzenie na krótszy okres stanowiska dyrektora szkoły pozwoli usunąć zastrzeżenia, co do wybranej osoby, gdyż organ prowadzić będzie doraźną kontrolę w szkole, a w jej rezultacie nie wyklucza się powierzenia M.P. stanowiska na dalszy okres.
Zauważono, iż organ prowadzący szkołę uzyskał informacje o nienależytym wypełnianiu obowiązków przez kandydata na dyrektora dopiero 30 sierpnia 2011r. czyli już po odbytym konkursie, na dzień przed powołaniem dyrektora i rozpoczęciem roku szkolnego. Burmistrz nie mógł dokonać oceny kandydata i jednocześnie dyrektora poprzedniej kadencji w trybie art. 38 ustawy o systemie oświaty, gdyż jest to możliwe raz w roku, a ocena taka dokonywana była na wiosnę 2011r. W konsekwencji organ wskazał, iż Wojewoda [...] wydając rozstrzygniecie nadzorcze podszedł do sprawy rutynowo nie bacząc na fakt, iż dyrektor szkoły to funkcjonariusz publiczny, nauczyciel i wychowawca następnych pokoleń Polaków. W skardze uznano, że rozstrzygnięciu nadzorczemu brakuje dogłębnej oceny okoliczności, które stały się podstawą zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, jako bezzasadnej Wojewoda [...] powołał się na swoją dotychczasowo prezentowaną argumentację. Ponadto, odnosząc się do podniesionych w skardze kwestii wskazał, iż dogłębna analiza przedstawionej przez skarżącego dokumentacji mającej poświadczać nierzetelność byłego dyrektora Gimnazjum wskazuje na brak podstaw do skorzystania z kompetencji zawartej w art. 36a ust. 13 zd. 2 ustawy o systemie oświaty. Wysokość opłat za obiady w stołówce ustalona została w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, iż nastąpiło tu uzgodnienie pomiędzy dyrektorem szkoły i organem prowadzącym, a każdorazowa zmiana opłat była akceptowana przez organ.
Odnosząc się do argumentu o słabości merytorycznej kontrkandydata M.P. oraz braku pełnej satysfakcji organu z kandydata, który wygrał konkurs Wojewoda [...] podniósł, iż stanowisko to nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach. W § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373 z późn. zm.) stwierdza się, iż konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość obecnych członków komisji. Przepis ten przewiduje także możliwość stwierdzenia braku rozstrzygnięcia konkursu oraz rozwiązanie w przypadku nie uzyskania bezwzględnej większości głosów przez któregokolwiek z kandydatów. Życzenie organu prowadzącego szkołę nie stanowi czynnika prawnie relewantnego.
Organ nadzoru odniósł się również do twierdzeń skarżącego o możliwości dalszego powierzania stanowiska dyrektora szkoły wyłonionemu kandydatowi w zależności od wyników jego pracy. Wskazano, iż ustawa nie przewiduje możliwości powierzenia stanowiska na czas określony z możliwością jego przedłużania w zależności od ziszczenia się jakiegoś warunku. Byłoby to sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do Państwa i jego organów wynikającej z treści art. 2 Konstytucji RP. Osoba stająca do konkursu ma pełne prawo do tego, aby bez dalszych komplikacji ze strony organu prowadzącego przystąpić do wykonywania obowiązków dyrektora szkoły. Warunkowanie powyższej czynności pozytywnymi wynikami kontroli doraźnej w placówce, którą bez udokumentowanych wcześniej zastrzeżeń osoba ta kierowała, jest z punktu widzenia zasady legalizmu niedopuszczalne.
Wojewoda [...] zakwestionował również zasadność twierdzeń organu o braku możliwości dokonania wcześniejszej kontroli kandydata na dyrektora, ponieważ taka dokonana została na wiosnę 2011r. Wskazano tu, iż kontrola taka będzie możliwa na wiosnę 2012r , a w przypadku dostrzeżenia błędów organ nadzoru miałby możliwość dokonania negatywnej oceny dyrektora.
W odpowiedzi na zarzut wyłącznie rutynowej kontroli zaskarżonego aktu Wojewoda wskazał, iż jedynym kryterium sprawowania przez niego nadzoru nad samorządem terytorialnym jest legalność działań podejmowanych przez organy. Każda uchwała organu stanowiącego czy też zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego traktowane są indywidualnie zaś ocena jej legalności zależy od treści aktu prawnego i innych okoliczności z tym związanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje .
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w przepisie tym działań administracji publicznej występują akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie nadzorczym, którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza T. z dnia [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum mogło więc stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego.
Odpowiedź na pytanie, czy zarządzenie to podlegało nadzorowi Wojewody [...] znajduje się w ugruntowanym już stanowisku judykatury podzielanym w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie z nim należy przyjąć, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest aktem administracyjnym, jako władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych, wywołująca dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48). Akt ten podlega zatem nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę. Nadzór ten dokonywany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z treści art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. Jednocześnie ustawodawca w jej art. 91 ust. 1 wskazał, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne" nie wprowadzając jednak definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).
Przyjmując zatem działania związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły za działania administracyjnoprawne, ważność tych zdarzeń prawnych należało ocenić przede wszystkim według przepisów prawa administracyjnego.
Tryb i przesłanki powierzenia stanowiska dyrektora szkoły uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty. Wojewoda [...] wykonując swoje funkcje nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego powinien zatem odnieść się do powyższej regulacji i rozważyć, czy organ samorządu terytorialnego działał zgodnie z wskazanymi w podstawie materialnoprawnej zarządzenia przepisami. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie natomiast ocenić stanowisko zajęte przez Wojewodę, co jednocześnie zmusza Sąd do analizy zakwestionowanego zarządzenia z punktu widzenia jego legalności.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zadania własne gminy obejmują edukację publiczną, których realizacja przejawia się między innymi w prowadzeniu szkół i placówek publicznych. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzone zostały trzem grupom podmiotów (radzie gminy, radzie powiatu, lub sejmikowi województwa). Kompetencja powierzania funkcji i odwoływania dyrektora szkoły lub placówki przyznana została natomiast organom wykonawczym tych podmiotów (art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty).
Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy powierzaniu funkcji dyrektora szkoły ograniczony został regulacją zawartą w art. 36a ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca określił sposób wyłaniania dyrektorów szkół i placówek w formie konkursów określając ściśle skład komisji konkursowej i gwarantując przedstawicielom organu prowadzącego największą ilość członków w komisji konkursowej (art. 36a ust 6 i 7 ustawy o systemie oświaty). Przebieg konkursu uregulowany został w akcie rangi podustawowej (rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej Dz.U. Nr 100 poz. 642). Jak stanowi jego § 5 komisja konkursowa uprawniona jest do podjęcia uchwały o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego w przypadku min. niespełniania wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Zgodnie z brzmieniem § 7 ust. 2 – 4 rozporządzenia konkurs jest rozstrzygnięty, jeżeli jeden z kandydatów uzyskał w głosowaniu bezwzględną większość głosów. Jeżeli w drugim głosowaniu kandydat nie zostanie wyłoniony zgodnie z ust. 2, komisja została również uprawniona do stwierdzenia o nierozstrzygnięciu konkursu w przypadku braku możliwości wyłonienia kandydata.
Przedstawione powyżej regulacje pozwalają przyjąć jako bezsporne, iż organ prowadzący szkołę posiada istotny wpływ na wybór o kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a procedura konkursowa zapewnia wybór takiego dyrektora szkoły który spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację powierzonej mu instytucji. Natomiast w przypadku wyłonienia kandydata nie można już wybranej przez komisję osobie odmówić powierzenia tego stanowiska, co powinno nastąpić generalnie na pięć lat szkolnych (art. 36a ust 2 zdanie drugie i ust. 13 ustawy o systemie oświaty).
Przywołany przepis w zdaniu drugim dopuszcza, co prawda możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres, (nie krótszy niż 1 rok szkolny), jednakże jest do wyjątek od reguły i może nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach".
Pojęcie "uzasadniony przypadek" nie posiada definicji legalnej. Jednakże w drodze stosowania prawa nabrało już niebudzącego wątpliwości znaczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na krótszy niż pięć lat okres jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru a nadto sądu administracyjnego i nie może cechować się dowolnością. Wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, iż nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnym i realnie istniejącym ratio. O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie jej udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01). Próba późniejszego uzupełnienia takiej argumentacji lub wyjaśnienia swojego stanowiska w sprawie na podstawie okoliczności nie znanych organowi w czasie wydawania aktu, a uzyskanych dopiero na etapie skargi lub odpowiedzi na skargę jest niedozwolona, jako spóźniona.
Zgodzić się należy z autorem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż wyjątkowe skrócenie kadencji na stanowisku dyrektora szkoły może wynikać z okoliczności dotyczących szkoły jako pracodawcy takich, jak planowana likwidacja szkoły czy zmiana profilu nauczania wymagająca ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora bądź nauczyciela (np. wniosek nauczyciela o powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat). Trudno także odmówić racji skarżącemu, iż przytoczone przez organ nadzoru okoliczności są tylko przykładami i nie wyczerpują wszystkich dopuszczalnych możliwości skrócenia kadencji dyrektora szkoły. Reasumując przyjąć więc należy, iż zasadność powierzenia dyrektorowi szkoły stanowiska na krótszy niż pięcioletni okres wymaga indywidualnej oceny, bowiem uwarunkowane jest ono niedookreśloną przesłanką prawną.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony był rozważyć, czy istotnie skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, ze względu na dopuszczenie się przez tę osobę sygnalizowanych w uzasadnieniu zarządzenia nieprawidłowości w prowadzeniu polityki finansowej szkoły w poprzedniej kadencji, przedstawione zostało przez organ samorządu terytorialnego w sposób wymagany dla uznania administracyjnego. Zaznaczyć tu należy, że kontrola sądowa, tak zresztą, jak i organu nadzoru ograniczyć się musi do badania argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza T. Argumentacja ta powinna być logiczna, przekonywująca, bazująca na właściwej podstawie prawnej i udokumentowanych faktach.
Nieprawidłowości w prowadzeniu polityki finansowej polegać miały na ustaleniu zbyt niskich odpłatności za obiady przez dyrektora szkoły, obecnie kandydującego ponownie na to stanowisko. Zważyć przyjdzie, co słusznie podniesione zostało przez Wojewodę [...], iż kalkulacja odpłatności za obiady w stołówce szkolnej wymaga uzgodnienia stanowiska dyrektora szkoły z organem ją prowadzącym. Uzgodnienie to polega na współdziałaniu organu prowadzącego szkołę z jej dyrektorem w formie "porozumienia", co do treści ustalonych przez dyrektora warunków korzystania ze stołówki szkolnej i wysokości opłat za posiłki. W treści art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty wskazano iż kompetencje organu prowadzącego szkołę, określone w jej art. 67 a ust. 3, 5 i 6, wykonuje tu odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta) starosta, marszałek województwa. Charakter prawny "porozumienia", o którym mowa w cyt. art. 67a ust. 3 nie został zdefiniowany przez ustawodawcę ani w ustawie o systemie oświaty, ani też w ustawie ustrojowej. Brzmienie przywołanej normy prawnej powoduje przeto konieczność dokonania wykładni użytego tam pojęcia "porozumienie", Użyte w treści art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określenie "w porozumieniu", podzielając w tym miejscu pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 588/08 z dnia 19 grudnia 2008r. publ Baza internetowa NSA), należałoby rozumieć w ten sposób, że oba wymienione w tym przepisie podmioty wypracowują - uzgadniają - wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy. Sprawą tą jest ustalenie warunków korzystania ze stołówki szkolnej oraz wysokość opłat za posiłki, których organem prowadzącym jest gmina. "Porozumienie" nie jest więc samodzielnym aktem prawnym, a stanowi wewnętrzną czynność prowadzącą do ustalenia warunków korzystania ze stołówki w drodze wypracowania wspólnego stanowiska pomiędzy dyrektorem szkoły i organem prowadzącym szkołę (wójtem, prezydentem, burmistrzem). Budzi zatem istotne wątpliwości zarzut niewłaściwego wyliczenia kosztów wytworzenia obiadów w stołówce szkolnej postawiony dyrektorowi szkoły, który (co wynika z przywołanej regulacji prawnej) nie czyni tego w sposób samodzielny, a w porozumieniu z organem wykonawczym organu prowadzącego szkołę.
Ponad powyższe przypomnieć trzeba, iż organ prowadzący szkołę dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi do oceny dyrektora w toku kadencji. Gwarancje prawidłowego gospodarowania powierzonym mieniem i finansami szkoły uzyskać może poprzez sprawowanie nadzoru, o którym mowa w art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W przypadku nieumiejętnego gospodarowania mieniem przez dyrektora szkoły organ prowadzący szkołę umocowany jest do wnioskowania o przeprowadzenie procedury ocennej umożliwiającej dokonanie odwołania w trybie właściwym dla takich przypadków, a więc na podstawie art. 38 ust. 1 pkt b.
Po myśli art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dyrektora szkoły odwołać można bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W warunkach opisanych w treści art. 34 ust. 2a organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odwołanie dyrektora z końcem roku szkolnego albo w czasie roku szkolnego. Ustawodawca wprowadził nadto jeszcze jedną przyczynę odwołania dyrektora szkoły w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego w przypadku szczególnie uzasadnionym.
W świetle przytoczonych uwag twierdzenie skarżącego, iż "organ prowadzący szkołę uzyskał informacje o nienależytym wypełnianiu obowiązków przez kandydata na dyrektora dopiero 30 sierpnia 2011r. czyli już po odbytym konkursie na dzień przed powołaniem dyrektora i rozpoczęciem roku szkolnego, a burmistrz nie mógł dokonać oceny kandydata i jednocześnie dyrektora poprzedniej kadencji" budzić może jedynie wątpliwości, co do należytego funkcjonowania organu prowadzącego szkołę. Nie stanowi natomiast właściwej argumentacji mogącej uzasadnić skrócenie kadencji na stanowisku dyrektora szkoły.
Jak wynika z przywołanych wyżej regulacji prawnych organ prowadzący szkołę zaopatrzony jest przez ustawodawcę w szereg uprawnień umożliwiających reagowanie na nieprawidłowości w czasie sprawowania funkcji dyrektora szkoły. Przewidziane w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty skrócenie kadencji dyrektora szkoły nie może być natomiast wykorzystywane jako reperkusja za dotychczasowe, subiektywnie uznane przez organ prowadzący za naganne, pełnienie funkcji przez osobę wybraną w konkursie na to stanowisko. Nie może również wynikać z chęci dokonywania sprawdzania kwalifikacji i uczciwości wybranego legalnie kandydata, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z ratio regulacji zawartej w przywołanym przepisie.
Odnosząc się dodatkowo do stanowiska skarżącego, iż wybrany kandydat "nie był to kandydat najlepszy, jakiego organ prowadzący życzyłby sobie", zauważa się, iż taka argumentacja jest w istocie oceną w pełni subiektywną i nie spełnia wymagań "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 zd. drugie ustawy o systemie oświaty. Nie można odmówić tu racji organowi nadzoru, który w odpowiedzi na skargę zauważył, iż w przypadku, gdy wybór kandydata na stanowisko dyrektora nastąpił przy uwzględnieniu zasad wynikających z regulaminu zawartego w rozporządzeniu wykonawczym, a więc kandydat uzyskał największą ilość głosów stanowiącą jednocześnie bezwzględną większość, to nieuprawniona jest próba dyskredytowania takiego wyniku pozaprawnymi argumentami.
Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres jednego roku szkolnego nastąpiło przeto bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty dla tego rodzaju aktów.
Uchybienie zasadzie stabilności funkcji dyrektora szkoły gwarantowanej długością jej kadencji oznacza nadto, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, co prowadzi do skutków, które słusznie uznane zostały za sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że zasadnie Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza T., gdyż okoliczności, które zdaniem organu wykonawczego miałyby pozwalać na skrócenie kadencji wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie zostały przedstawione jako uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 36a ust. 13 zd. drugie ustawy o systemie oświaty.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.