IV SA/Gl 285/08

IV SA/Gl 285/08 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2008-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 1369/08 - Wyrok NSA z 2009-03-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 i 3, art. 40, art. 41
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 67a ust. 2
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. sprawy ze skargi G. J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...], Nr [...], Rada Gminy w J. ustaliła zasady korzystania ze stołówki w Szkole Podstawowej Nr [...] w J. prowadzonej przez tą Gminę. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi i określono, że wchodzi ona w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od [...].
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając ją za niezgodną z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty ustalanie zasad korzystania ze stołówki szkolnej należy do organu prowadzącego szkołę, przez który należy rozumieć organ wykonawczy Gminy, co wynika m.in. z treści art. 67a ust. 4 tej ustawy, który uprawnia organ prowadzący szkołę do zwalniania z opłat za korzystanie ze stołówki. Zdaniem organu nadzoru takie zwolnienia mogą być dokonywane wyłącznie w drodze indywidualnej decyzji. Konstrukcja tego przepisu wyklucza w praktyce możliwość dokonywania tychże zwolnień przez organ stanowiący gminy. Uznanie organu wykonawczego za organ prowadzący szkołę na gruncie art. 67a ust. 4 oznacza, że jest on nim również w przypadku art. 67a ust. 2, gdyż wykładnia systemowa skłania do wniosku, iż w obrębie jednego artykułu pojęcie organu prowadzącego szkołę powinno mieć to samo znaczenie.
Wojewoda wskazał nadto, że art. 67a ust. 2 przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do ustalenia opłat za korzystanie z konkretnej stołówki, co także przemawia za kompetencjami organu wykonawczego. W szczególności wykluczona jest możliwość przyjęcia aktu generalnego mającego charakter prawa miejscowego. Akt określający wysokość i zasady prowadzenia opłat w konkretnych stołówkach nie ma cech takiego prawa, a w szczególności nie może być uznany za akt generalny skierowany do nieokreślonego adresata. Nie podlega więc on publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru zwrócił w końcu uwagę na okoliczność, że szkoły są prowadzone również przez pozostałe, obok gmin, jednostki samorządu terytorialnego, w których nie obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących. W rezultacie uznał, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego.
W skardze Gmina J. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Skarżąca podniosła, że pojęcie organu prowadzącego szkołę określone jest w art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty i wykazuje m.in. jednostkę samorządu terytorialnego. W rozpatrywanym przypadku jest nią Gmina J. Ustawodawca nie określił natomiast, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do realizacji zadań wskazanych w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Nie uczynił tego zarówno w tym przepisie, jak i w art. 5c tej ustawy, który poszczególne zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę przypisuje konkretnemu organowi jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też w odniesieniu do gmin należy uwzględnić przewidziane w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie kompetencji rady gminy. Taka jest też dotychczasowa praktyka związana ze stosowaniem art. 67a ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji spełnione zostały też przesłanki do nadania uchwale przymiotu aktu prawa miejscowego zgodnie z art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej regulacje uchwały mają bowiem charakter generalny i abstrakcyjny. Zgodne z prawem są zatem postanowienia uchwały dotyczące jej publikacji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zgodne z prawem, co w świetle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uprawniało Gminę do jego zaskarżenia. Otóż według art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, gdy w sposób istotny narusza prawo. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się zasadniczo na twierdzeniu, że przewidziane w art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustalenie zasad korzystania ze stołówki w szkole prowadzonej przez gminę spoczywa na organie wykonawczym gminy. Rada Gminy J. uchwalając przedmiotową uchwałę przekroczyła zatem swoje kompetencje.
Zdaniem Sądu stanowiska tego nie można podzielić, bowiem jest ono oparte na błędnych przesłankach i argumentach. Pierwszy z nich wykazuje, że pod pojęciem organu prowadzącego szkołę w rozumieniu art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, należy rozumieć organ wykonawczy gminy. Jest to pogląd sprzeczny z art. 3 pkt 5 tej ustawy, który w ramach słowniczka ustawowego stanowi, że organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego (obok innych podmiotów nie wchodzących w grę w tym przypadku). Zgodnie z art. 3 zdanie pierwsze cyt. ustawy tak należy rozumieć pojęcie organu prowadzącego użyte w przepisach ustawy, jeżeli nie zawierają one bliższego określenia. Art. 67a tego nie czyni, w związku z czym użyte w nim pojęcie organu prowadzącego szkołę gminną oznacza, że jest nią gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie któryś z jej organów. Natomiast gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest zatem jak przebiega ten podział. W pierwszym rzędzie odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać na gruncie ustawy o systemie oświaty, jako aktu normatywnego o charakterze szczególnym w omawianej materii.
W stosunku do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego podziału zadań i kompetencji organu prowadzącego między poszczególne organy tych jednostek dokonano w art. 5c. W przepisie tym nie ujęto jednak zadań i kompetencji z art. 67a. Przepis ten nadto nie wskazuje właściwości określonego organu mającego realizować zadania organu prowadzącego szkołę. Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które oczywiście nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale tworzą pewne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Konstytucyjna norma z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP doprecyzowana jest w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi organem stanowiącym w gminie jest rada gminy, a wójt jest organem wykonawczym. Ten funkcjonalny podział ról między organami gminy ma zasadnicze znaczenie. Z jednej bowiem strony słusznie skarga powołuje się na ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie kompetencji rady gminy, natomiast z drugiej strony trafnie organ nadzoru wskazuje na zakaz wkraczania organu stanowiącego w kompetencje organu wykonawczego. Dlatego też wymaga oceny charakter zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem mówi on wyraźnie o ustaleniu zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat z tego tytułu. Ustalenie, uchwalenie, określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, polegającej na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad. W sytuacji zatem, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za organ wykonujący te zadania organu prowadzącego szkołę należy uznać radę gminy. Chybiony jest przy tym argument Wojewody powołujący się na art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty i na względy wykładni systemowej. Jak już bowiem wcześniej powiedziano, pojęcie organu prowadzącego szkołę jest zdefiniowane w art. 3 pkt 5 ostatnio przytoczonej ustawy i takie jest jego rozumienie we wszystkich przepisach, w których występuje. Natomiast wykonywanie zadań organu prowadzącego przez konkretny organ gminy jest właśnie zależne od ich rodzaju i charakteru. W ramach obecnego postępowania sądowego nie mieści się rozstrzyganie o właściwości organu do zwalniania z opłat na podstawie art. 67a ust. 4 cyt. ustawy. Można jedynie zwrócić uwagę, że jest to odrębne zadanie od określonego w ust. 2 tego artykułu, a w razie przyjęcia poglądu organu nadzoru, co do realizacji tego zadania w drodze indywidualnej decyzji, właściwość wójta wywodziłaby się z dyspozycji art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto wbrew stanowisku Wojewody w ramach jednego artykułu ustawy można przewidzieć wyodrębnione zadania zarówno dla organu stanowiącego, jak i wykonawczego. Czyni to zresztą sama ustawa o systemie oświaty w art. 5c, który kompetencje zawarte w poszczególnych artykułach ustawy rozdzielił między organy stanowiące i wykonawcze (art. 5 ust. 7 i 9, art. 58 ust. 3 i 6, art. 59 ust. 1, 3 i 4, art. 62 ust. 1, 5 i 6). Zauważyć też można, że zasadniczo żadne zadanie przypisane w ustawie wójtowi nie wykracza poza sferę wykonawczą. Jeżeli już operować wykładnią systemową, to właściwsze byłoby przywołanie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 z 1997 r., poz. 43 ze zm.), który przekazuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalenia cen i opłat m.in. za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek. Tym bardziej zatem do ich właściwości winno należeć określanie samych zasad korzystania z tych obiektów i urządzeń. W tym zakresie jednoznaczna kompetencja rad gmin wynika z kolei z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższe wywody doprowadziły w ten sposób do drugiego istotnego zagadnienia występującego w sprawie, a mianowicie, czy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 67 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego. Formułując w tej mierze negatywne stanowisko Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie wskazał na cechy, jakie winny posiadać przepisy prawa miejscowego, a więc, że musi ono zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wadliwa jest natomiast jego ocena odmawiająca przypisania tych cech przedmiotowej uchwale.
Problematyka prawa miejscowego istotnie rodzi trudności interpretacyjne, wynikające ze stanu legislacji. Ogólne pojęcie tego prawa zawiera art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów je stanowiących. Wśród tych organów art. 94 Konstytucji wymienia organy samorządu terytorialnego. Terminologia konstytucyjna została uwzględniona w ustawie o samorządzie gminnym. Istotny dla wyniku niniejszej sprawy przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Decydująca jest zatem odpowiedź na pytanie, czy unormowanie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty obejmuje tego rodzaju upoważnienia, a konkretnie, czy – przy uwzględnieniu definicji konstytucyjnej – dotyczy ono uchwalenia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze danej gminy. W tym względzie Wojewoda błędnie wskazuje na elementy przedmiotowe uchwały akcentując, że dotyczy ona stołówek w konkretnych szkołach. Tymczasem powszechność obowiązywania ma charakter podmiotowy polegający na tym, że dane przepisy są prawem dla wszystkich z określonej grupy podmiotów, którzy znajdą się w przewidzianej przez te przepisy sytuacji (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007 r., s. 72). Z tego punktu widzenia obojętne jest, czy uchwała reguluje zasady korzystania z jednej, kilku, czy też wszystkich stołówek szkolnych. Ważne jest bowiem to, że wszyscy uczniowie i ich rodzice, odpowiednio – jednej, kilku lub wszystkich szkół, objęci będą mocą obowiązującą tej uchwały. Nie stanowi ona przy tym aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż zasady korzystania ze stołówki, obejmujące również wysokość opłat, skierowane są zasadniczo do rodziców, którzy ponoszą wydatki związane z korzystaniem ze stołówki przez ich dzieci. Dla uchwał wydanych na podstawie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie ma więc znaczenia użycie w tym przepisie pojęcia "stołówka" w liczbie pojedynczej. Wynika to jedynie z techniki redakcyjnej, która w dodatku znajduje racjonalne wytłumaczenie, polegające na nawiązaniu do ustępu pierwszego tego artykułu. Wynika z niego, że urządzenie stołówki nie jest zadaniem obowiązkowym, lecz fakultatywnym szkoły i to od jej kierownictwa zależy, czy zostanie ona zorganizowana. Dlatego też użycie w tym przepisie liczby pojedynczej uzasadniało powtórzenie tej formy w kolejnych przepisach cyt. artykułu.
Z kolei generalny i abstrakcyjny charakter omawianej uchwały także nie może budzić wątpliwości. Ta pierwsze cecha wyraża się w tym, że uchwała nie jest skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, lecz oznacza go przez ogólne pojęcia rodziców i uczniów. O abstrakcyjności przepisu prawa mowa jest natomiast wówczas, gdy reguluje ona postępowanie adresata normy prawnej w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednostkowej sytuacji. Również i ten wymóg jest spełniony w rozpatrywanym przypadku, gdyż zasady korzystania ze stołówek objętych uchwałą obowiązywać będą przez cały czas ich funkcjonowania. Ubocznie można zauważyć, że gminy generalnie nie miały wątpliwości z zakwalifikowaniem zasad korzystania ze stołówek do właściwości rad gmin i nadania im cech prawa miejscowego. W przypadku przedszkoli istnieje zresztą w tym względzie pewna ciągłość. Przed wprowadzeniem art. 67a ustawy o systemie oświaty opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych mieściły się w kategorii opłat za świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustalenie tych opłat leży we właściwości rad gmin. Z kolei orzecznictwo przyjęło, iż ustalenie owych opłat jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 22.11.2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, zbiór LEX nr 196727). "Przeniesienie" opłat za korzystanie ze stołówki do przepisu szczególnego jakim jest art. 67a ust. 2 cyt. ustawy, nie zmieniło ich charakteru, co dodatkowo przemawia za utrzymaniem przymiotu prawa miejscowego dla regulacji prawnych normujących tą problematykę. W stosunku do art. 14 ust. 5 treść art. 67a ust. 2 w omawianym zakresie jest przy tym szersza, gdyż dotyczy nie tylko przedszkoli, ale wszystkich szkół (art. 3 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), a ponadto nie ogranicza się do kwestii opłat, lecz włącza je do ogólniejszej kategorii zasad korzystania ze stołówki, co zbliża charakter uchwały podejmowanej na podstawie tego przepisu do aktu prawa miejscowego wydanego w trybie wcześniej już wymienionego art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Także i w aspekcie prawa miejscowego odwołanie się do tego przepisu wzmacnia zatem argumentację przemawiającą za uznaniem przedmiotowej uchwały za akt normatywny, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analogiczne unormowania przewidują pozostałe ustawy samorządowe. Gminy, w stosunku do powiatów i województw, różnicuje jedynie domniemanie kompetencji rady gminy, które w świetle całokształtu powyższych wywodów było jednym, ale nie decydującym, argumentem uzasadniającym właściwość rady gminy do wykonania zadania z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty.
Konsekwencją przedstawionego stanowiska jest uznanie, że przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z urzędu można dodać, że spełnia ona również wymogi art. 7 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy, skoro omawiana uchwała nie zawiera wadliwości, jakich dopatrzył się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.