IV SA/GL 278/06

IV SA/Gl 278/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Mikusiński
Anna Tyszkiewicz-Ziętek /sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
I OSK 1281/07 - Wyrok NSA z 2008-08-29
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. w O. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Nr [...], - określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , - zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy-Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz A SA w O. kwotę [...]zł / słownie: [...] złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Nakazem z dnia [...]r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. działając na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2001 r., poz. 1362 ze zm.) nakazał wypłacić wymienionym [...] pracownikom A S.A. w O. dodatek do wynagrodzenia za pracę z tytułu świadczenia pracy w niedziele w okresie rozliczeniowym od stycznia do kwietnia [...]r., za którą nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy.
W podstawie prawnej nakazu wskazano art. 9 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz art. 151 11 § 2 i § 3 w zw. z art. 151 § 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wymienieni w nakazie pracownicy w okresie rozliczeniowym od stycznia [...]r. do kwietnia [...]r. świadczyli pracę w niedzielę i nie otrzymali w zamian, wynikającego z tego tytułu wynagrodzenia, określonego w treści art. 151 11 § 2 ustawy Kodeks pracy, co zostało ustalone w sposób bezsporny podczas kontroli przeprowadzonych w A S.A. w O. w dniach [...] i [...]r., obejmujących analizę przedłożonej przez pracodawcę ewidencji czasu pracy. Kwoty należnych poszczególnym pracownikom dodatków zostały naliczone przez pracodawcę na żądanie organu I instancji. Termin realizacji nakazu ustalono natomiast na styczeń [...]r., mając na uwadze, że w grudniu ma miejsce kumulacja wypłat świadczeń należnych pracownikom (obejmujących m.in.nagrody z tytułu dnia [...]).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przepisy art.
151 3 i art. 151 11 kodeksu pracy ustalają w sposób jednoznaczny formę rekompensaty dla pracownika wykonującego pracę w niedzielę, w święto lub w dzień wolny od pracy z tytułu przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. W każdym przypadku pracodawca jest zobowiązany do udzielenia pracownikowi innego dnia wolnego od pracy i to niezależnie od tego, przez ile godzin pracownik wykonywał pracę w niedzielę, święto lub wolną dla pracownika sobotę. Ze względu na potrzebę rozliczenia czasu pracy w przyjętych okresach rozliczeniowych, udzielenie pracownikowi dnia wolnego od pracy w zamian za pracę wykonywaną w omawianych powyżej przypadkach powinno nastąpić do końca danego okresu rozliczeniowego. Jeżeli w okresie rozliczeniowym nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika dnia wolnego od pracy, udzielonego w zamian za pracę w niedzielę lub w święto, pracodawca zobowiązany jest wypłacić pracownikowi za pracę w takich dniach, niezależnie do normalnego wynagrodzenia, dodatek w wysokości 100 % wynagrodzenia za każdą godzinę pracy w niedzielę lub w święto. Istotne jest, jak dalej stwierdził organ I instancji, iż dodatek ten przysługuje zawsze, gdy nie zapewniono pracownikowi innego dnia wolnego od pracy niezależnie od tego, czy w praktyce doszło do przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy.
W dalszej części uzasadnienia prawnego decyzji organ I instancji wskazał, iż przepisy art. 151 2 § 2 i art. 151 11 § 2 kodeksu pracy stanowią dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia, a w razie ich zbiegu (który nastąpił w niniejszej sprawie) pracownik powinien otrzymać dwa dodatki w łącznej wysokości 200 % wynagrodzenia. Za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, iż normy dotyczące uprawnień do każdego z tych dodatków ustawodawca umieścił w dwóch odrębnych rozdziałach działu szóstego kodeksu pracy, natomiast zawarte w treści art. 151 11 kodeksu pracy odesłanie do art. 151 1 tej ustawy należy traktować wyłącznie jako określenie wysokości dodatku za pracę w niedziele i święta.
W odwołaniu od powyższego nakazu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania nakazu do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu swojego stanowiska A S.A. wskazała na wstępie, iż z treści kwestionowanej decyzji organu I instancji wynika, jakoby przepisy art. 151 2 § 1 i art. 151 11 § 2 kodeksu pracy stanowiły dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia i w razie ich zbiegu pracownik powinien otrzymać dwa dodatki w łącznej wysokości 200 % wynagrodzenia. [...] nie podziela tego stanowiska i wskazuje, iż jak twierdzą przedstawiciele nauki prawa pracy niedopuszczalne jest (mimo, iż nie istnieje precyzyjna norma prawna wykluczająca łączenie przedmiotowych dodatków) kumulowanie skutków wynikających z jednoczesnego przekroczenia dobowej i tygodniowej normy czasu pracy. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 151 11 § 2 kodeksu pracy, jeżeli nie jest możliwe wykorzystanie w terminie dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę, pracownikowi przysługuje dzień wolny od pracy do końca okresu rozliczeniowego, a w razie braku możliwości udzielenia dnia wolnego od pracy w tym terminie – dodatek do wynagrodzenia w wysokości określonej w art. 151 1 § 1 pkt 1 kodeksu pracy, za każdą godzinę pracy w niedzielę. Formalnie rzecz biorąc odesłanie ogranicza się tylko do § 1 pkt 1, który określa wysokość dodatku, jednakże dokładniejsza analiza tej regulacji nakazuje przyjąć, iż odesłanie wyłącznie do § 1 pkt 1 art. 151 1 kodeksu pracy, zawarte w art. 151 11 § 2 tej ustawy w rzeczywistości nie ogranicza się tylko do wskazanego paragrafu, ale także do innych przepisów, które precyzują przesłanki i sposób stosowania § 1, bo sam § 1 nie stanowi samodzielnej normy prawnej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje teoria prawa. Zasady przyznawania dodatku za godziny nadliczbowe, określonego w art. 151 1 § 1 pkt 1 kodeksu pracy precyzuje § 2 tego przepisu, który ustala dwie zasady. Pierwszą, zgodnie z którą dodatek z § 1 pkt 1 w wysokości 100 % jest należny także w razie przekroczenia normy średniotygodniowej w przyjętym okresie rozliczeniowym oraz drugą, która stanowi, iż dodatek z tytułu przekroczenia średniotygodniowej normy czasu pracy nie przysługuje, gdy przekroczenie tej normy nastąpiło w wyniku pracy w godzinach nadliczbowych, za które pracownikowi przysługuje prawo do dodatku w wysokości określonej w § 1.
Wobec powyższego strona stwierdziła, iż wypłacenie pracownikowi dodatku z tytułu niewykorzystania przez niego dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę wyłącza prawo do dodatku z tytułu przekroczenia średniotygodniowej normy czasu pracy. Zasada ta wynika wprost z art. 151 1 § 2 kodeksu pracy, który wyklucza dodatek za przekroczenie normy średniotygodniowej w razie wypłacenia dodatku w wysokości określonej w § 1. Dodatek za przekroczenie normy średniotygodniowej, w wysokości określonej w § 1 przewiduje bowiem art. 151 11 § 2.
W odwołaniu podniesiono także, iż ratio legis wprowadzenia regulacji zawartej w art. 151 11 § 2 kodeksu pracy jest ochrona pracownika przed sytuacją, w której pomimo nieudzielenia mu dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę zostałby pozbawiony dodatku do wynagrodzenia z tej przyczyny, że nie doszło równocześnie do przekroczenia średniotygodniowej normy czasu pracy. Stanowi on zatem gwarancję właściwej rekompensaty za pracę w niedzielę, którą jednakże nie może być rekompensatą w podwójnej wysokości. Kodeks pracy przewiduje, że maksymalny dodatek za ponadnormatywny czas pracy wynosi 100 % normalnego wynagrodzenia, a zatem wyższe stawki dodatku mogą przewidywać jedynie podustawowe źródła prawa pracy. Nierespektowanie tej zasady pozostawałoby także w sprzeczności z regulacjami prawa wspólnotowego (w szczególności dyrektywy 2003/88/WE z dnia 4 listopada 2003 r.), które nakazuje m.in. przyjęcie minimalnych standardów w zakresie realizacji prawa pracowników do wypoczynku w naturze, a nie zastępowania go substytutem finansowym.
Strona podniosła również, iż oficjalne stanowisko Komisji Prawnej Głównego Inspektoratu Pracy, zgodnie z którym art. 151 11 § 2 i art. 151 1 § 1 kodeksu pracy stanowią dwa odrębne, niezależne tytuły wypłaty dodatku do wynagrodzenia za pracę w niedzielę i w święto nie zostało w żaden sposób uzasadnione, co wyklucza konstruktywną polemikę.
Dalej strona wskazała, iż problematyka dodatków do wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy w niedzielę i w święta jest wyjątkowo kontrowersyjna, na dowód czego przytoczono poglądy przedstawione w literaturze przedmiotu i zaakcentowano potrzebę wydania w tej kwestii orzeczenia interpretacyjnego przez Sąd Najwyższy.
Decyzją Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść art. 9 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 94 pkt 5, art. 151 1 i art. 151 11 Kodeksu pracy i wskazał, że decyzja organu I instancji znajduje w nich umocowanie. Następnie wyjaśniono, iż podczas czynności kontrolnych ustalono w sposób bezsporny, że pracownicy wymienieni w nakazie wydanym przez organ I instancji świadczyli w okresie rozliczeniowym od 1 stycznia [...]r. do 30 kwietnia [...]r. pracę w niedzielę i nie otrzymali z tego tytułu dnia wolnego od pracy.
Dalej organ II instancji wskazał (odwołując się do tezy przedstawionej przez Z. Kubota w artykule "Dodatki za pracę w niedzielę i święta", opublikowanym w periodyku "Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2005 r., nr 6), iż przepis art. 151 1 § 2 kodeksu pracy i przepis art. 151 11 § 2 i § 3 tej ustawy przewidują dwa, niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia. Dodatek za pracę w niedzielę i święto w razie nieudzielania – w zamian za pracę w te dni – dni wolnych od pracy stanowi niewątpliwie odrębny dodatek od dodatku za pracę w niedzielę i święto, a odwołanie do przepisu o dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych ma jedynie na celu ustalenie wysokości tego dodatku, zważywszy, że świadczenie przewidziane w art. 151 11 § 2 i § 3 ustawodawca określa mianem "dodatku w wysokości", a nie dodatku za godziny nadliczbowe. Praca w niedzielę i w święto, za którą pracownik nie otrzymał dnia wolnego, przyznaje zatem pracownikowi uprawnienie zarówno do dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych, jak i do dodatku za pracę w niedzielę i w święto. Organ odwoławczy stwierdził także, iż przepis art. 151 11 § 2 kodeksu pracy wyklucza podwójne opłacanie tych samych godzin nadliczbowych; nie wyłącza jednakże powstania prawa do dodatku z tytułu przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy z tego względu, że pracownikowi przysługuje prawo do dodatku z tytułu pracy w niedzielę i w święto, za którą nie udzielono dnia wolnego.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że praca w niedzielę w razie nieudzielania w zamian dnia wolnego od pracy nie zawsze stanowi pracę w godzinach nadliczbowych, natomiast w przypadku, gdy praca w niedzielę – w razie nieudzielania w zamian innego dnia wolnego od pracy - jest jednocześnie pracą w godzinach nadliczbowych, zastosować należy jednocześnie przepis art. 151 1 § 2 kodeksu pracy oraz art. 151 11 § 2 kodeksu pracy (w innym przypadku zastosowanie znajduje wyłącznie art. 151 11 § 2). Istotne jest również, iż ustawodawca umieścił przepisy statuujące uprawnienia do przedmiotowych dodatków w dwóch różnych rozdziałach ustawy, gdyż art. 151 1 zawarto w rozdziale V zatytułowanym "Praca w godzinach nadliczbowych",, natomiast art. 151 11 umieszczono w rozdziale VII opatrzonym tytułem "Praca w niedziele i święta", co również potwierdza słuszność tezy, że oba dodatki oparte są na odrębnych tytułach prawnych.
Organ II instancji skonstatował także, iż polecenie wypłaty dodatku za pracę w niedzielę i święta oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych może stanowić przedmiot nakazu wydanego przez inspektora pracy, a spór dotyczący zasadności roszczenia pracownika o te dodatki nie wyłącza możliwości uznania ich przez inspektora pracy za należne. Ocena wyrażona w niniejszym nakazie jest dopuszczalna, bez względu na to czy zasady wypłaty przedmiotowych dodatków są przedmiotem kontrowersyjnych opinii prezentowanych w piśmiennictwie prawniczym, gdyż inspektor pracy może uznać jedno ze stanowisk za słuszne.
Wspomniano także, iż w wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) stwierdzono, że pracownikowi któremu został przyznany dodatek z tytułu przekroczenia normy czasu pracy w danym tygodniu, oprócz tego powinien zostać przyznany także dodatek w wysokości 100% za każdą godzinę pracy w niedzielę ze względu na nieudzielenie pracownikowi dnia wolnego za pracę w tym dniu.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A S.A. w O. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 94 pkt 5, art. 151 1 § 1 pkt 1 i art. 151 11 kodeksu pracy poprzez przyjęcie, że przewidują one obowiązek kumulowania dodatków za pracę w nadgodzinach, art. 9 ust. 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie nakazu inspektora pracy zobowiązującego pracodawcę do wypłaty należności spornych. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 108 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nakazom wypłaty przedmiotowych świadczeń było prawidłowe formalnie i merytorycznie zasadne oraz art. 135 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż nie zaistniały uzasadnione przesłanki do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającego ją nakazu wydanego przez organ I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o nałożeniu nakazu wypłaty dodatkowej (drugiej) należności za pracę w niedziele i święta i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu swojego stanowiska strona ponowiła przedstawioną w odwołaniu szczegółową argumentację wskazującą, że art. 151 1 § 1 i art. 151 11 § 2 kodeksu pracy nie kreują uprawnienia do dwóch odrębnych dodatków do wynagrodzenia z tytułu pracy w niedziele i święta. Rozszerzono natomiast polemikę dotyczącą uprawnień inspektorów pracy, wynikających z art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, akcentując na wstępie, iż wspomniana norma prawna narusza zasadę podziału władz (art. 10 Konstytucji RP) oraz zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 Konstytucji RP). Dalej skarżąca wskazała, iż niewywiązywanie się ze zobowiązań pracodawcy wobec pracownika rodzi spór cywilnoprawny, którego rozstrzygnięcie należy do kognicji sądów powszechnych. Niewypłacenie wynagrodzenia należnego pracownikowi jest sprawą cywilnoprawną a nie sprawą administracyjnoprawną, a pracodawca, który nie wypłaca pracownikom należnych im świadczeń nie narusza żadnych obowiązków publicznoprawnych. Upoważnienie inspektorów pracy do nałożenia w drodze nakazu obowiązku wypłaty pracownikowi wynagrodzenia wprowadza administracyjnoprawną drogę dochodzenia przez pracownika roszczeń płacowych, konkurencyjną wobec drogi sądowej, co prowadzi do nierozwiązywalnej kolizji kompetencji organów administracji publicznej, sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Istotne jest również, że w postępowaniu cywilnym stronami są pracodawca i pracownik, natomiast w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – Państwowa Inspekcja Pracy i pracodawca, co nakazuje traktować oba postępowania jako niezależne. Rozstrzygnięcia wydane w każdym z postępowań są w jednakowym stopniu wiążące dla pracodawcy, a ich ewentualna rozbieżność mogłaby być usunięta jedynie w ramach wznowienia postępowania administracyjnego i cywilnego (i ile zaistniałyby jednocześnie przesłanki wznowienia tych postępowań, do których nie należy sama rozbieżność rozstrzygnięcia organu administracji i sądu powszechnego).
Wobec powyższej argumentacji strona skarżąca wskazała, iż norma zawarta w art. 9 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, naruszając art. 10 i art. 175 Konstytucji RP, odbiera jej prawo do sądu i rzetelnego rozpoznania spornej sprawy w toku procesu. W tym kontekście strona podniosła, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, aby sąd skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne o konstytucyjność normy prawnej zawartej w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy
Dalej strona skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie uzasadnił w żaden sposób, że zaistniały, określone w art. 108 § 1 k.p.a. przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, natomiast organ II instancji arbitralnie uznał, iż wniosek o uchylenie tego rygoru nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując orzecznictwo sądowe dotyczące zasad nadawania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, strona skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie nie zaistniało żadne realne zagrożenie niewypłacenia (mimo utrzymania nakazu w mocy), objętych nim należności. Kondycja ekonomiczna spółki jest dobra, utrzymuje się korzystna koniunktura w [...], a ewentualnym roszczeniom pracowników nie grozi przedawnienie; nie występują również inne przeszkody faktyczne lub prawne do ich zrealizowania w wypadku uprawomocnienia się nakazu. Nie zachodzą zatem żadne okoliczności wskazujące na niezbędność niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie, natomiast wykonanie nakazu przed jego uprawomocnieniem faktycznie uniemożliwia skarżącej odzyskanie wypłaconych pracownikom należności w razie uchylenia lub zmiany nakazu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, organ II instancji podkreślił, iż termin realizacji nakazu ustalono na dzień 10 stycznia [...]r., mając na uwadze, iż w grudniu ma miejsce skumulowanie wypłat świadczeń związanych z wynagrodzeniem za pracę oraz nagrodami z tytułu dnia [...]. Wskazał także, iż w chwili wydawania nakazu przez inspektora pracy oraz decyzji organu odwoławczego sprawy pracownicze nie były przedmiotem postępowania przed sądem pracy, co również potwierdza uprawnienie inspektora pracy do wydania decyzji administracyjnej, zobowiązującej do wykonania obowiązku nałożonego na pracodawcę mocą przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych.
Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego
w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się w niniejszej sprawie przede wszystkim do rozstrzygnięcia czy dyspozycja zawarta w art. 9 pkt 2 a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2001 r., poz. 1362 ze zm.) uprawniała inspektorów pracy do nakazania A S.A. wypłaty dodatków za pracę w niedziele, przewidzianych w art. 151 11 § 2 kodeksu pracy.
Powołany przepis, wprowadzony z dniem 25 sierpnia 2001 r., ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U Nr 76, poz. 809) stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Wydawanie nakazów w oparciu o art. 9 pkt 2 a wskazanej ustawy jest jedną z form działania Państwowej Inspekcji Pracy – organu powołanego do nadzoru i kontroli przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w szczególności przepisów dotyczących wynagrodzenia za pracę (art. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Przedmiotowy nakaz poprzedzony być musi zbadaniem stanu faktycznego i ustaleniem, że skutkiem naruszenia przez pracodawcę normy prawa pracy jest niewypłacenie pracownikowi należnego wynagrodzenia za pracę lub innego wymagalnego świadczenia przysługującego mu od pracodawcy.
Pojęcie wynagrodzenia za pracę nie jest jednolicie określone przez ustawodawcę, w orzecznictwie przyjmuje się natomiast, iż "wynagrodzenie jest to świadczenie konieczne, o charakterze przysparzająco-majątkowym, które pracodawca jest zobowiązany wypłacać okresowo pracownikowi w zamian za wykonaną pracę, świadczoną w ramach stosunku pracy, odpowiednio do rodzaju, ilości i jakości pracy" (por. uchwała Sądu Najwyższego z 30 grudnia 1986 r., III PZP 42/86, publ.). Przewidziany w art. 151 11 § 2 kodeksu pracy dodatek do wynagrodzenia z tytułu pracy w niedzielę, za którą pracownikowi nie udzielono dnia wolnego od pracy mieści się zatem, co do zasady, w pojęciu wynagrodzenie, o którym mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu przepis art. 9 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą a pracownikiem z kognicji sądów powszechnych. Sądy pracy są, mimo wprowadzenia regulacji określonej w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym także sporów o wynagrodzenie i poszczególne jego składowe.
Istotą nakazu, wydawanego w oparciu o art. 9 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia, wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy o pracę, obowiązku wypłaty wynagrodzenia i innych przysługujących od pracodawcy świadczeń. Oznacza to, że nakaz może dotyczyć wyłącznie realizacji wymagalnych zobowiązań pracodawcy, wynikających z jednoznacznych przepisów prawa pracy, których naruszenie inspekcja pracy stwierdzi w ramach czynności kontrolnych. Nie może on natomiast obejmować realizacji tych zobowiązań, które są przedmiotem sporu o roszczenie ze stosunku pracy i których wypłata miałaby nastąpić w oparciu o te przepisy prawa, których literalne brzmienie (wykładnia językowa) i interpretacja w relacji do innych przepisów budzi liczne kontrowersje w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym.
Nie ulega wątpliwości, iż kwestia wzajemnych relacji pomiędzy dodatkiem do wynagrodzenia przewidzianym w art. 151 1 § 2 i dodatkiem do wynagrodzenia przewidzianym w art. 151 11 § 2 kodeksu pracy nie jest jednoznacznie interpretowana w orzeczeniach sądów powszechnych, stanowi także przedmiot sporów pomiędzy przedstawicielami nauki prawa. Wskazać należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 lutego 2006 r. (sygn. akt II PZP 11/05, publ. OSNP 2006/11-12/170) stwierdził, "że nie ma podstaw prawnych do wypłaty dodatkowego 200-procentowego wynagrodzenia za pracę w niedzielę lub święto, za którą pracownik nie uzyskał innego dnia wolnego od pracy. Ewentualne ustanowienie uprawnień do uzyskania dwóch 100-procentowych dodatków do wynagrodzenia za pracę byłoby na tyle wyjątkowe, że musiałoby mieć wyraźną podstawę w przepisach Kodeksu pracy. Oznacza to, że w razie nieudzielenia przez pracodawcę w okresie rozliczeniowym innego dnia wolnego od pracy w zamian za pracę świadczoną w niedzielę lub święto, pracownikowi za każdą godzinę takiej pracy przysługuje tylko jeden dodatek przewidziany w art. 151 11 § 2 in fine i § 3 kodeksu pracy, w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 kodeksu pracy. Natomiast w razie udzielenia przez pracodawcę dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę lub święto, pracownikowi przysługuje jeden dodatek tylko za godziny nadliczbowe przepracowane ponad obowiązujący go dobowy wymiar czasu pracy, które wpłynęły na przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym i są dodatkowo wynagradzane na podstawie art. 1511 § 2 kodeksu pracy z tytułu przekroczenia tygodniowej normy czasu pracy w obowiązującym okresie rozliczeniowym.
Mając na uwadze powyższe rozbieżności stanowisk dotyczących zasad przyznawania dodatków za pracę w niedzielę i stanowisko Państwowej Inspekcji Prawnej, zgodnie z którym art. 151 11 § 2 i § 3 kodeksu pracy oraz art. 151 1 § 2 tej ustawy stanowią dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia i w razie ich zbiegu pracownik ma otrzymać wynagrodzenie na podstawie obu tytułów (w łącznej wysokości 200 % wynagrodzenia) nie sposób stwierdzić w sposób jednoznaczny, że skarżąca [...] naruszyła przepisy prawa pracy dotyczące wynagrodzenia należnego pracownikom, którzy w okresie rozliczeniowym od 1 stycznia [...]r. do 30 kwietnia [...]r. świadczyli pracę w niedzielę i nie otrzymali w zamian dnia wolnego w tym okresie rozliczeniowym. Konstatacja ta wyklucza, zdaniem Sądu, dopuszczalność obligowania A S.A. do wypłaty przedmiotowego dodatku wynikającego art. 151 11 § 2 i § 3 poprzez nakaz wydany w oparciu o art. 9 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wysoce kontrowersyjna jest bowiem kwestia czy w razie nieudzielania pracownikowi (do końca okresu rozliczeniowego) dnia wolnego od pracy za pracę świadczoną w niedzielę przysługuje mu jednocześnie dodatek za każdą godzinę takiej pracy przewidziany w art. 151 11 § 2 in fine i § 3 kodeksu pracy, w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 kodeksu pracy i jednocześnie dodatek za godziny nadliczbowe przepracowane ponad obowiązujący go dobowy wymiar czasu pracy, które wpłynęły na przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym i są dodatkowo wynagradzane na podstawie art. 1511 § 2 kodeksu pracy z tytułu przekroczenia tygodniowej normy czasu pracy w obowiązującym okresie rozliczeniowym, czy wyłącznie dodatek przewidziany w art. 151 11 § 2 in fine i § 3 kodeksu pracy, w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 kodeksu pracy. Kontrowersja powyższa dotyczy, innymi słowy, kwestii, czy istnieją podstawy prawne do wypłaty dodatkowego 200-procentowego wynagrodzenia za pracę w niedzielę, za którą pracownik nie uzyskał innego dnia wolnego od pracy. Przyjęcie stanowiska, że zasadne jest wypłacenie pracownikom dodatkowego 200 - procentowego wynagrodzenia za pracę w niedzielę, za który pracownik nie uzyskał innego dnia wolnego od pracy, tak jak to uczyniły organy obu instancji, ograniczyło postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie wyłącznie do żądania przedłożenia przez pracodawcę wykazu osób, które w konkretnym okresie świadczyły pracę w niedzielę i nie otrzymały w tym okresie rozliczeniowym dnia wolnego od pracy. Arbitralne przyjęcie przez Inspekcję Pracy, że istnieją podstawy prawne do wypłaty dodatkowego 200-procentowego wynagrodzenia za pracę w niedzielę doprowadziło w konsekwencji do założenia, że każdemu pracownikowi wymienionemu w przedstawionym przez zakład pracy wykazie należy się dodatek przewidziany w art. 151 11 § 2 in fine i § 3 kodeksu pracy, w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 kodeksu pracy. Założenie to (skutkiem którego postępowanie dowodowe nie objęło kwestii związanych z ustaleniem, czy pracownicy wymienieni w nakazie otrzymali dodatek za godziny nadliczbowe przepracowane ponad obowiązujący ich dobowy wymiar czasu pracy, które wpłynęły na przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, przewidziany w art. 1511 § 2 kodeksu pracy) stanowi arbitralne rozstrzygnięcie istotnych kontrowersji dotyczących wykładni art. 151 11 § 2 kodeksu pracy i art. 1511 § 2 pkt 1 kodeksu pracy i ich wzajemnej relacji, które wykracza, w ocenie Sądu, poza uprawnienia przyznane Inspekcji Pracy w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Jak wskazano powyżej przyjęta przez organy obu instancji teza zawęża w sposób istotny zakres postępowania dowodowego, co nawet przy uwzględnieniu, że zasadność uprawnienia pracownika, któremu w zamian za pracę w niedzielę nie udzielono (do końca okresu rozliczeniowego) dnia wolnego od pracy do otrzymania dodatku do wynagrodzenia przewidzianego w art. 151 11 § 2 kodeksu pracy nie jest kwestionowana, a ujawnione kontrowersje dotyczą jednoczesnego wymogu wypłacenia temu pracownikowi dodatku do wynagrodzenia określonego w art. 1511 § 2 pkt 1 kodeksu pracy nie pozwala stwierdzić jednoznacznie, że pracodawca zobowiązany był wypłacić pracownikom dodatek do wynagrodzenia w kwotach określonych w nakazie.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii zgodności art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z Konstytucją zauważyć należy na wstępie, że sąd rozpoznający sprawę, zgodnie z art.193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (DZ.U. Nr 102, poz. 643), może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Od oceny sądu, który nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku o skierowanie pytania prawnego, zależy zatem czy uznaje on konkretny przepis prawa za zgodny z Konstytucją.
Strona skarżąca podniosła w skardze, że art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy odbiera pracodawcy prawo sądu i rozpoznania sporu w toku procesu oraz wprowadza kolizję kompetencji organów administracji publicznej, sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Uniemożliwia również precyzyjną ocenę wzajemnej mocy wiążącej rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych i cywilnoprawnych. Skutki stosowania analizowanego przepisu pozostają, w ocenie skarżącej, w sprzeczności z wzorcem konstytucyjnym wyznaczonym poprzez art. 10 i art. 175 Konstytucji RP.
Skład rozpoznający skargę inicjującą postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej o niekonstytucyjności art. 9 pkt 2 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
Wskazać należy po pierwsze, że Sąd skonstatował w niniejszej sprawie, że nałożenie obowiązków objętych zaskarżonym nakazem nie znajduje umocowania w dyspozycji art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a zatem wskazał, że zastosowanie normy prawnej, której zgodność z Konstytucją kwestionuje skarżąca nie było w ogóle dopuszczalne. Zauważyć także trzeba, iż stosowanie prawa przez sądy wymaga dokonania wykładni konkretnej normy prawnej w kontekście jej zgodności z ustawą zasadniczą, której należy dokonać nie tylko w oparciu o jej literalne brzmienie, ale także z zastosowaniem innych niż językowa form wykładni i z uwzględnieniem tez prezentowanych w orzecznictwie sądowym oraz w nauce poszczególnych dziedzin prawa. Skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego byłoby uprawnione dopiero, gdyby interpretacja prawa dokonana z uwzględnieniem opisanych powyżej aspektów, okazała się niewystarczająca do stwierdzenia konstytucyjności analizowanych przepisów, co w odniesieniu do art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie ma miejsca.
Abstrahując od wykazanej powyżej wadliwości zaskarżonej decyzji, wynikającej z naruszenia przepisu prawa materialnego, a także zawężenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie do kwestii świadczenia pracy w niedzielę i nieotrzymania w zamian (do końca okresu rozliczeniowego) dnia wolnego od pracy wskazać również należy , iż stan faktyczny, na który wskazują organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji (stwierdzając, że ustalono go w sposób bezsporny na podstawie przedłożonej ewidencji czasu pracy) został zbadany z naruszeniem zasad dotyczących postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracyjny zobowiązany jest podjąć wszystkie działania niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Respektowanie tych zasad, które obowiązują również inspekcję pracy, realizującą zadania z zakresu kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, nie może sprowadzać się wyłącznie do żądania od pracodawcy przedłożenia imiennej listy pracowników, którzy w danym okresie rozliczeniowym świadczyli pracę w niedzielę i nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy (udzielonego we wskazanym okresie rozliczeniowym) oraz zobowiązania pracodawcy do wyliczenia, w oparciu o art. 151 11 § 2 kodeksu pracy, kwot należnego poszczególnym zatrudnionym dodatku do wynagrodzenia. Za konieczną uznać bowiem należy (udokumentowaną) weryfikację danych przedstawionych przez pracodawcę. Można zaakceptować konieczność poprzestania na wyrywkowym zestawieniu wspomnianych danych przedłożonych w wykazie sporządzonym na żądanie inspektora pracy przez pracodawcę z ewidencją czasu pracy i danymi dotyczącymi wynagrodzenia pobieranego przez poszczególnych zatrudnionych, jednakże nie sposób przyjąć, że wskazane powyżej wymogi są spełnione w sytuacji, gdy nakaz dotyczący dodatków do wynagrodzenia należnych [...] pracownikom za czteromiesięczny okres rozliczeniowy poprzedzony został fragmentaryczną weryfikacją danych dotyczących czterech pracowników. Zauważyć należy, iż załączony do przesłanych Sądowi akt sprawy protokół kontroli z dnia [...]r. zawiera jedynie zapis, iż pracodawca w odpowiedzi na żądanie inspekcji pracy przedłożył w dniu [...]r. wykaz pracowników, którzy w okresie od 1 stycznia [...]r. do 30 kwietnia [...]r. świadczyli pracę w niedzielę i nie otrzymywali w zamian we wskazanym okresie dnia wolnego od pracy wraz z wyliczeniem dodatku określonego w art. 151 11 § 2 kodeksu pracy i "przykładowo przedstawiono przypadki zatrudniania pracowników w niedzielę, za które nie otrzymali dnia wolnego od pracy: C. K., G. P., S. M., A. B." (wraz z oznaczeniem niedziel z analizowanego okresu rozliczeniowego, w których wymienione osoby świadczyły pracę). Do akt dołączono także wydruki zatytułowane "nadgodziny w święta i niedziele za okres od 1 kwietnia [...]r. do 30 kwietnia [...] r.", dotyczące wymienionych powyżej pracowników. Za nieuprawnione, w świetle analizy akt sprawy, uznać również należy twierdzenie organów inspekcji pracy, że roszczenia pracowników z tytułu dodatku do wynagrodzenia za pracę w niedzielę we wskazanym okresie rozliczeniowym, za którą nie udzielono dnia wolnego od pracy, nie były dochodzone przed sądem powszechnym, w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została w żaden sposób udokumentowana w aktach sprawy.
Reasumując wskazać należy, iż w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzający ja nakaz organu I instancji wydany został z naruszeniem art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Konstatacja ta nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy nakaz organu I instancji, w oparciu o art. 141 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy. Wskazane powyżej uchybienia dotyczące zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego wyczerpują natomiast przesłankę uchylenia decyzji wskazaną w art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wykonalności decyzji znajduje umocowanie w art. 152 powołanej ustawy, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wynika z dyspozycji zawartej w art. 200 tej ustawy.