IV SA/Gl 1247/06

IV SA/Gl 1247/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela mianowanego uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił nadania J. K. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w trybie przewidzianym w art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu wejścia w życie wymienionego przepisu tj. dnia 31 sierpnia 2000 r. strona była zatrudniona w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z., na stanowisku nauczyciela, na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, zawartej na okres od dnia [...]1996 r. do nadal i nie spełniała warunków określonych w art. 10 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., Nr 56, poz. 357 z późn. zm.). Dyrektor Szkoły dopiero od dnia [...] 2001 r. uznał kwalifikacje strony za zbliżone z nauczanym przedmiotem Wskazał, że strona ukończyła Politechnikę [...] w G. - Wydział [...], specjalność [...] i legitymuje się dyplomem z dnia [...]r., a także ukończyła Studium Pedagogiczne przy tej Politechnice, uzyskując kwalifikacje pedagogiczne do pracy nauczycielskiej na podstawie zaświadczenia o ukończeniu tego Studium z dnia [...]r.
Decyzją z dnia [...] r., wydaną na skutek odwołania strony, [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Powołując się na § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem z dnia 10 października 1991 r. Oran odwoławczy stwierdził, że odwołująca pracuje od dnia [...]1997 r. ucząc [...] niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami i nie spełnia wymogów określonych w art. 10 ust. 2 pkt 5 i 7 Karty Nauczyciela.
Na skutek skargi J. K., wyrokiem z dnia 11 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1091/02, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję [...] Kuratora Oświaty, uznając ją za niezgodną z prawem. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że przedmiotem postępowania jest uzyskanie przez skarżącą stopnia nauczyciela mianowanego w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. Jest to inna podstawa niż w przypadku żądania przyznania takiego stopnia z dniem 6 kwietnia 2000 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela. Nadto, żądanie to zostało już rozstrzygnięte inną decyzją administracyjną, a złożona skarga J. K. oddalona wyrokiem NSA z dnia 1 września 2003r. sygn. akt II SA/Ka 2079/02.
Następnie Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy spośród przesłanek z art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty pozostało do zbadania, czy w dniu 31 sierpnia 2000 r. skarżąca spełniała warunki określone w art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000r., w szczególności czy posiadała kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela [...] w szkole podstawowej, w której na tym stanowisku jest zatrudniona od 1996 r., czyli warunki z punktów 5 i 7 powołanego artykułu 10 ust. 2 Karty Nauczyciela. Zdaniem Sądu, warunek z punktu 7 art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela nie został dotąd rozważony przez organy administracyjne. Natomiast warunek z punktu 5 tego samego art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela, dotyczący posiadania wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska, należało ocenić w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela i przepisów obowiązującego w dniu 5 kwietnia 2000 r. rozporządzenia z dnia 10 października 1991r. W świetle tych przepisów należało ustalić, czy skarżąca ukończyła studia magisterskie na kierunku zbliżonym z nauczanym przedmiotem ([...]) i czy ma przygotowanie pedagogiczne. Ustalenie to, zdaniem Sądu, nie może być poczynione w oderwaniu od definicji zawartej w § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 października 1991 r. Dodatkowo to, czy ukończony przez skarżącą kierunek studiów ([...]) dawał dostateczną wiedzę merytoryczną z [...], należało zbadać w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Sąd uznał, że w decyzjach obu instancji arbitralnie oceniono, iż kierunek studiów ukończony przez skarżącą nie daje jej kwalifikacji do nauczania [...]w szkole podstawowej. Jednakże, zdaniem Sądu, ustalenia organów administracji w tym zakresie są dowolne i naruszają art. 80 K.p.a., o czym świadczy brak powołania się na dowody obrazujące zakres wiedzy merytorycznej z [...], uzyskanej przez skarżącą podczas studiów. Zatem przedwcześnie organy administracji orzekające w sprawie przyjęły, iż ukończone przez skarżącą Studium Pedagogiczne nie dało jej "wiedzy i umiejętności" w rozumieniu § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 października 1991 r. Jednocześnie Sąd wskazał, że sprawdzenie powiązania nauczanych w Studium Pedagogicznym przedmiotów z [...] powinno odbyć się nie tylko w oparciu o plan nauczania uwidoczniony na zaświadczeniu o ukończeniu Studium, ale także o szczegółowy program nauczania poszczególnych przedmiotów. W podsumowaniu wywodów uzasadnienia wyroku z dnia 11 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1091/02 Sąd zauważył, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, nie obowiązywało już, z mocy art. 16 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela, omawiane rozporządzenie z dnia 10 października 1991 r. W tej sytuacji ustalenie, czy kierunek studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu, należy do organów administracyjnych orzekających w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego, na podstawie przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia w sprawie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. [...] Kurator Oświaty powtórnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 października 1991 r. [...] Kurator Oświaty stwierdził, że na dzień 6 kwietnia 2000 r. J. K. nie posiadała kwalifikacji do nauczania [...], gdyż w dokumentacji zebranej w sprawie nie ma dokumentu wydanego przez organy wymienione w tym przepisie, potwierdzającego uznanie ukończonego kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu. Oceniając jej kwalifikacje organ odwoławczy podniósł, że studia nauczycielskie na kierunku [...] obejmują około 1040 godzin przedmiotów [...], natomiast z zaświadczenia uczelni wynika, iż wnioskodawczyni w trakcie studiów zrealizowała około 390 godzin [...], w zakresie "koniecznym i niezbędnym do realizacji innych przedmiotów zawodowych". Dalej [...] Kurator Oświaty przedstawił szczegółowy program studiów [...], wyczerpujący wskazane 1040 godziny. Na podstawie dyplomu Politechniki [...] i zaświadczenia tej uczelni o ukończeniu studium pedagogicznego z metodyką nauczania przedmiotów technicznych [...]Kurator Oświaty uznał, że J. K. nie posiadała kierunkowych kwalifikacji do nauczania [...] ani odpowiedniego przygotowania pedagogicznego (brak metodyki nauczania [...] ). Dlatego skoro na dzień 6 kwietnia 2000 r. nie posiadała wymaganych kwalifikacji, to z mocy prawa uzyskała stopień nauczyciela stażysty, co nie wymagało potwierdzenia odpowiednim aktem. Z mocy prawa, według ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela, nauczyciel mógł uzyskać odpowiedni stopień awansu zawodowego tylko raz, tj. na dzień 6 kwietnia 2000 r. Natomiast wadliwe nawiązanie stosunku pracy z nauczycielem nie posiadającym kwalifikacji do nauczania [...]nie może prowadzić do uznania takich kwalifikacji. Zdaniem organu odwoławczego kwalifikacji tych J. K. nie posiadała też w dniu 31 sierpnia 2000 r., w związku z czym nie mogła się również ubiegać o uzyskanie mianowania w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że z wyroku Sądu z dnia 11 września 2003 r. wynika, że w chwili wejścia w życie tej ustawy nie obowiązywało powoływane rozporządzenie z dnia 10 października 1991 r., dlatego nie powinno się brać pod uwagę jego § 1 pkt 3, a w takim razie jedyną wykładnią odnośnie kwalifikacji był zapis art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela, według którego stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Regulacja ta nie uprawniała dyrektora szkoły do uznawania ukończonego przez J. K. kierunku studiów za zbliżony z nauczanym przedmiotem.
W myśl tego przepisu do nauczania [...] zatrudniona powinna więc być osoba po studiach kierunkowych posiadająca odpowiednie przygotowanie pedagogiczne. Organ odwoławczy w końcowych fragmentach uzasadnienia swojej decyzji wywodził, że strona ubiegając się o mianowanie w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty powinna spełnić wszystkie warunki określone w art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000 r., a tymczasem na ten dzień nie posiadała kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela [...], w związku z czym, nie mogła uzyskać mianowania w myśl wskazanego artykułu. Nawet gdyby uznać dokument wydany przez dyrektora szkoły za właściwy (chodzi o pismo oceniające kwalifikacje strony) i przyjąć obowiązywanie rozporządzenia z 10 października 1991 r., to i tak - zdaniem Kuratora – J. K. nie posiadała wymaganych kwalifikacji, ponieważ uznanie ukończonego kierunku studiów przez dyrektora szkoły nastąpiło dopiero w dniu [...] 2002 r. Jeśliby zaś przyjąć stanowisko Sądu, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty nie obowiązywało rozporządzenie z dnia 10 października 1991r., to "nadrzędnym zapisem w sprawie jej kwalifikacji jest art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela". Na skutek ponownej skargi J. K., wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 186/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego tą decyzją było nabycie przez skarżącą stopnia nauczyciela mianowanego w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. Wyraźnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 11 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1091/02. Według tego przepisu nauczyciele, którzy w dniu 31 sierpnia 2000r. spełniali warunki określone w art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000 r. otrzymują z mocy prawa stopień nauczyciela mianowanego z dniem wejścia w życie powołanej ustawy (tj. 21 października 2004 r.), jeżeli między innymi są zatrudnieni w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć o ile wcześniej nie uzyskali stopnia nauczyciela mianowanego (punkt 1 powołanego przepisu). W przepisie tym wyraźnie wskazano, że chodzi o spełnienie określonych warunków w dniu 31 sierpnia 2000 r. Tymczasem organ odwoławczy raz odnosił wymóg spełnienia warunków z art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela do tej daty, a następnie odmowę nadania stopnia nauczyciela mianowanego uzasadnił brakiem kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela [...] w dniu 5 kwietnia 2000 r., który w powołanym art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty wymieniony jest tylko jako data wyznaczająca brzmienie art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela a nie data, według której należy ustalać spełnienie przez nauczyciela warunków określonych w tym przepisie. W ocenie Sądu, jednoznaczna treść art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, wyklucza wariantowe określanie przez organ administracji daty, na którą ustalane ma być spełnienie warunków z art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela. Wskazywanie zatem w decyzji dwóch różnych dat oznacza naruszenie prawa materialnego. Jako rażące naruszenie tego prawa należy również potraktować stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że powoływane wielokrotnie rozporządzenie z dnia 10 października 1991 r. nie ma zastosowania, w związku z czym nie powinno się brać pod uwagę definicji zawartej w § 1 pkt 3 tego rozporządzenia, a jedyną podstawę oceny kwalifikacji skarżącej może stanowić art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela. Stanowisko takie, błędnie wywodzone z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11 września 2003 r. jednocześnie rażąco narusza art. 99 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1271 z późn. zm.), zwanych dalej w skrócie Przepisów wprowadzających stanowiącego, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, w wymienionym wyroku z dnia 12 grudnia 2005 r. wyraźnie wskazano, ze kwalifikacje skarżącej należy ocenić w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela i przepisy rozporządzenia z dnia 10 października 1991 r., w tym z zastosowaniem definicji wyrażonej w § 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Zatem kwestię nieobowiązywania tego rozporządzenia w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. Sąd (NSA) odniósł wyłącznie do właściwości organu, mającego dokonać oceny kwalifikacji skarżącej. W tej ostatniej kwestii Sąd też zajął zdecydowane stanowisko wskazując, że w okresie, gdy nie obowiązywało żadne rozporządzenie oparte na delegacji z art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela, kompetencje co do uznania kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu posiadały organy prowadzące postępowanie o nadanie stopnia awansu zawodowego. Stanowisko to jest aktualne również w obecnym stanie prawnym, zwłaszcza po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt U 1/04, orzekającym niezgodność z ustawą i Konstytucją RP § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej i sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia (Dz. U. Nr 155, poz. 1288 z późn. zm.) w zakresie, w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. W rezultacie organ odwoławczy całkowicie wypaczył sens wypowiedzi Sądu i w rezultacie wyraził pogląd sprzeczny z oceną prawną zawartą we wskazanym wyroku NSA z dnia 11 września 2003 r. Mimo przedstawionych powyżej wadliwych poglądów organ odwoławczy w kwestiach merytorycznych dokonał oceny zbieżności wykształcenia skarżącej z nauczanym przez nią przedmiotem oraz jej przygotowania pedagogicznego. W pierwszym rzędzie uczynił to jednak pod kątem spełnienia przez nią warunków do nabycia z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela. Tymczasem to zagadnienie było już przedmiotem sprawy rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...]. Ponowne rozpatrywanie uprawnień skarżącej na gruncie ustawy z 18 lutego 2000 r. narusza więc zasadę trwałości decyzji ostatecznych, określoną w art. 16 § 1 K.p.a. i w tej części daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dodatkowo szczegółowe ustalenia dotyczące programu nauczania na studiach o kierunku [...] noszą cechy dowolności, gdyż nie są poparte żadnym dowodem. Nie wiadomo bowiem więc skąd [...] Kurator Oświaty czerpał wiedzę o tym programie, a to stanowi powielenie błędu z poprzedniej decyzji, wytkniętego w wyroku NSA z dnia 11 września 2003 r. Jednocześnie Sąd uznał, że organ odwoławczy zdaje się potwierdzać dowolność omówionych dotychczas ustaleń podając np. w odpowiedzi na skargę inną liczbę godzin kierunkowych (1260), niż w decyzji (1040), bez wyjaśnienia tej różnicy. Wbrew wskazaniom Sądu organ ten nie dokonał ustaleń na okoliczność programu studiów odbytych przez skarżącą w aspekcie definicji wynikającej z § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 października 1991 r. i nie wyjaśnił w szczególności, czy studia te dały skarżącej dostateczną wiedzę merytoryczną do nauczania [...] na poziomie szkoły podstawowej. W tym zakresie ustalił jedynie, że skarżąca zrealizowała około 390 godzin [...], co nie jest oczywiście wystarczające. Bez nawiązania do treści owej definicji samo wyliczenie i opis przedmiotów realizowanych na studiach kierunkowych jest całkowicie nieprzydatny do oceny kwalifikacji skarżącej. Wydaje się bowiem oczywiste, że zakres programowy na kierunku zbliżonym do nauczanego przedmiotu nie może pokrywać się ze studiami kierunkowymi, a zatem skarżąca nie musiała zrealizować tych wszystkich elementów programu studiów [...], które w sposób dowolny wyszczególniono w zaskarżonej decyzji. Istotne natomiast jest to, czy zawartość programowa studiów skarżącej w zupełności dawała wiedzę merytoryczną w zakresie nauczania przedmiotu [...] w szkole podstawowej. Pod tym względem sprawa nie została w ogóle wyjaśniona, co skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 99 Przepisów wprowadzających, skoro wyrok NSA z dnia 11 września 2003 r. także w tym zakresie dawał wyraźne wskazania. W wymienionym wyroku NSA wskazał, że sprawdzenie powiązania nauczanych w Studium Pedagogicznym przedmiotów z [...] powinno się odbyć także w oparciu o szczegółowy program nauczania poszczególnych przedmiotów. Jednakże organ odwoławczy ponownie powołał się jednak wyłącznie na zaświadczenie o ukończeniu Studium, co przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało zakwestionowane z wytknięciem naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powtórzenie omówionego uchybienia oznacza obecnie rażące naruszenie wskazanych przepisów, a niedostosowanie się do wiążących wskazań Sądu - rażące naruszenie art. 99 Przepisów wprowadzających. We wskazaniach do omawianego wyroku oraz dalszego toku postępowania administracyjnego Sąd nakazał uwzględnić również ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 11 września 2003 r., jak również ocenić, jaki wpływ na to postępowanie ma decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 lutego 2004 r. nadająca skarżącej stopień nauczyciela mianowanego, ale w innym trybie i nie z dniem 21 października 2001 r., jak to przewiduje art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, jednak opierając się na przesłance posiadania przez skarżącą wymaganych kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska i pozostałych warunków z art. 10 ust. 2 (poza punktem 6) Karty Nauczyciela - na dzień 5 kwietnia 2000 r., a więc nawet wcześniej niż data, według której ustalane są uprawnienia skarżącej w niniejszym postępowaniu.
Decyzją [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...], w wyniku kolejnego rozpatrzenia odwołania J. K., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylona została decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Nr [...] i sprawa została przekazana Prezydentowi Miasta Z. do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w momencie podjęcia pracy przez J. K. w charakterze nauczyciela [...] tj. od dnia 1 [...] 1992 r., w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela i przepis § 3 rozporządzenia z dnia 10 października 1991 r., stanowisko to mogła i nadal może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego były to wystarczające kwalifikacje. Wskazanego ustalenia, czy dany kierunek studiów można uznać za zbliżony do nauczanego przedmiotu, dokonywał od [...] 2002 r. Kurator Oświaty. Obecnie na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt U 1/04, orzekającego niezgodność z ustawą i Konstytucją RP § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji w zakresie, w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć i właściwości organu, mającego dokonać oceny tych kwalifikacji, kompetencje co do uznania kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu posiada organ prowadzący postępowanie o nadanie stopnia awansu zawodowego, a więc dyrektor szkoły lub placówki. Tym samym organ odwoławczy uznał za zasadne przekazanie sprawy J. .K. do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji, która jest bez "podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej" do jej wydania, co narusza art. 107 § 1 K.p.a. Skarżąca podniosła, że spełnia wymogi niezbędne do uzyskania mianowania w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, jak również warunki określone w art. 10 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, a postępowanie [...] Kuratora Oświaty w K. nie gwarantuje rzetelnego przeprowadzenia postępowania w jej sprawie. Skarżąca zarzuciła, że ten organ administracji nie oparł się na szczegółowym programie nauczania poszczególnych przedmiotów w ramach ukończonego przez nią Studium Pedagogicznego, ale na świadectwie ukończenia tego Studium oraz nie uwzględnił faktu, że uznanie jej kwalifikacji merytorycznych nastąpiło już podczas nawiązania stosunku pracy w 1992 r. Została wówczas zatrudniona na stanowisku nauczyciela [...] z adnotacją "bez przygotowania zawodowego". Podniosła jednocześnie, że jej zdaniem [...] Kurator Oświaty w K. nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji ocen prawnych i wskazań zawartych w obydwu wyrokach wydanych w jej sprawie, co wskazuje na pozorność analizy zgromadzonego w niej materiału dowodowego i tym samym narusza art. 77 § 1 K.p.a.
Odpowiadając na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że z samego faktu zawarcia przez Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Ż. stosunku pracy ze skarżącą na podstawie umowy o pracę na czas określony w okresie od dnia [...] 1992 r. do dnia [...]1993 r. nie wynika, że to zatrudnienie było jednoznaczne z uznaniem jej kwalifikacji, bowiem wówczas można było zawrzeć taką umowę o pracę również z osobą nie posiadającą kwalifikacji. Zaznaczył, że znajdująca się w aktach zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składniki wymagane przepisem art. 107 K.p.a., a załączony przez skarżącą egzemplarz jest jej kserokopią.
Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone, a skarżąca wniosła pozew do Sądu Rejonowego w Z. w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku pracy w oparciu o mianowanie w okresie od dnia 5 kwietnia 2000 r. do nadal, bowiem dysponuje aktem mianowania Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 lutego 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegały rozpatrzeniu w toku niniejszego postępowania sądowego.
Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć.
Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć.
Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Przy czym zdanie drugie powołanego przepisu wskazuje, że przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Tym samym dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia wyżej powołanych przesłanek.
Decyzja kasacyjna nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do jej wydania.
Oznacza to, że stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję.
Powyższe wyjaśnienia, należało poczynić z tego względu, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia ją w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek wynikających z powołanego art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepublikowany.). Ponadto rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że jej rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Kwestią, która na tym etapie postępowania wymagała rozważenia, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, było istnienie przesłanek odmowy nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w trybie przewidzianym w art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194 z późn. zm.), a więc udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w dniu 31 sierpnia 2000 r. skarżąca spełniała warunki określone w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., Nr 56, poz. 357 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000r., tj. w szczególności warunki z punktów 5 i 7 powołanego artykułu w związku z wówczas obowiązującym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.).
W świetle tych przepisów należało jedynie ocenić, czy skarżąca ukończyła studia magisterskie na kierunku zbliżonym z nauczanym przez nią w szkole podstawowej przedmiotem ([...]) i czy ma odpowiednie przygotowanie pedagogiczne.
Przyjdzie również zauważyć, że organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, których to wyjaśnienie było niezbędne dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia oraz powodowało konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego od początku, jak również w jakim kierunku należy uzupełnić postępowanie dowodowe.
Tymczasem organ odwoławczy związany był jednoznacznym stanowiskiem i wskazaniami, co do dalszego postępowania administracyjnego, obszernie opisanymi i wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1091/02, jak również wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 186/04.
Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych wskazuje, że [...] Kurator Oświaty już w decyzji z dnia [...] r. dokonał niezbędnych ustaleń w tym zakresie i starał się ocenić kwalifikacje skarżącej do nauczania [...], jak również posiadania przez nią odpowiedniego przygotowania pedagogicznego, ale nie były one wyczerpujące, na co wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 186/04, który stwierdził nieważność tej decyzji (por. str. 8 uzasadnienia).
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobowiązany był do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich wskazań zawartych w obu wyrokach sądowych wydanych w przedmiotowej sprawie, a nie nałożenia tego obowiązku na organ pierwszej instancji. Dodatkowo nie wskazał okoliczności, których wyjaśnienie było niezbędne dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia oraz nie wykazał, że nie mogły one zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Tym samym przekroczył uprawnienia przyznane w art. 138 § 2 K.p.a.
Zaznaczyć trzeba, że organ odwoławczy nie odniósł się również do wskazań dotyczących uprawnień organu prowadzącego szkołę, wynikających wprost z art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela, ale wadliwie uznał, że kompetencje co do uznania kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu posiada na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt U 1/04 dyrektor szkoły lub placówki.
Pogląd ten jest błędny, bowiem z przepisów rozdziału 3a Karty Nauczyciela, regulujących tryb nadawania stopnia awansu zawodowego nauczycieli, wynika, że postępowanie to ma cechy postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej o nadaniu stopnia awansu zawodowego lub odmową nadania takiego stopnia. Stopień awansu zawodowego nauczyciela jest rodzajem certyfikatu zawodowego, wydanego w trybie decyzji administracyjnej. Nie jest to wobec tego akt pracodawcy, wydawany w ramach łączącego go z nauczycielem stosunku pracy.
Zgodnie z art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela nauczycielom spełniającym warunki, o których mowa w ust. 1 tego samego artykułu, oraz nauczycielom zatrudnionym w trybie art. 9 a ust. 3 lub 4, w drodze decyzji administracyjnej, stopień awansu zawodowego nadaje nauczycielowi kontraktowemu stopień nauczyciela mianowanego - organ prowadzący szkołę. Jednocześnie art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wskazuje, że przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Zatem skoro niewątpliwie decyzja o nadaniu nauczycielowi stopnia awansu zawodowego jest decyzją w indywidualnej sprawie, to w rozpoznawanej sprawie mając na uwadze treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wydana być powinna przez Prezydenta Miasta Z. jako organ pierwszej instancji, a nie dyrektora szkoły lub placówki. Natomiast organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o których mowa w ust. 4 pkt 1-3 oraz ust. 6 Karty Nauczyciela są odpowiednio w stosunku do organu prowadzącego szkołę - organ sprawujący nadzór pedagogiczny (por. art. 9 b ust. 7 Karty Nauczyciela).
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kwalifikacje skarżącej należy ocenić w oparciu o art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 kwietnia 2000 r. i przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia, w tym z zastosowaniem definicji wyrażonej w § 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Jednocześnie uwzględnić stanowisko i wskazania, co do dalszego postępowania administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1091/02, jak również wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 186/04 mając na uwadze fakt, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Minister Edukacji Narodowej i Sportu w Warszawie nadał skarżącej stopień nauczyciela mianowanego na podstawie art. 7a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 z późn. zm.), potwierdzając tym samym kwalifikacje merytoryczne, pedagogiczne i staż skarżącej.
W konsekwencji oceny dokonanych w sprawie ustaleń organ odwoławczy wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. w art. 9 b ust. 4 Karty Nauczyciela w związku z art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw, a także przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i długość trwania postępowania administracyjnego.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. i z uwagi na jej charakter nie znalazł podstaw do orzekania o jej wykonalności na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.