IV SA/Gl 1236/11

IV SA/Gl 1236/11 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Małgorzata Walentek
Wiesław Morys /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 23/13 - Wyrok NSA z 2013-05-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 3,  art. 5-6,  art. 14 ust. 5
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 40,  art. 91,  art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Ustroń z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII/75/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miasta Ustroń w dniu 26 maja 2011 r. podjęła uchwałę Nr VII/75/2011 w sprawie ustalenia godzin bezpłatnego nauczania oraz ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Ustroń. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5 c pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Ustalono, że przedszkola prowadzone przez gminę realizują bezpłatnie podstawę programową w przedszkolach publicznych w wymiarze 5 godzin dziennie, zgodnie z rozkładem godzin określonym w statucie danego przedszkola (§ 1). W § 2 uchwały ustalono stawkę godzinową opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową, o której mowa w § 1 uchwały, w wysokości: 2,50- zł. i 2,00- zł. dla mieszkańców Ustronia oraz 1,50- zł. dla mieszkańców Ustronia spełniających co najmniej jedno z kryteriów - dla dzieci z rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialno-bytowej, których dochód netto na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego wynikającego z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i którym przysługuje uprawnienie do zasiłku rodzinnego (pkt 3 lit. a) oraz kryterium posiadania niepełnosprawnego dziecka w przedszkolu (pkt 3 lit. b). Tak określone opłaty nie mogą być wyższe niż 200,- zł. miesięcznie, przy czym opłata ulgowa 1,50 - zł. za godzinę przyznawana jest na okres 6 miesięcy za udokumentowany wniosek rodziców lub opiekunów prawnych. Natomiast szczegółowe zasady korzystania ze świadczeń przedszkoli oraz wnoszenie opłat na podstawie stawki godzinowej, według deklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej, określone będą w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka z dyrektorem przedszkola. Wykonanie przedmiotowej uchwały zostało powierzone Burmistrzowi Miasta z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r., po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2011r. Wojewoda Śląski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Ustroń, domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w zakresie w jakim ustala godzinową opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkoli przekraczających podstawę programową. Organ nadzoru wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły również zapisy uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez cały czas pracy przedszkola pod warunkiem, że wykraczają one poza zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako tzw. opłat stałych oraz zasad zróżnicowania tych opłat ze względu na kryterium miejsca zamieszkania rodziców lub opiekunów dziecka. Zdaniem organu nadzoru, wszyscy są równi wobec prawa zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, zatem mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących (por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w orzeczeniach o sygn. 17/95,OTK ZU Nr 3/1995 i 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). W związku z powyższym organ nadzoru wywiódł, iż wskazane naruszenia prawa mają charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ustronia wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Dokonując wykładni zwrotu "podstawy programowej wychowania przedszkolnego", zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, Rada Miasta Ustronia uznała, że skoro dziecko przebywa w przedszkolu powyżej 5 godzin i w tym czasie są mu udzielane świadczenia w zakresie wychowania przedszkolnego, a więc nauczania, wychowania i opieki, to można pobierać za te świadczenia opłaty. Zawarte w podstawie programowej czynności nie stanowią bowiem odrębnej grupy zadań. Ponadto, podniosła, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy, zatem uzasadnione jest stosowanie ulg w pobieraniu opłat za uczęszczanie dzieci mieszkańców gminy do przedszkola w uzasadnionych przypadkach trudnej sytuacji materialnej bądź zdrowotnej (por. art. 1 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). W wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt K 9/08 dopuszczono możliwość miarkowania wysokości opłat w zależności od poziomu dochodu w rodzinie, co jest przykładem realizacji sprawiedliwości dystrybutywnej, rozumianej jako zasada "każdemu według jego możliwości/potrzeb". Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem skargi, który dotyczy podmiotów nie będących mieszkańcami miasta i których potrzeb miasto nie obowiązku zaspokajać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2011 r., wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny, obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Podkreślić przyjdzie na wstępie, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 u.s.g. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.o.
Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o. organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 roku na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.
Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale jest istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.
Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogły być pobierane opłaty.
W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała z dnia 26 maja 2011 r. została podjęta już po wejściu w życie nowelizacji. Stosownie zatem do brzmienia przytoczonych wcześniej przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.o., obowiązujących już po nowelizacji z dnia 1 września 2010 r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też wyroki WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2011 roku, II SA/Ol 35/11, Lex nr 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II SA/Po 500/11, Lex nr 951240 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).
W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Do takiego wniosku prowadzi powyżej wskazane uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991).
W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 - dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).
Tymczasem uchwała określiła godzinową zróżnicowaną opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony w § 1 uchwały bezpłatny wymiar 5 godzin dziennie (§ 2 uchwały), a więc świadczenia w zakresie wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty w wysokości 2,50- zł. z zastosowaniem opłat ulgowych w wymiarze 2,00- zł. i 1,50- zł. Tak sprecyzowana opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej na podstawie umowy zawartej przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka z dyrektorem przedszkola, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta.
Zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielone przez przedszkole konkretne świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko.
Nie można zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniem, że ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określił, iż ustalona wysokość opłaty ma wynikać ze związku przyczynowego pomiędzy oferowaną usługą a wysokością odpłatności i cechować się ekwiwalentnością. Akcentuje to zapis dokonany w wymienionym przepisie, że opłata należna jest "za udzielane świadczenia". Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Tego rodzaju wymogom nie czyni natomiast zadość regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, przewiduje ona obciążenie wyznaczoną opłatą w każdym przypadku za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od czasu korzystania i charakteru usług świadczonych przez przedszkole. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 u.s.o.). Należy zaznaczyć, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Organ powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach (por. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 1213/10, dostępna w internetowej Bazie Orzeczeń NSA oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., o sygn. akt I OSK 1646/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 roku, o sygn. akt I OSK 1386/10 i z dnia 3 marca 2009 r., o sygn. akt I OSK 1189/08 dostępne tamże). Takie stanowisko znajduje również swoje oparcie w bogatym orzecznictwie wypracowanym odnośnie zagadnienia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole powstałym na gruncie nieaktualnych (znowelizowanych) już przepisów prawnych, jednakże można je analogicznie odnieść, zwłaszcza do charakteru i konstrukcji prawnej wspomnianej opłaty (przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09; z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 457/10; z dnia 15 października 2010 r., I OSK 1386/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 575/10 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).
Wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 2 uchwały. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności nie realizujących podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń.
Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę, dopuszczalne jest jednak dofinansowanie przez organ prowadzący opłat dla dzieci mieszkańców gminy w formie dopłaty wydatkowanej z publicznych pieniędzy, bowiem zastosowanie takiej "ulgi" ma służyć społecznym celom danej wspólnoty mieszkańców gminy oraz zbliżonej sytuacji rodzin reprezentujących tą wspólnotę w zakresie ich praw i obowiązków.
Z opisanych względów norma § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a naruszenie to ma charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., bowiem wysokość opłaty została ustalona niezależnie od rodzaju świadczeń oferowanych przez przedszkole i oznacza naruszenie granic delegacji ustawowej, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji.