IV SA/Gl 1213/06

IV SA/Gl 1213/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Mikusiński /przewodniczący sprawozdawca/
Szczepan Prax
Wiesław Morys
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu rady gminy oddala skargę
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia regulaminu Rady Gminy T.
W ocenie organu nadzoru powyższa uchwała naruszała art. 22 ustawy
o samorządzie gminnym. Przedmiotem uchwały, podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, było bowiem przyjęcie regulaminu Rady Gminy. Zgodnie zaś z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie jej przepisów organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.
W regulaminie Rady określono tryb pracy tego organu gminy zatem zgodnie
z obowiązującymi przepisami prawa powinien on stanowić integralną część statutu gminy jako aktu prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.
Nadto organ nadzorczy wskazał na inne uchybienia, którymi dotknięta była uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu Rady Gminy T., a mianowicie podniósł, że przepisy § 5, § 6 ust. 1 lit. b, § 8, § 36 ust. 2 i § 37 ust. 2 Regulaminu stanowią wykroczenie poza delegację do wydania aktu prawa miejscowego. Z normatywnego charakteru uchwał podejmowanych w tej materii wynika bowiem konieczność ich formułowania jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.
W ocenie organu nadzoru zapisy § 8 ust. 2 Regulaminu stanowiącego, że
w obradach Rady Gminy mogą uczestniczyć mieszkańcy oraz osoby spoza terenu gminy, przedstawiciele instytucji urzędów i przedsiębiorstw, których dotyczą sprawy stanowiące przedmiot obrad oraz treść § 24 ust. 5 przewidującego, że protokół wykłada się do wglądu radnych w siedzibie Rady oraz przed każdą następną sesją, naruszają zasadę jawności działania organów gminy wynikającej z art. 11b ust. 2 ustawy
o samorządzie gminnym. Jawność ta obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesję rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających w wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
Z kolei § 21 ust. 3 Regulaminu, który stanowi, że skreślenie tematu z porządku obrad następuje po przegłosowaniu wniosku zwykłą większością głosów ustawowego składu rady, narusza postanowienia art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym ustanawiającego w takich przypadkach wymóg bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady.
Organ nadzoru zakwestionował również treść § 18 ust. 3 i ust. 4 oraz § 37 ust. 3-5 uznając je za sprzeczne z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odebranie głosu radnemu zakłócającemu porządek obrad należy bowiem do kompetencji przewodniczącego rady gminy, który prowadzi obrady rady. Brak zaś podstaw prawnych by wniosek o odebranie radnemu głosu poddawać pod głosowanie rady. Poza zakresem uprawnień przewodniczącego pozostaje natomiast dokonywanie ocen radnych, jak również nakładanie na nich kar.
Za niedopuszczalne uznał Wojewoda Ś. określanie w regulaminie Rady Gminy trybu podejmowania uchwał. Organ uznał, że materia ta powinna znaleźć się
w regulaminie organizacyjnym stanowiącym integralną część statutu.
Nadto Wojewoda Ś. wskazał, że w treści § 16 regulaminu w katalogu spraw, które powinny być objęte porządkiem obrad każdej sesji zwyczajnej, nie uwzględniono projektów podejmowanych uchwał. Nie stanowiło to jednak, zdaniem organu nadzoru, istotnego naruszenia przepisów prawa, gdyż oczywistym jest, że przedmiotem sesji jest podejmowanie uchwał.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina T. domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej regulamin Rady Gminy jest aktem, który w sposób szczegółowy
i wyczerpujący reguluje tylko sprawy organizacji i trybu pracy tego organu. Nie zawiera natomiast uregulowań natury ustrojowej stanowiących materię statutową. Skarżąca podkreśliła, że w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym brak jest przepisu, który przewidywałby, że tego rodzaju regulamin ma stanowić integralną część statutu. Potwierdzają to również orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA 3174/95 i II SA 1525/00). Nadto strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przez § 5, § 6 ust. 1b,
§ 8, § 36 ust. 2 i § 37 ust. 2 regulaminu. Za bezpodstawne uznano także twierdzenie
o sprzeczności unormowań zawartych w § 8 ust. 2 i § 24 ust. 5 regulaminu z przepisem art. 11 b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podkreślając, że prawo do swobodnego udziału w sesji wynika bezpośrednio z ustawy o samorządzie gminnym zaś postanowienia regulaminu w tym zakresie mają jedynie charakter informacyjny. Regulamin jest bowiem aktem wewnętrznym adresowanym przede wszystkim do radnych i w żadnym wypadku nie stanowi podstawy kształtowania prawa miejscowego ani jego tworzenia. Z tego względu nieuzasadnione, zdaniem strony skarżącej, były również zarzuty organu nadzoru odnośnie § 24 ust. 5 Regulaminu.
Strona skarżąca nie zgodziła się z zastrzeżeniami Wojewody Ś. dotyczącymi zapisów § 18 ust. 3 i ust. 4 oraz 37 ust. 3-5 regulaminu argumentując, że rada gminy może swobodnie kształtować zakres w jakim przewodniczący ma prawo organizowania jej pracy. Może zatem nałożyć na niego obowiązki, których dopełnienie pozwoli zachować porządek obrad. Przyjęta zaś w regulaminie konstrukcja, że to rada, a nie przewodniczący rady, ma prawo odebrać głos osobie wypowiadającej się na sesji, przyczyni się do pogłębienia demokratycznych zachowań i będzie gwarancją zapewnienia swobody wypowiedzi radnym i innym osobom zabierającym głos na sesji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ nadzoru wskazał, że art. 22 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, iż kwestia organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady powinna być uregulowana w statucie. Unormowania zawarte w § 5, § 6 ust. 1b, § 8, § 36 ust. 2 i § 37 ust. 2 regulaminu naruszają powyższy przepis ustawy
o samorządzie gminnym. Wykraczają bowiem poza delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru podkreślił, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne są niezgodne z zasadami legislacji. Odnosząc się natomiast do kwestii prawa uczestnictwa w obradach rady
i wglądu w protokoły, organ nadzoru stwierdził, że materia ta powinna być uregulowana w statucie gminy. Organ stwierdził również, że zapisy § 8 ust. 2 i § 24 ust. 5 regulaminu są sprzeczne z art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei zapisy § 18 ust. 3 i 4 regulaminu są niegodne z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przewodniczący organizuje i odpowiada za pracę rady i do jego wyłącznej kompetencji należy odebranie radnemu głosu. W zakresie ustawowego pojęcia organizowania prac rady ani prowadzenia obrad rady nie mieści się natomiast uprawnienie do dokonywania przez przewodniczącego okresowych ocen udziału radnych w pracach rady, udzielanie regulaminowego upomnienia bądź wnioskowanie o udzielenia regulaminowego ostrzeżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sądy badają przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Dodać należy, że rozpoznając konkretne sprawy sądy administracyjne, po myśli art. 134 P.p.s.a. nie są związane granicami skargi. Oznacza to, że są uprawnione do uwzględnienia skargi również z uwagi na uchybienia inne niż te, które przytoczyła strona skarżąca.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem uchwała Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia regulaminu Rady Gminy T. podjęta została z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym.
W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru
w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzono rozróżnienie naruszeń prawa na istotne i nieistotne i powiązano z nimi określone skutki prawne. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy rodzi skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym termin "sprzeczność" jest pojęcie nieostrym. Ustalając znaczenie tego pojęcia można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. SA/Gd 796/90 OSP 1991/5/129), w którym wyrażony został pogląd, że orzeczenie
o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści takiego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia.
Zgodnie z przepisem art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (ust. 1), który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). Z kolei z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Jak zatem wynika z powyższego statut gminy określa jej ustrój i właśnie ze względu na ten szczególny przedmiot jest jedynym aktem prawa miejscowego regulującym organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy.
Do spraw mieszczących się w pojęciu "organizacja wewnętrzna i tryb pracy",
w odniesieniu do rady gminy, ustawa o samorządzie gminnym oraz orzecznictwo
i doktryna zaliczają w szczególności:
- sprawy związane z działalnością komisji rady (art. 18 a i art. 21 ustawy
o samorządzie gminnym),
- określenie liczby wiceprzewodniczących rady (art. 19 ustawy o samorządzie gminnym),
- działalność klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym),
- częstotliwość sesji rady gminy, tryb i termin doręczania radnym zawiadomienia
o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał (art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym),
- inicjatywa uchwałodawcza,
- procedura uchwałodawcza (postępowanie z projektami uchwał i ich uchwalanie),
- sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji,
- zasady i tryb składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi,
- dokumentowanie prac rady,
- zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11 b ust. 3 ustawy
o samorządzie gminnym).
- inne sprawy organizacyjne, niedostatecznie unormowane w ustawie (wykonywanie obowiązków radnego, skutki nienależytego wykonywania tych obowiązków, itp.).
Nie ulega wątpliwości, że o ustroju gminy jej statut powinien wypowiadać się wyczerpująco, a zatem być jedynym aktem prawa miejscowego (niezależnie od liczby ewentualnych nowelizacji) regulującym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Każda wypowiedź rady gminy na temat ustroju swojej gminy powinna być zatem albo nowelizacją obowiązującego statutu, albo uchwaleniem nowego statutu.
W praktyce zdarzają się przypadki, że rady gmin oprócz statutów uchwalają również regulaminy określające zasady ich funkcjonowania. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów, które wprost uprawniałyby do uchwalania takich regulaminów. W żadnym jednak wypadku zawarta w regulaminach rady gminy materia nie może dotyczyć zagadnień natury ustrojowej, które zostały zastrzeżone do unormowań statutowych. Regulamin może normować jedynie kwestie porządkowe
i kancelaryjne związane z organizowaniem pracy i obsługą rady gminy, które nie mają charakteru spraw ustrojowych (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. sygn.
II SA 1525/00).
Tymczasem w regulaminie Rady Gminy T. stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...]z dnia [...]r. unormowano zagadnienia związane ze zwoływaniem i przebiegiem sesji (w tym także sesji wspólnych z innymi radami gmin), określono tryb głosowania przez radę gminy oraz wskazano elementy konstrukcyjne uchwały. Zawarto w nim również uregulowania dotyczące organizacji i trybu pracy komisji rady, a także szczegółowo określono prawa i obowiązki radnych. Stwierdzić zatem należało, że materia ta mieści się w pojęciu "organizacja wewnętrzna i tryb pracy organów gminy" i powinna być zamieszczona w statucie gminy stanowiącym akt prawa miejscowego. Ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania władz gminy podlegają bowiem wyłącznej regulacji statutowej i nie jest dopuszczalne normowanie tych kwestii poza statutem gminy, np. w regulaminie rady gminy (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r. sygn. II SA/Kr 1975/00, Wspólnota 2001/9/50). Dlatego też słuszne było stanowisko organu nadzoru stwierdzające, że uchwała Rady Gminy w sprawie przyjęcia regulaminu Rady Gminy T. była sprzeczna z przepisem art. 22 ustawy o samorządzie gminnym i z tego względu powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Odnosząc się natomiast do innych uchybień jakie stwierdził organ nadzoru zauważyć należało, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika jednoznacznie czy przepisy § 5, § 6 ust. 1 lit. b, § 8, § 36 ust. 2 i § 37 ust. 2 Regulaminu stanowią przekroczenie delegacji ustawowej czy też są powtórzeniem zapisów ustawy. Organ nadzoru stwierdził, że ww. regulacje stanowią wykroczenie poza delegację do wydania aktu prawa miejscowego przytaczając przy tej okazji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które odnoszą się do kwestii powielania w uchwale treści przepisów ustawy. Ta nieścisłość nie rodzi jednak konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak już bowiem wcześniej wskazano kwestie unormowane w regulaminie Rady Gminy T. dotyczą spraw ustrojowych Gminy T. i powinny się znaleźć w jej Statucie. Dopiero wtedy możliwe byłoby dokonanie oceny czy poszczególne zapisy statutu są zgodne z przepisami ustawy
o samorządzie gminnym i nie przekraczają ram upoważnienia ustawowego.
Jedynie na marginesie tych rozważań wskazać należało, że istotnie przepis
art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia zasadę jawności działania organów gminy i przyznaje każdemu obywatelowi prawo wstępu na sesje rady gminy,
a także dostępu do protokołów posiedzeń tego organu. Ograniczenie lub wyłączenie jawności dopuszczalne jest jedynie na drodze ustawowej. Zatem tylko przepis ustawy może decydować o ograniczeniu zasady jawności działania tych organów. Niedopuszczalna jest zatem modyfikacja zapisów ustawowych w drodze aktu prawnego niższej rangi, jakim jest uchwała rady gminy.
Z kolei przepis art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym ustanawiający wymóg bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady dla wprowadzania zmian w porządku obrad ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie jest dopuszczalne wprowadzanie w tym zakresie zmian aktami prawnymi niższego rzędu. Brak również oparcia ustawowego dla wprowadzenia do statutu zapisu, że odebranie głosu radnemu dokonuje rada po przeprowadzeniu głosowania. Stosownie do treści
art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego rady gminy jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad (czuwanie nad prawidłowym
i niezakłóconym ich przebiegiem). Kompetencje przewodniczącego rady nie obejmują natomiast uprawnienia do przeprowadzania okresowych ocen pracy radnych, jak również udzielanie radnym regulaminowych ostrzeżeń, czy też nakładania kar. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem organu nadzorczego, że tryb podejmowania uchwał przez radę gminy powinien być określony w statucie gminy. Problematyka to mieści się bowiem w pojęciu organizacji i zasad działania władz gminy.
Reasumując, słuszne było stanowisko organu nadzorczego, że uchwała
Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia regulaminu Rady Gminy T. była sprzeczna z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe naruszenie prawa miało charakter istotny, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności powyższej uchwały. Skoro zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało przepisów prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.