IV SA/Gl 1195/06

IV SA/Gl 1195/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Tyszkiewicz-Ziętek
Stanisław Nitecki /sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. Z [...]r.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Burmistrz Miasta C. odmówił E. K. udostępnienia informacji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ administracji nie jest w posiadaniu informacji, o jakiej udzielenie występuje strona ponieważ wszystkie zebrania wspólnot mieszkaniowych z udziałem mienia Gminy do dnia wydania decyzji już się odbyły. Nadto organ wskazał, że informacja wskazana we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie podlega udostępnieniu, gdyż wspólnoty mieszkaniowe są podmiotami prawa prywatnego o charakterze korporacyjnym i z tego powodu nie jest informacją publiczną sposób i termin obradowania tego podmiotu, jako niezależnego od gminy. Dodatkowo organ pierwszej instancji podniósł, że znany jest mu fakt, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zarządu nieruchomościami i złożony wniosek miał na celu nie otrzymanie informacji publicznej, lecz uzyskanie danych o potencjalnych kontrahentach. Z tego też powodu udzielenie żądanej informacji mogłoby spowodować naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, które mają obowiązek równego traktowania obywateli. Organ ten dodał także, że udzielenie żądanej informacji nie jest możliwie z uwagi na prywatność osób fizycznych, a gmina nie ma prawa udostępniać danych osobowych dotyczących osób prywatnych, gdyż podlegają one ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Decyzja zawiera także wykaz osób, które zajęły w sprawie stanowisko.
Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniósł E. K., który wyraził swoje niezadowolenie z niej. W odwołaniu tym podniósł, że postępowanie w sprawie prowadzone jest od [...]r. tj. od dnia złożenia przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem dowołującego się nie jest prawdą, że wystąpił o udostępnienie informacji w celu wzięcia udziału w tych zebraniach. Nie zgodził się z twierdzeniem organu administracji, że żądane przez niego informacje nie są w jego posiadaniu. jak również nie podzielił stanowiska tego organu o tym, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem niezależnym od gminy. Odrzucił również zarzuty dotyczące wskazania celów dla jakich domaga się udostępnienia informacji publicznej, jego zdaniem nie zamierza wykorzystać uzyskanych w ten sposób informacji dla celów zawodowych. Odwołujący podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że gmina nie powinna pewnych informacji i danych osobowych udostępniać, jednakże z uwagi na niejasny status prawny wspólnot mieszkaniowych z udziałem majątku gminy, nie jest dopuszczalne ograniczenie zakresu kontroli nad nią tylko do członków danej wspólnoty. Takie ujęcie oznaczałoby wyłączenie praktycznie tej części majątku gminy spod kontroli społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że udostępnieniu podlega jedynie taka informacja publiczna, która jest w posiadaniu organu, następnie organ ten przytoczył obowiązujące w sprawie przepisy prawa. W kontekście przywołanych przepisów jak również unormowań dotyczących wspólnot mieszkaniowych uznał, że wspólnota mieszkaniowa jako ogół właścicieli jest jednostką organizacyjną nie wykonującą zadań publicznych, ponieważ nie jest powołana przez samorząd terytorialny i z tego powodu nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Ustalenia wspólnoty mieszkaniowej dotyczące np. terminów zebrań dotyczących wyłącznie uzgodnień wewnętrznych pomiędzy poszczególnymi właścicielami wspólnoty lub zarządu pod warunkiem, że nie są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozostałe zarzuty odwołującego się organ odwoławczy uznał za bezzasadne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł E. K.. W skardze tej wystąpił o anulowanie wskazanej decyzji. W motywach skargi wskazał, że do organów administracji wystąpił o udostępnienie terminarza zebrań wspólnot mieszkaniowych na terenie miasta C., w których udziały ma Gmina. Skarżący podziela stanowisko sprowadzające się do tego, że wspólnota mieszkaniowa nie realizuje celów i zadań o charakterze publicznym, a tym samym majątek publiczny będący w tej wspólnocie nie podlega informacji publicznej, jednakże nie zgadza się z tezą, że majątek ten nabiera cech majątku prywatnego. Nadto skarżący wskazał, że dysponuje wiedzą o tym, że jest opinia prawna, która dopuszcza żądanie informacji o terminach zebrań wspólnoty mieszkaniowej, co umożliwia zarazem udostępnienie takiej informacji osobie zaufania publicznego, jakim jest zarządca nieruchomości. W dalszej części skargi, skarżący dokonał analizy ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście zarządzania nieruchomościami przez jednostki samorządu terytorialnego. Następnie skarżący stwierdził, że ochrona prywatności dla wspólnot mieszkaniowych nie jest absolutna i nie powinno się działań wspólnot mieszkaniowych traktować jako wymagających szczególnej ochrony. Wspólnota może pozywać i być pozywana, a zatem aktywnie uczestniczyć w życiu prawnym, a udostępnienie terminarza zebrań wspólnoty mieszkaniowej z udziałem majątku gminy może być przykładem realizacji idei publicznej jawności gospodarowania majątkiem publicznym, co nie pozbawia tego zebrania do podejmowania autonomicznych decyzji. Skarżący podniósł także, że odmowa udostępnienia wskazanej informacji publicznej skutkuje naruszeniem jego prawa do kontroli prowadzonej przez gminę gospodarki nieruchomościami jako elementu gospodarki komunalnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym to jest o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego.
W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest to, czy terminy zebrań wspólnoty mieszkaniowej, w której udziały posiada jednostka samorządu terytorialnego są udostępniane w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Skarżący bowiem pismem z dnia [...]r. wystąpił do Burmistrza Miasta C. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: udostępnienie terminów zebrań rocznych Wspólnot Mieszkaniowych na terenie gminy C. w roku 2006 (za rok 2005) z udziałem zasobów lokalowych gminy zarządzanych przez jednostki budżetowe gminy lub zarządzanych przez osoby prawne lub fizyczne na zlecenie gminy. Organy administracji obu instancji stanęły na stanowisku, że udostępnienie powyższych danych jest niemożliwie, przy czym organ pierwszej instancji podniósł między innymi, że nie jest w posiadaniu takiej informacji a zebrania roczne tych wspólnot mieszkaniowych, w których gmina ma udziały zakończyły się w dniu [...]r. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia skupił się na tym, że informacja ta nie może być udostępniona z uwagi na ochronę osób trzecich.
W świetle przedstawionego stanu faktycznego w sprawie, wpierw należy wyjaśnić status prawny wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnoty te działają na podstawie postanowień ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 tej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Z regulacji tej wynika, że wspólnota mieszkaniowa jest nowym podmiotem prawa, któremu nie przysługuje osobowość prawna, jednakże podmiot ten może samodzielnie uczestniczyć w obrocie prawnym. W zależności od wielkości nieruchomości tj. ilości lokali w danej nieruchomości do zarządu nią mają zastosowanie bądź przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności bądź też przepisy cytowanej ustawy. Z powyższego wynika, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem właściwym do prawa prywatnego i w swoim działaniu kieruje się regulacjami właściwymi temu prawu. W skład wspólnoty mieszkaniowej mogą wchodzić lokale będące własnością jednostek samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie powoduje, że zmianie ulega charakter prawny wspólnoty mieszkaniowej bądź też obowiązują w tym zakresie jakieś inne unormowania prawne. To, że gmina jest członkiem danej wspólnoty mieszkaniowej nie zmienia jej cywilnoprawnego charakteru. Jednakże pojawia się tu drugi problem, a mianowicie w takiej wspólnocie znajduje się część majątku gminy, a zatem stosownie do postanowień przywoływanego powyżej art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o majątku jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji każda osoba ma prawo domagania się udostępnienia informacji o tej części majątku gminy i podlega ona udostępnieniu w drodze wskazanej ustawy, jednakże cywlilnoprawny charakter wspólnoty mieszkaniowej wprowadza w tym zakresie ograniczenia, które znalazły swoje unormowanie w treści art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po myśli art. 5 ust. 2 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie jest bezwzględne, ponieważ stosownie do postanowień art. 22 cytowanej ustawy, podmiotowi, któremu odmówiono udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby, posiada możliwość zwrócenia się do sądu powszechnego o udostępnienie tej informacji. Jednakowoż w przypadku wspólnot mieszkaniowych przyjdzie wyodrębnić dwie grupy sytuacji. Pierwsza z nich dotyczy spraw związanych z zarządem daną nieruchomością. W tym zakresie organ administracji, zdaniem Sądu nie może udostępnić informacji publicznej, ponieważ cytowany już art. 5 ust. 2 uniemożliwia jej udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, będącej członkiem takiej wspólnoty. Co nie oznacza, że podmiot zainteresowany uzyskaniem takiej informacji nie może zwrócić się do sądu powszechnego o jej udostępnienie. Odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku działań o charakterze administracyjnym. Do takich działań zaliczyć można ustalanie terminów zebrań rocznych wspólnoty mieszkaniowej. W tym przypadku nie następuje naruszenie praw osoby fizycznej, ponieważ ustalenie terminu zebrania jest czynnością, która jest wymagana przepisem prawa, ale nie wiążą się z nią żadne skutki dla sytuacji prawnej wspólnoty. Czynność ta ma charakter administracyjny, natomiast inaczej sytuacja będzie przedstawiała się już z samym zebraniem, ponieważ do członków zebrania będzie należało uznanie kto w takim zebraniu będzie brał udział. W świetle przedstawionej analizy można uznać, że podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej o działalności wspólnoty mieszkaniowej z udziałem majątku gminy, niezależnie od wielkości udziału gminy w takiej wspólnocie, będzie miał dwie drogi dochodzenia do jej uzyskania, poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego bądź bezpośrednio od organu administracji.
Przenosząc powyższe rozważania na rozpatrywaną sprawę należy w pierwszej kolejności ustalić treść wniosku skarżącego skierowanego do organu pierwszej instancji. Skarżący zwrócił się o zestawienie terminów zebrań rocznych wspólnot mieszkaniowych na terenie gminy C. w roku 2006 za rok 2005, z ograniczeniem tylko do tych wspólnot, w których gmina posiada udziały i niezależnie od sposobu jej zarządzania. Z brzmienia wskazanego wniosku wynika, że skarżący ubiega się jedynie o zestawienie terminów zebrań rocznych wszystkich wspólnot mieszkaniowych, w których udziały ma gmina. Z jego treści nie wynika, czy chodzi o terminy zebrań, jedynie tych, które mają się dopiero odbyć, czy też także o terminy zebrań, które już się odbyły. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że z uwagi na to, że wszystkie zebrania roczne wspólnot mieszkaniowych, w których gmina ma zasoby lokalowe, odbyły się do dnia wydania rozstrzygnięcia i nie dysponuje informacją o tego typu zebraniach i z tego powodu nie jest w stanie jej udostępnić. Argumentacja przedstawiona przez organ pierwszej instancji nie znajduje umocowania w treści wniosku skarżącego, gdyż jak zostało to powyżej zaznaczone, nie wynika z niego by skarżący domagał się udostępnienia terminów zebrań wspólnot mieszkaniowych, które mają się dopiero odbyć. Skarżący wystąpił o udostępnienie terminu zebrań wspólnot mieszkaniowych z udziałem zasobów lokalowych gminy, zarówno tych, które się odbyły jak i tych, które mają się odbyć. Zatem powoływanie się organu pierwszej instancji na to, że nie jest w posiadaniu danej informacji nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Z kolei organ odwoławczy odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej i przywołał odmienną argumentację. Otóż organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i swoją uwagę skupił na tym, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem cywilnoprawnym, a umowne ustalenia współwłaścicieli dotyczące sposobu prowadzenia spraw związanych ze współwłasnością nieruchomości mogą wywołać skutki wyłącznie w stosunkach wewnętrznych pomiędzy poszczególnymi właścicielami, a tym samym odmowa udostępnienia nastąpiła ze względu na ochronę interesów członków wspólnoty i dobro wspólne oraz prawo do prywatności. Przedstawiona argumentacja, w świetle przeprowadzonej powyżej analizy obowiązujących unormowań prawnych, nie znajduje umocowania, ponieważ organ odwoławczy nie dokonał rozgraniczenia na tę sferę, która faktycznie podlega wskazanym ograniczeniom oraz na te działania podmiotów zarządzających wspólnotą, które mogą być udostępniane w trybie analizowanej ustawy. W konsekwencji rozstrzygnięcia organów administracji sprzeczne są z unormowaniami art. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli nastąpiło naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, które mogło wpłynąć na wynik sprawy, a okoliczności te wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpatrywanej sprawie Sąd dostrzegł w działaniu organu pierwszej instancji, również naruszenie postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz kulturę prawną obywateli. Organ ten wbrew obowiązującym przepisom prawa po otrzymaniu wniosku skarżącego nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej to jeszcze nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia. Dopiero interwencja skarżącego oraz działania organu odwoławczego spowodowały, że organ ten wydał przedmiotową decyzję. Z uwagi na usunięcie występującego naruszenia okoliczność ta nie stanowi już samoistnej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi.
Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące sposobu zarządzania nieruchomościami lokalowymi na terenie gminy C. nie są związane z przedmiotem niniejszego postępowania i jako takie nie mogą podlegać ocenie Sądu. Analogicznie należy odnieść się do tych części skargi, w których skarżący porusza kwestie związane z brakiem kompatybilności między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a ustawą o samorządzie gminnym.
Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji na etap jego wniosku. Organ ten stosownie do wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku winien podjąć działania zmierzające do uwzględnienia wniosku skarżącego. Należy podkreślić, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, zatem wskazany organ nie będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia, lecz do wykonania określonej czynności faktycznej.
Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał o jej wykonalności stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania nie orzekano, ponieważ skarżący do zamknięcia rozprawy nie zgłosił żądania zwrotu poniesionych kosztów co jest zgodne z art. 210
§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.