IV SA/Gl 1159/06

IV SA/Gl 1159/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Tyszkiewicz-Ziętek
Małgorzata Walentek
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia [...] Szpitala [...] w L. poprzez utworzenie Pododdziału [...] oraz likwidację Oddziału [...] i Ośrodka [...].
Jako podstawę prawną wskazano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie województwa ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 36 w związku z art. 43 ust. 1,2 i 3 oraz art. 60 ust. 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.).
W § [...] uchwały postanowiono przekształcić [...] Szpital [...] w L. poprzez utworzenie Pododdziału [...] oraz likwidację Oddziału [...] i Ośrodka [...]. W § [...] uchwały zagwarantowano dalsze, nieprzerwane uzyskiwanie świadczeń zdrowotnych dotychczasowym pacjentom zarówno Oddziału [...], jak i Ośrodka [...]. Mienie likwidowanych komórek przekazano [...] Szpitalowi [...] w L. ( § [...] ).
Jako dzień otwarcia przekształcenia wskazano dzień podjęcia uchwały, natomiast dzień zakończenia likwidacji Oddziału [...] i Ośrodka [...] ustalono na dzień przypadający nie wcześniej niż trzy miesiące po dniu podjęcia uchwały ( § [...] ). Wykonanie uchwały powierzono zarządowi województwa ( § [...] ), a weszła ona w życie z dniem podjęcia ( § [...]).
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. podjętym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, wskazując jej niezgodność z art. 43 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 3 i w związku z art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408, z późn. zm.).
Rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone zostało zawiadomieniem Sejmiku Województwa [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego.
W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż uchwała Sejmiku Województwa [...] w swej treści nie zawiera daty zakończenia likwidacji, co jest elementem przedmiotowo istotnym i winno stanowić jej integralną część. Tym samym doszło do naruszenia powołanego w podstawie prawnej art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, czego skutkiem musiało być stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Województwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W skardze wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, twierdząc, że art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej nie nakazuje wskazania konkretnej daty, a przyjęte przez Sejmik Województwa [...] rozwiązanie zawarte w § [...] uchwały w pełni odpowiada dyspozycji cytowanego wyżej przepisu, a więc nie może być mowy o nieważności takiego rozwiązania. Wojewoda [...] zastosował natomiast błędną wykładnię treści normy prawnej zawartej w art. 43 ust. 1 przywołanego aktu prawnego. Przyjął bowiem niewłaściwie, iż określenie terminu zakończenia działalności likwidowanych jednostek organizacyjnych musi polegać na wskazaniu konkretnej daty jej likwidacji.
Dodatkowo skarżący podniósł naruszenie przez organ nadzoru – Wojewodę [...], przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 8 i 10 k.p.a.
W pierwszym przypadku, zdaniem skarżącego, naruszono zasadę zaufania do organów Państwa, gdyż organ nadzoru najpierw pozytywnie zaopiniował przedłożony mu projekt uchwały, a następnie w trybie nadzoru – stwierdził jego nieważność.
Naruszenie natomiast art. 10 § 1 k.p.a. miało zdaniem skarżącego polegać na braku możliwości wypowiedzenia się skarżącego co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.
W kwestii naruszenia przepisów procedury administracyjnej podniósł, iż zarzut dotyczący art. 8 k.p.a. jest bezzasadny, gdyż opiniowanie przedmiotowej uchwały przez Wojewodę [...] było koniecznością wynikającą z art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i nie ma na celu zapewnienia formalnoprawnej poprawności działań organów podejmujących decyzję o likwidacji lub przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej lecz ma na celu ochronę świadczeniobiorców, którzy korzystali z usług likwidowanego zakładu. W tym zakresie uchwała nie naruszała obowiązujących norm prawnych.
Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. organ nadzoru uznał również za bezzasadny, gdyż zgodnie z przyjętą procedurą Wojewoda [...] przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego zawiadomił Sejmik Województwa [...] o wszczętej procedurze nadzorczej, dając tym samym możliwość złożenia odpowiednich wyjaśnień w sprawie. Organ nadzoru podniósł ponadto, iż brzmienie objętej postanowieniem uchwały było oczywiste i w ocenie organu nadzoru nie budziło wątpliwości, a tym samym wyjaśnienia strony i prezentacja odmiennego poglądu nie miałyby żadnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Również 30 – dniowy termin liczony od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały na ewentualne stwierdzenie jej nieważności nakazuje określone postępowanie, które miało miejsce w tym przypadku.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik Wojewody [...] przedstawił potwierdzenie odbioru przez skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wraz z uzasadnieniem, wskazujące, iż pomiędzy doręczeniem tego zawiadomienia a wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego upłynęło 13 dni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga jest bezzasadna, albowiem uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie przekształcenia [...] Szpitala [...] w L. poprzez utworzenie Pododdziału [...] oraz likwidację Oddziału [...] i Ośrodka [...] podjęta została z naruszeniem art. 43 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm. ).
Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeżeli do przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej dochodzi w warunkach określonych w ust. 3 tego przepisu, to uchwała w przedmiocie przekształcenia powinna określać termin zakończenia działalności – nie wcześniej niż 3 miesiące od daty jej podjęcia.
Stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] uchwała, w § [...] zawiera jedynie zapis, iż dzień zakończenia likwidacji Oddziału [...] i Ośrodka [...] będzie przypadał nie wcześniej niż trzy miesiące po dniu podjęcia uchwały.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, iż określenie daty terminu zakończenia działalności jest elementem przedmiotowo istotnym uchwały i stanowi jej integralną część.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie przeto Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie przekształcenia [...] Szpitala [...] w L. poprzez utworzenie Pododdziału [...] oraz likwidację Oddziału [...] i Ośrodka [...] , mając na względzie, iż określony w § [...] tej uchwały termin zakończenia likwidacji nie odpowiada przedstawionym wymogom opisanym w treści art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Wykładnia logiczna przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej prowadzi do wniosku, że uchwała powinna wskazywać termin zakończenia likwidacji, przy czym data nie może być wyznaczona wcześniej niż przed upływem 3 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.
Ustawodawca zastrzegając – jako przesłankę ważności uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej – określenie terminu, w którym ma być zakończona działalność likwidowanego zakładu, chciał zapobiec termu, żeby świadczeniobiorcy pozostawali przez czas nieokreślony w niepewności co do możliwości korzystania ze świadczeń zdrowotnych w zakładzie, z którego dotychczasowo korzystali.
Niezaprzeczalnie, dla oznaczenia terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu nie jest konieczne wskazanie konkretnego dnia zakończenia działalności. Celowi temu czyni w zupełności zadość nawet przybliżone określenie terminu, a nawet uzależnienie terminu od zdarzenia przyszłego bliżej nie określonego w czasie, lecz dostatecznie pewnego co do jej nastąpienia.
Wbrew poglądowi skarżącego zadość temu jednak nie czyni określenie, iż zdarzenie nastąpi " nie wcześniej niż..." . Pozostawia bowiem całkowicie otwarty i nie określony, co jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, moment zakończenia działalności zakładu leczniczego.
Polemika skarżącego z celowością wskazania daty zakończenia działalności likwidowanego zakładu leczniczego nie może wpływać na interpretację zapisu zawartego w treści normy prawnej, bowiem w istocie nie stanowi wykładni celowościowej przepisu lecz prezentowanie poglądów co do słuszności treści aktu prawnego. Jednocześnie wskazuje na chybione rozumienie zastrzeżeń zaprezentowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda [...] nie twierdził bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż wymogiem ważności uchwały o likwidacji zakładu leczniczego, zawartym w treści art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach zdrowotnych, jest przedstawienie konkretnej daty zakończenia działalności tego zakładu leczniczego.
Jak wyżej zauważa się, wymóg wskazanie "terminu" zakończenia działalności, nie jest jednoznaczny ze wskazaniem konkretnej daty, gdyż termin można także oznaczyć zdarzeniem , które w konkretnej sytuacji jest przewidywalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się również z dalszymi argumentami skarżącego. Nie uznał bowiem, by doszło do mogącego mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenia przez organ nadzoru art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Z zebranego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że Wojewoda [...] skutecznie zawiadomił Sejmik Województwa [...] o wszczęciu procedury zmierzającej do unieważnienia uchwały. Dał tym samym możliwość złożenia stronie stosownych wyjaśnień.
Sąd uznał również za słuszną argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, iż specyfika procedury nadzorczej nad aktami prawnymi stanowionymi przez jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza 30 – dniowy termin do ewentualnego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowi swego rodzaju regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad określonych przepisami k.p.a.
Ponadto należy wskazać, iż pomiędzy doręczeniem skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął czas pozwalający na zajęcie stanowiska w sprawie, i ewentualne złożenie wyjaśnień przez skarżącego oraz zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym.
Sąd podziela natomiast zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia przez Wojewodę [...] art. 8 k.p.a., to jest prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa. Należy zwrócić uwagę, iż zła organizacja pracy, w szczególności brak przepływu informacji pomiędzy komórkami organizacyjnymi organu nadzoru, nie powinna rzutować na jego pracę na zewnątrz. Twierdzenie organu nadzoru, iż opiniując akt podlegający jego kontroli nie ma obowiązku zwracać uwagi na poprawność formalnoprawną tego aktu budzi poważne zastrzeżenia, zwłaszcza, iż uchybienie, które stanowi podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak wyżej zauważa się, należy do uchybień istotnych i powinno być dostrzeżone w ramach opiniowania aktu.
Nie sposób jednakże przyjąć, iż naruszenie powyższej zasady mogłoby stanowić podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie wypełnienie w sposób należyty obowiązków organu nadzoru mogłoby sanować naruszającą prawo uchwałę.
Słusznie bowiem wskazał Wojewoda [...], iż wydana wcześniej opinia nie jest wiążąca zarówno dla organu stanowiącego jak i organu nadzorczego. Co więcej, w żadnym razie wydanie opinii pozytywnej nie może nieść za sobą niemożliwości podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie przewidzianym w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
Trzeba również zauważyć, iż podstawę uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego mogą stanowić tylko takie uchybienia proceduralne, które pozostają w związku przyczynowym z treścią tego rozstrzygnięcia, a zatem takie, które mogłyby w istocie mieć wpływ na jego treść.
Skarżący nie wykazał, by przywołane przez niego uchybienia proceduralne mogłyby mieć związek z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a takiego związku nie dopatrzył się również badający sprawę ex officio, po myśli art. 134 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.
su.