IV SA/Gl 1034/14

IV SA/Gl 1034/14 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2015-08-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kozicka
Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 258/16 - Wyrok NSA z 2016-06-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 91 ust. 1  zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę B. 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
W skardze z dnia 12 sierpnia 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę B. - jako niezgodnej z art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.s.", w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z póż. zm. - zwanej dalej "u.o.a.n.").
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną do stanowienia przez radę gminy w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu stanowi art. 44 u.p.s. Zgodnie z jego brzmieniem sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. W ocenie organu nadzoru uchwała rady gminy podjęta na podstawie powyższego przepisu ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. , gdyż jest wydana na podstawie i w graniach upoważnienia zawartego w ustawie. Ponadto normy w niej zawarte noszą w sobie cechy generalności i abstrakcyjności, a przez swój charakter kształtują sytuację prawną adresatów. Uchwała ta wytycza bowiem zakres spraw i czynności za dokonanie których gmina może dochodzić od osób zobowiązanych, zwrotu poniesionych przez siebie kosztów i wydatków, związanych ze sprawieniem pogrzebu (art. 96 u.p.s.). Jest ona więc adresowana do ogólnie określonej grupy podmiotów, obejmującej osoby zobowiązane do zwrotu kosztów pogrzebu, a także dotyczy ich praw i obowiązków. Wreszcie uchwała ta, jako akt abstrakcyjny, będzie miała zastosowanie do powtarzalnych sytuacji.
Na tej podstawie organ nadzoru stwierdził, że akt ten posiada wszelkie cechy pozwalające uznać go za akt normatywny i powszechnie obowiązujący – akt prawa miejscowego. Natomiast takiego rodzaju akt, aby mógł zaistnieć w obrocie prawnym, powinien zostać bezwzględnie ogłoszony w sposób określony przepisami prawa. W zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych ustawa o samorządzie gminnym odsyła do regulacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi inny termin (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niespełnienie w tym zakresie wymogów publikacji aktu prawnego jest istotnym naruszeniem prawa. Tymczasem przepis § 5 przedmiotowej uchwały, nie przewiduje jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Sformułowana w nim norma, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia ustanowiła w istocie termin nabycia przez uchwałę mocy obowiązującej w sposób sprzeczny z ustawą oraz spowoduje, że nigdy nie wywoła ona skutków prawnych. Zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważności § 5 uchwały jest niewystarczające, gdyż pozostawiłoby w obrocie prawnym akt prawa miejscowego nieobowiązujący i nadal naruszający prawo, bo – wbrew wymogom ustawy – nie ogłoszony w dzienniku urzędowym.
Niezależnie od powyższego organ nadzoru zwrócił uwagę na niezgodność z prawem przepisu § 2 zd. 1 uchwały, przewidującego koniczność przeprowadzenia pogrzebu zgodnie z wyznaniem zmarłego, gdyż obowiązek ten został nałożony przez ustawodawcę przepisem art. 44 u.p.s.. Ponowne więc nakładanie takiego obowiązku dodatkowo w drodze aktu podustawowego, stanowi istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. Nie podzielając zarzutów skargi akcentowano, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 134/08 stwierdził , że ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 17 ust. 1 pkt 15, które mają charakter ustrojowoprawny, ani art. 44 u.p.s., który ma charakter materialnoprawny, nie mogą stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. W związku z tym oraz ze względu na brak w uchwale postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Podkreślono, że oceny tej nie może zmienić powołanie się na art. 96 u.p.s., gdyż w ust. 3 tego przepisu uregulowany został sposób zwrotu kosztów pogrzebu. Natomiast w podstawie prawnej uchwały nie wskazano art. 96 ust. 4 u.p.s. Uchwała nie reguluje także żadnych kwestii dotyczących zwrotu poniesionych wydatków. Wobec tego, zdaniem organu, wywody skarżącego o adresowaniu uchwały do "ogólnie określonej grupy podmiotów" jest bezzasadne. Uchwała postanawia jedynie jak powinien wyglądać pogrzeb organizowany przez GOPS – jednostkę organizacyjną gminy i stanowi wytyczną (akt kierownictwa wewnętrznego) sposobu działania. Z powyższych względów uznano, że zaskarżonej uchwały nie obejmuje upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. i w związku z tym nie ma zastosowania art. 4 ust. 1 i 13 u.o.a.n. Dlatego brak podstaw do uznania, że § 5 uchwały istotnie narusza prawo. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 2 zd.1 zaskarżonej uchwały organ przyznał, że zapis ten faktycznie stanowi powtórzenie części art. 44 u.p.s., co jest niezgodne z zasadami techniki legislacyjnej, przy czym zapis ten w żaden sposób nie zmienia intencji prawodawcy. Organ nie podzielił jednak poglądu skarżącego, że uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż za takie uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym poglądu, jak naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała nie narusza zasad obiektywnego porządku prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w skrócie "P.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej także w skrócie u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Ponadto, co wymaga podkreślenia, stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podane, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 17 ust. 2 pkt 15 oraz art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.s.", oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 118 poz. 687 – dalej "ustawa o cmentarzach".)
W pierwszej kolejności stwierdzić należało, że wbrew stanowisku organu nadzoru zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
Nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego.
Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak również zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przywołana już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.).
Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać go za akt normatywny. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ustrojowy, czy też art. 44 u.p.s., który ma charakter materialnoprawny nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14 , z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14 publik. w CBOSA). Ponadto słusznie wskazał organ gminy, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Wbrew stanowisku Wojewody na ocenę tą nie ma wpływu art. 96 u.p.s., który w ust. 3 reguluje sposób zwrotu kosztów pogrzebu, to jest z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje – z masy spadkowej zmarłego.
Skoro więc zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to niezasadny należało uznać zarzut braku ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Natomiast, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, rada gminy nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Otóż uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten, jak już wskazano, ma charakter ustrojowy odsyłający do szczególnych uregulowań prawnych, które zastrzegają kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały. Jednocześnie art. 44 u.p.s., w myśl którego "sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego" nie zastrzega wprost kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. Zatem należało rozważyć, czy w zakresie ustanowionej w art. 18 ust. 1 u.s.g. zasady domniemania właściwości rady gminy, organ ten był uprawniony do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazana regulacja przypisuje radzie gminy wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej .
Należy wskazać, że problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje ustawa o cmentarzach. Treść art. 10 ust. 1 tej ustawy potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek ich pochowania obciąża gminę miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Natomiast ustawa o pomocy społecznej w art. 17 ust. 1 pkt 15 stanowi, że organizacja pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s.). W Dziale II tej ustawy zatytułowanym "Rodzaje Świadczeń" został określony katalog świadczeń z pomocy społecznej, w którym sprawienie pogrzebu ustawodawca zaliczył do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. f u.p.s.). Natomiast z przepisu art. 106 u.p.s. wynika, że co do zasady przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednakowoż zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 110 u.p.s. wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że o świadczeniach z pomocy społecznej decyduje organ wykonawczy gminy.
W sytuacji kiedy sprawienie pogrzebu znalazło się w katalogu świadczeń pomocy społecznej, to brak jest jakichkolwiek podstaw do jego odmiennego potraktowania w tym względzie. Jedyna odmienność wynika z tego, że w przypadku decydowania o udzieleniu tego świadczenia, nie może być wydana decyzja, gdyż nie ma podmiotu posiadającego zdolność prawną. W tym więc zakresie organ wykonawczy podejmuje innego rodzaju czynność. W przypadku organu monokratycznego będzie to zarządzenie. W żadnym razie nie można opierać się w tym zakresie na domniemaniu kompetencji rady gminy.
Dodatkowo należy zauważyć, że zawarte w art. 44 u.p.s. sformułowanie, że gmina określa sposób sprawienia pogrzebu nawiązuje bezpośrednio do art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, określającego obowiązek gminy pochowania zwłok. Natomiast nie przesądza to o właściwości organów gminy, którą z wyżej już podanych przyczyn należy przesądzić na rzecz organu wykonawczego. Skoro chodzi o konkretne świadczenie z pomocy społecznej, to - jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej - rozstrzygnięcie w kwestii tego świadczenia winno dotyczyć konkretnego przypadku, nie polega natomiast na ustalaniu ogólnych zasad. Już sam art. 44 wskazuje na konieczność różnicowania sposobu organizacji pogrzebu ze względów religijnych (zgodnie z wyznaniem zmarłego). W praktyce zróżnicowanie to może wynikać także z innych względów, np. w przypadku uhonorowania osób zasłużonych, i to też w różnym stopniu i skali. Powyższe wymaga każdorazowego uwzględnienia tych okoliczności w indywidualnej sprawie.
Gdy natomiast chodzi o stanowienie ogólnych zasad w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, to ustawa o pomocy społecznej wskazuje wyraźnie na kompetencje rady gminy. Przykładowo można wskazać art. 38 ust. 6 u.p.s, który stanowi, iż rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3; art. 43 ust. 10 u.p.s. zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, art. 96 ust. 2 rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych, czy art. art. 97 ust. 5, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.
W sytuacji zatem, gdy kompetencja do załatwienia sprawy wynika z przepisów szczególnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, to nie obowiązuje domniemanie kompetencji rady gminy przewidziane w art. 18 ust. 1 u.s.g..
Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały (por. także wyroki tut. Sądu z dnia z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14 oraz z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 840/14 publik. w CBOSA).
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.. To natomiast skutkować musiało stwierdzeniem jej niezgodności z prawem. Wymaga przy tym podkreślenia, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała, wobec czego ta uchwała stanowiła granicę sprawy. Zatem Sąd uprawniony był do oceny legalności zaskarżonej uchwały, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1807/11 publik.: Lex nr 1120623).
Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 147 P.p.s.a. oraz zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.