IV SA/PO 12/24

IV SA/Po 12/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia 25 października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia zażalenia D. O. (dalej również: skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Starosty K. (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 25 października 2023 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowienia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Starosta K. postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji [przekazanego przez Wójta Gminy C. przy piśmie z dnia 23 października 2023 r. znak [...]] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku produkcyjno-usługowo-magazynowego (produkcja koszy, opakowań i pojemników metalowych)" wraz pomieszczeniami socjalno-biurowo-gospodarczymi na działce nr [...], w miejscowości C., gmina C. obręb L., o powierzchni 0,9000 ha, oznaczonych jako grunty rolne zabudowane klasy lllb (Br-Rlllb) oraz grunty orne klasy lIla, lllb, i IV a (Rllla, Rlllb, RIVa).
W podstawie prawnej Starosta powołał art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 2 pkt 22, art. 13a, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., a także art. 64 ust. 2 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) - dalej: ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. [o zmianie u.p.z.p.] lub ustawa zmieniająca, jak również art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) - dalej: u.o.g.r.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 2 u.o.g.r. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że zgodnie z "art. 22 pkt 22" [powinno być: art. 2 pkt 22] u.p.z.p. ilekroć mowa jest o akcie planowania przestrzennego należy przez to rozumieć plan ogólny gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwałę ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, audyt krajobrazowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Powołał się również na to, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy.
Wobec tego Starosta odniósł się do postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia 28 września 2022 r. i stwierdził, że działka nr [...], jest przeznaczona po teren zabudowy wielofunkcyjnej (mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, zagrodowej, usług, które nie powodują konfliktów z funkcją mieszkaniową). W takim kontekście organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja wpisuje się w zabudowę produkcyjną, wobec czego planowane przeznaczenie terenu inwestycji jest inne niż to określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z czym nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.
W zażaleniu z dnia 31 października 2023 r. D. O. podniósł, że w jego ocenie przedmiotowa inwestycja powinna zostać uzgodniona pozytywnie. Zaskarżonemu postanowieniu Starosty zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 ust. 2a u.o.g.r. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. poprzez jego pominięcie w przedmiotowej sprawie; art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej spawie; art. 13a ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej spawie.
Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 listopada 2023 r., przywołało brzmienie art. art. 59 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p., podnosząc, że decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami właściwy organ uzgadnia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższe uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Organ II instancji wskazał na stan prawny obowiązujący do dnia 24 września 2023 r., wyjaśniając, że zgodnie ówczesnym art. 7 ust. 1 u.o.g.r. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r. Dodał, że z art. 7 ust. 2a tej ustawy wynikało, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Następnie organ odwoławczy zauważył, że ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. zmieniła przepis art. 7 u.o.g.r. i zgodnie z jego aktualną treścią: ust. 1 - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ust. 2a - nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium zaznaczyło, że ustawa zmieniająca z dnia 7 lipca 2023 r. nie wprowadziła przepisu przejściowego dla art. 7 ust 2 u.o.g.r. i nowy przepis obowiązuje od dnia 24 września 2023 r. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że do czasu uchwalenia planu ogólnego z wyznaczonymi obszarami uzupełnienia zabudowy na gruntach chronionych I-III klasy, które nie były objęte zgodą, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., brak jest możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium wyjaśniło również, że nie podziela zarzutu zażalenia, iż organ I instancji powinien stosować w niniejszej sprawie przepisy dotychczasowe zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej. Podniosło w tym względzie, że przepis ten stanowi o dotychczasowym stosowaniu postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie o stosowaniu dotychczasowych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a jak już wskazano powyżej - dla tych postanowień nie wprowadzono przepisów przejściowych.
W skardze na postanowienie organu II instancji D. O. zarzucił naruszenie: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy przez co wydano błędne postanowienie; b) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co spowodowało pominięcie jego twierdzeń odnoszących się do istotnych okoliczności faktycznych w sprawie; c) art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzemieniu sprzed 24 września 2023 r. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; d) art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzemieniu po 24 września 2023 r. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie; e) art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r. poprzez jego błędną interpretację w przedmiotowej sprawie; f) art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej spawie; g) art. 13a ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej spawie.
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) uchylenie w całości postanowienia Kolegium i poprzedzającego je postanowienie Starosty dnia 25 października 2023 r.; 2) nakazanie Staroście K. dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności związane z trwającą ponad 5 miesięcy zwłoką Wójta Gminy C. w procedowaniu jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który został złożony w listopadzie 2022 r. i zmieniony w dniu 22 maja 2023 r., co miało miejsce przez wprowadzeniem reformy omawianych przepisów. W ocenie skarżącego, przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w nowym brzmieniu jest przepisem martwym i nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ żadna gmina w Polsce nie uchwaliła planu ogólnego, który by wskazywał obszary uzupełnienia zabudowy. Zaznaczył również, że Gmina C. nie uchwaliła ponadto planu miejscowego, który konkretyzowałby i wskazywał obszar uzupełnienia zabudowy, a takie zaniechanie paraliżuje planowanie przestrzenne w Gminie. Zdaniem strony, aż do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy przedmiotowy przepis nie obowiązuje. Skarżący podniósł, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego przepis, który stanowi, że pod pojęciem planu ogólnego gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przez co akt ten staje się aktem prawa miejscowego, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania i uzgodnienie powinno być oparte na przepisie powyżej wskazanym. Jego zdaniem bezczynność Wójta Gminy C. doprowadziła do tego, że zarówno nie uchwalono planu ogólnego w gminie, jak również brak jest racjonalności w wydawanych orzeczeniach przez organy administracji publicznej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także po kątem prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Poza tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są zaś przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżona decyzja lub postanowienie – o ile nie zachodzą podstawy do stwierdzania nieważności lub wznowienia postępowania administracyjnego – mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów prawa materialnego - lit. a) bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów postępowania - lit. c).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w swej istocie zarzuty zawarte w skardze są zasadne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zakwestionowane postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Takie stanowisko Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd celowo wskazuje taką kolejność przepisów, ponieważ we wrześniu 2023 r. doszło do istotnej zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw. Z okoliczności sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), co nastąpiło zasadniczo z dniem 24 września 2023 r. (patrz: art. 78 ustawy zmieniającej). Ze względu na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] w brzmieniu dotychczasowym.
W związku z tym do ustalania warunków zabudowy zastosowanie znajdują przepisy art. 59 i nast. u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed 24 września 2023 r.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Według art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym postępowania głównego, czyli niejako etapem postępowania o ustalenie warunków zabudowy (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 220/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniku tegoż uzgodnienia sąd administracyjny nie może kontrolować w postępowaniu ze skargi na decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ uzgodnienie jest przedmiotem odrębnego tzw. wpadkowego postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1163/11, dostępnym jw.).
Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Natomiast według art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z modyfikacjami wskazanymi w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadziła również zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 82) - w tym nowe brzmienie art. 7 ust. 2a, co wynika z art. 14 ustawy zmieniającej. Zmiana brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r. (wprowadzona w art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej) weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., co wynika z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., która późniejsze wejście w życie (od 1 stycznia 2026 r.) przewidziała jedynie dla art. 14 pkt 2 lit. b (patrz: art. 78 pkt 2 ustawy zmieniającej).
Przy tym, zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Z art. 65 tej ustawy wynika zaś, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.
Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 2 pkt 22 u.p.z.p., dodanym przez art. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 24 września 2023 r., na gruncie tej ustawy przez "akt planowania przestrzennego" należy rozumieć plan ogólny gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwałę ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, audyt krajobrazowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei zgodnie z art. 13a ust. 7 u.p.z.p. (w nowym brzmieniu) plan ogólny jest aktem prawa miejscowego.
Zdaniem Sądu wykładnia prawa materialnego, przedstawiona przez organy obydwu instancji w postępowaniu wpadkowym (uzgodnieniowym), była błędna. Doprowadziła też ona organy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bez ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.
Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że – jak już wspomniano – postępowanie uzgodnione nie jest celem samym w sobie, lecz dotyczy kwestii wpadkowej i służy załatwieniu sprawy w postępowaniu głównym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ta sprawa główna powinna zostać – z uwagi na datę wszczęcia postępowania – załatwiona przy zastosowaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r.
Do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się m.in. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., który wśród wymogów ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wskazuje warunek, że teren [inwestycji] jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy.
W ocenie Sądu, dla zachowania spójności systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy na płaszczyźnie postępowania wpadkowego (uzgodnieniowego), o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.
Poza tym trzeba mieć na uwadze, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 528/18, dostępnym jw.). O spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyduje zaś organ prowadzący postępowanie główne, niezależnie od uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
Wobec powyższego, w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych powinien mieć na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji i nie mógł oprzeć swojego odmownego stanowiska jedynie na tej podstawie, że przepis art. 7 ust. 2 i 2a u.o.g.r.
Po pierwsze, art. 7 ust. 1 u.o.g.r. [brzmienie niezmienione w drodze nowelizacji] stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy [również w brzmieniu niezmienionym] przewiduje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Z kolei przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r. [w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.] stanowił, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Natomiast art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w aktualnym brzmieniu stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ uzgadniający, na potrzeby wydania postanowienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinien w sprawie zastosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dotychczasowym brzmieniu. Skoro bowiem do decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. wprowadzającego wymóg, by działka, dla której ustalane są warunki zabudowy, stanowiła teren położony na obszarze uzupełnienia zabudowy, to konsekwentnie powinien to respektować również organ współdziałający w wydaniu decyzji.
Po drugie, organ uzasadniający, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie jest organem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r., i nie rozstrzyga o kwestiach, o których mowa w art. 7 u.o.g.r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Po trzecie, błędne jest rozumowanie organu I instancji, który odwołał się do art. 2 pkt 22 i art. 13a ust. 7 u.p.z.p. (w nowym brzmieniu) oraz przepisu przejściowego art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r., stwierdzając, że według art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Przy takiej argumentacji Starosta odniósł się do treści Studium obowiązującego dla gminy C. . Trzeba podkreślić, że przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r. nie odnosi się do planu miejscowego gminy, lecz do obszaru uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 2 pkt 22 u.p.z.p. w nowym brzmieniu mówi jedynie o tym, co na gruncie tej ostatniej ustawy należy rozumieć przez "akt planowania przestrzennego". Dlatego też organ I instancji niezasadnie uczynił przepisy Studium podstawą oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
W konsekwencji Sąd nie mógł zgodzić się również z Kolegium co do tego, że do czasu uchwalenia planu ogólnego z wyznaczonymi obszarami uzupełnienia zabudowy na gruntach chronionych I-III klasy, które nie były objęte zgodą, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., brak jest możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinno uwzględniać całokształt przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli zaś na podstawie art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w dotychczasowym brzmieniu nie byłoby konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r., to w razie zbadania pozostałych przesłanek – kierunków ochrony gruntów rolnych – jak art. 3 ust. 1 [ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i art. 6 ust. 1 [na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej] – należałoby rozważyć uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy bez odwoływania się do postanowień Studium.
Na koniec należy jeszcze zauważyć, że wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie art. 7 ust. 2a u.o.g.r., a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla inwestorów, należy zastosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujące przed dniem 24 września 2023 r. Zastosowanie takiego rozstrzygnięcia jest podyktowane obowiązkiem przestrzegania zasad praworządności i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast zgodnie z drugim, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przypomnieć również należy, że w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Takie argumenty Sąd właśnie znalazł i przedstawił w przedmiotowej sprawie.
Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła w niniejszej również do błędnych ustaleń faktycznych i zastosowania przepisów prawa. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik załatwienia sprawy. Należy też podkreślić, że organ uchybił również obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny i prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu.
Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonego aktu, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (wpis do skargi w kwocie 100 zł).