IV SA 478/98

57 POSTANOWIENIE z dnia 28 marca 2001 r. Sygn. P. 14/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leszek Garlicki – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Stefan J. Jaworski – sprawozdawca Jerzy Stępień Marian Zdyb po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 marca 2001 r. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2001 r. w sprawie wycofania pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udzielenie odpowiedzi: czy przepis art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 49, poz. 196 ze zm.), w zakresie uprawnień jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska, jest zgodny z art. 2, art. 165 ust. 2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na wycofanie pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie: 1. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 czerwca 2000 r., sygn. akt IV SA 478/98 na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: czy przepis art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w zakresie uprawnień jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska, jest zgodny z art. 2, art. 165 ust. 2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP. Pytanie to zostało zadane w związku z toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowaniem. Jednostka pomocnicza Osiedle Jeziorki oraz Jednostka pomocnicza Osiedle Etap Gminy Warszawa – Ursynów wniosły skargę do NSA na postanowienie Ministra Ochrony Środowiska z 14 stycznia 1998 r., Nr DOA-II-1/337/2834/97/98/SM, utrzymujące w mocy postanowienie wojewody warszawskiego z 9 października 1997 r., Nr OSROP-I-7623/339/97 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą “Wytwórnia Betonu Towarowego i Zapraw Murarskich” w Warszawie. W uzasadnieniu pytania prawnego NSA w Warszawie podniósł, że istotne dla badanej sprawy jest ustalenie, czy skarga wniesiona jest przez uprawniony podmiot. Zdaniem NSA, skarżące jednostki pomocnicze gminy brały udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 79 ustawy nowelizującej z 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 133, poz. 885). Z przepisu tego wynika, że jednostkom pomocniczym samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości miejscowej przysługuje prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska. NSA powziął wątpliwość, czy istotnie skarżące jednostki pomocnicze gminy mogą występować w niniejszej sprawie na prawach strony na mocy art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który w ocenie NSA może być niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 2 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem NSA zaistniały problem należy rozpatrywać w kontekście całego art. 100 kwestionowanej ustawy. Ust. 2 tego przepisu zobowiązuje organy administracji publicznej, decydujące o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę, przed wydaniem decyzji dotyczącej inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, do informowania o przygotowanych przedsięwzięciach jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego oraz organizacji społecznych, właściwych ze względu na przedmiot i teren działania. Wymienione wyżej podmioty w terminie nie dłuższym niż 30 dni mogą zgłaszać wnioski lub zastrzeżenia. W opinii NSA wolą ustawodawcy było, aby w określonych sprawach dotyczących ochrony środowiska “przygotowane przedsięwzięcia” przez organy administracji publicznej, a w tym organy gminy (właściwe do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) były konsultowane z jednostkami pomocniczymi samorządu terytorialnego oraz z organizacjami społecznymi. W przepisie ust. 4 art. 100 kwestionowanej ustawy, jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego i organizacje społeczne w postępowaniu administracyjnym uprawnione zostały do występowania na prawach strony w sprawach związanych z ochroną środowiska. NSA przyznaje, że rozpatrywana sprawa jest związana z ochroną środowiska, bowiem jej przedmiotem jest zaopiniowanie przez organ właściwy w sprawach ochrony środowiska, projektu przygotowanej przez organ gminy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska. W ocenie NSA konflikt pomiędzy jednostką pomocniczą samorządu terytorialnego a prezydentem miasta jako organem ostatecznie właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, narusza art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że gminy mogą tworzyć jednostki pomocnicze, tzn. sołectwa, dzielnice, osiedla, przy czym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podjęcie uchwały w sprawie zakresu działania jednostek pomocniczych (art. 18 ust. 2 pkt 7). W dalszej kolejności swoich wywodów NSA ustosunkował się do kwestii osobowości prawnej gminy podlegającej ochronie sądowej i jej braku w przypadku jednostek pomocniczych tejże gminy. Zdaniem NSA, takie obwarowanie samodzielności funkcjonowania samorządu terytorialnego na zasadzie decentralizacji uprawnień uniemożliwia jednostkom pomocniczym występowanie na prawach strony w postępowaniu administracyjnym przeciwko innym jednostkom organizacyjnym tej samej gminy, właściwym do rozstrzygania spraw administracyjnych. Obowiązujące obecnie rozwiązanie prawne wpływa na zaostrzenie konfliktów w gminie. NSA w postanowieniu z 26 lutego 2001 r. wycofał swoje pytanie prawne z powodu uchylenia kwestionowanego przepisu będącego podstawą kierowanego do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego. 2. Prokurator Generalny w swoim stanowisku z 1 grudnia 2000 r. uznał, że art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest zgodny z art. 2, art. 165 ust. 2 oraz art. 169 ust. 1 konstytucji. W uzasadnieniu Prokurator Generalny podniósł, że konstytucja w art. 5 zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada ta znalazła swoje odzwierciedlenie w ustawie z 1 stycznia 2000 r., nowelizującej ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska, która zastrzegła, że rozstrzygnięcia organów administracji rządowej i samorządowej nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska, pod rygorem nieważności decyzji administracyjnej. Ponadto ustawa ta zmodyfikowała art. 100 ustawy przez danie organizacjom społecznym i jednostkom pomocniczym gminy uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach, w których przedmiotem są zagadnienia związane z pogorszeniem stanu środowiska, w którym społeczność tej jednostki żyje. Zdaniem Prokuratora Generalnego nowelizacja ta stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepisy tej ustawy statuują jednostki pomocnicze gminy, natomiast z uwagi na wagę problemu jaki przywiązuje się do dialogu społecznego ze wspólnotami lokalnymi w sprawach dotyczących ochrony środowiska znowelizowany w 1998 r. art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, jako uchwalony później, narzucił nowe kompetencje jednostkom pomocniczym samorządu terytorialnego. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika także, że organ uchwałodawczy gminy decyduje, czy powoła jednostkę pomocniczą i w statucie uchwalonym dla niej określa jej organizację i zakres działania. Wyjątkiem od tej zasady jest zakwestionowany przez NSA przepis dotyczący postępowania administracyjnego z zakresu spraw mogących pogorszyć stan środowiska naturalnego lub stwarzających możliwość zagrożenia dla zdrowia mieszkańców wspólnoty. W ocenie Prokuratora Generalnego tak ukształtowana sytuacja prawna nie stwarza zagrożenia dla samodzielności prawnej organów gminy. Chociaż samodzielności tej nie można absolutyzować, może być ona ograniczana w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, jak podkreślał to Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie. 3. NSA w postanowieniu z 26 lutego 2001 r. wycofał swoje pytanie prawne. NSA, uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że bezprzedmiotowe jest występowanie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ kwestionowany art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska został derogowany przez ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157). Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ma obowiązek umorzyć postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pytanie prawne zostanie wycofane przed rozprawą. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.