IV SA 4774/03

IV SA 4774/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Halina Kuśmirek
Tadeusz Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewoda [...], na wniosek z dnia [...].06.2003r. T. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...].04.1974r. Nr [...] Naczelnika Miasta [...]. udzielającej Państwu H. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce znajdującej się w [...]. przy ul. [...] - obecna nazwa ul. [....].
We wniosku zainteresowany zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa "z uwagi na niezachowanie odległości 4m od granicy działki jaka była wówczas wymagana w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki dla ścian z otworami okiennymi".
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2003r. ,działając na podstawie art. 158 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. -jednolity tekst Dz.U.Nr 98 z 2000r. z późn.zm./ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].04.1974r. Nr [...] Naczelnika Miasta [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że badana w/w decyzja Naczelnika Miasta [...]. nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą nieważności, określoną w art.156 §1 pkt 1-7 Kpa.
Zdaniem organu zgodnie z §30 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29), który stanowił, iż ,Plany realizacyjne inwestycji w zakresie budownictwa powszechnego podejmowanych przez inwestorów nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej przedkłada się do zatwierdzenia łącznie z projektami obiektów budowlanych, a także z wnioskami o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli zatwierdzenie planu i projektu oraz wydanie pozwolenia należy do właściwości tego samego organu. Inwestor może jednak żądać wcześniejszego zatwierdzenia planu realizacyjnego."
W rozpatrywanej sprawie badaną decyzją Naczelnik Miasta [...]. zezwolił na budowę budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości - działki znajdującej się w [...].
Podstawą wydania w/w decyzji była wcześniej wydana odrębna decyzja z dnia [...].04.1974r. Nr [...] L.dz. [...] Naczelnika Powiatu [....]. zatwierdzająca plan realizacyjny usytuowania budynku mieszkalnego oraz projekt w/w obiektu budowlanego na działce w [...]. przy ul. [...] /obecna nazwa - ul. [....]/. W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania budynku mieszkalnego oraz projektu budynku mieszkalnego rozstrzygnięte zostało usytuowanie obiektu i zatwierdzony został przedstawiony przez inwestora projekt.
Zdaniem Wojewody badana decyzja nie rozstrzygała zatem o usytuowaniu obiektu, lecz była następstwem wydanej wcześniej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i projektu obiektu budowlanego.
Powyższą decyzję Wojewody zaskarżył T. K. podnosząc, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 10.01.1973 r. w sprawie ustalania miejsc realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym miało na celu przede wszystkim określenie warunków realizacji inwestycji pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nie można więc uznać aby decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji wydana zgodnie z ww. rozporządzeniem rozstrzygała o wszelkich warunkach planowanej inwestycji. Należy w tym miejscu wskazać na przepis (§ 40 ust. 1 pkt 4 lit. b.) jednoznacznie określający, iż organ jest obowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę jeżeli rozwiązania przedstawione w projekcie wykazują przekroczenie przepisów techniczno - budowlanych, na które nie uzyskano zgody właściwych organów.
Zdaniem odwołującego się organ nie mógł dopuścić do wydania pozwolenia na budowę pozostającego w rażącej niezgodności z podstawowymi wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2003r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.),uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ organ wojewódzki nie ustosunkował się do przedstawionych przez T. K. zarzutów dot. niezgodności z prawem przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta [...]. w zakresie warunków technicznych obiektu budowlanego.
Tym samym organ naruszył określoną przepisem art. 7 Kpa dyrektywę zobowiązującą do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także określoną przepisem art. 8 Kpa zasadę zobowiązującą organ do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki winien zatem zbadać zgodność przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta [...]. z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym - zawartymi w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa z dnia 19.07.1966 r. Nr 10, poz. 44) wydanym w wykonaniu § 1 rozporządzenia Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1966 r. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.).
Nadto należy zwrócić uwagę, iż organ wojewódzki nie dokonał wyczerpującego zebrania a następnie oceny całokształtu materiału dowodowego - czym naruszył przepis art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest m. in. kompletnej dokumentacji projektu budowlanego - wymaganej stosownie do przepisu art. 32 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29).
W ocenie organu odwoławczego uznać należy za nie trafne badanie przez Wojewodę zgodności z prawem decyzji Naczelnika w oparciu o dyspozycję cyt. wyżej przepisu § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż jego zastosowanie miało miejsce w przypadku, gdy zatwierdzenie planu [realizacyjnego] i projektu oraz wydanie pozwolenia należało do właściwości tego samego organu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i projektu obiektu budowlanego wydał Naczelnik Powiatu, podczas gdy decyzję o pozwoleniu na budowę wydał Naczelnik Miasta.
Zdaniem organu II instancji nie jest też trafna - wynikająca z uzasadnienia - próba uwiarygadniania przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta wydaną wcześniej decyzją Naczelnika Powiatu [...].
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji niniejszej sprawy, a w tym - przeprowadzenia
Skargę na powyższą decyzję złożył J. K., podnosząc, że decyzja ta jest dla niego niesprawiedliwa. W uzupełnieniu skargi , w piśmie z dnia [...].02.2005r. skarżący podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał konkretnego rażącego naruszenia prawa a mimo to uchylił decyzję I instancji podnosząc ,że nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.
Zdaniem skarżącego należy uprawdopodobnić że decyzja z dnia [...].04.1974r. w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa.
Skarżący podnosi również ,że organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) a nie przeciągać postępowanie co powoduje niepewność skarżącego i obawy o dorobek swojego życia.
Zdaniem skarżącego zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. ( Dziennik Budownictwa z dnia 19 lipca 1966r. nr 10 poz. 44) w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego - nie wymienia odległości min. 4 m jaką powinien zachować powstający budynek mieszkalny od granicy działki.
Obowiązek ( wymaganie ) taki nie został wskazany także w rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. U. z 1966r. Nr 26 poz.157 ) ani w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części.
Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu istnieje wówczas, gdy dokonując kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Sytuacja taka w omawianej sprawie nie istnieje, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji.
W przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbadania zgodności decyzji z obowiązującymi, w dniu wydania decyzji, przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi. Nie zebrał również materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego sprawy co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a więc zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należało decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Podjęcie decyzji przez organ I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę administracyjności, którego istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne.
Organ II instancji wskazał, że Wojewoda nie dokonał wyczerpującego zebrania a następnie oceny całokształtu materiału dowodowego - czym naruszył przepis art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest m. in. kompletnej dokumentacji projektu budowlanego - wymaganej stosownie do przepisu art. 32 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż podnoszone w skardze zarzuty nie mogą podważyć rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.